Социальная политика государства и благотворительность в изменяющейся России

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА И БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТЬ В ИЗМЕНЯЮЩЕЙСЯ РОССИИ

О. В. ЧЕРНОВА

Чернова О. В., профессор кафедры менеджмента и корпоративной культуры Московского государственного университета культуры и искусств, кандидат исторических наук.

Социальная политика относится к числу наиболее актуальных проблем общественной жизни и представляет важную область современной теории и практики социального управления. Ведущие ученые отмечают, что анализ состояния социальной политики государства и поиск ее альтернативных вариантов обсуждаются во многих странах мира. В условиях глобализации встают вопросы о способах организации социальной жизни, роли социальных взаимодействий и создании условий для реализации человеческих потребностей в современном индустриальном обществе. Даже в развитых социальных государствах стабилизация экономического роста зачастую сопровождается усиливающейся дифференциацией уровня жизни, что влечет ограниченные жизненные перспективы и возможности для многих групп населения (от женщин до мигрантов), вызывает обострение социальных проблем <1>. Это доказывает необходимость изменения как самих приоритетов социальной политики, так и способов ее выработки, поскольку человек, повышение качества его жизни выдвигаются в качестве ключевых факторов многих современных концепций и моделей развития. Поэтому так актуально совершенствование теоретических представлений о характере и условиях протекания социальных процессов в стране. Оно должно служить основой формирования эффективных механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих ее устойчивое функционирование. -------------------------------- <1> Григорьева И. А. Социальная политика: основные понятия // Журнал исследований социальной политики. 2003. Т. 1. С. 36.

Вместе с тем социальное развитие России в последние годы наряду с некоторыми позитивными тенденциями проводимых реформ характеризуется негативным и достаточно долговременным влиянием системного кризиса. Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В ситуации резкого падения уровня жизни значительной части населения, резкой социальной поляризации общества, высокой смертности, широкой криминализации всех сторон общественной жизни, сохранения безработицы, снижения доступности качественных образовательных, медицинских, бытовых услуг Правительство РФ вынуждено было радикально реформировать существующие социальные обязательства государства, приведя их в соответствие с реальными экономическими возможностями страны. В связи с этим в конце 1990-х годов обсуждаются новые принципы российской социальной политики, концепция адресной социальной помощи, повышение качества социальных услуг населению, стратегия активизации человеческих ресурсов, развитие гражданской инициативы <2>. -------------------------------- <2> Ярская В. Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: Проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики. Саратов, 2003. N 1. Т. 1. С. 13 - 14.

Важность поставленных вопросов возвращает нас к необходимости определения социальной политики и ее целей, а также роли благотворительности в достижении этих целей. Необходимо учитывать, что благотворительная деятельность в ее различных видах и формах, эволюционировавшая в мировой практике от стихийной благотворительности к организованной социальной работе, развитие меценатства, спонсорства, попечительства как частных и общественных форм поддержки образования, культуры, науки, здравоохранения являются важными факторами становления гражданского общества, цивилизованного диалога бизнеса и власти, изменения общественного сознания. Предметом социальной политики как науки являются свойства, закономерности, а также процессы и формы общественной практики, которые представляют собой взаимодействие социальных групп по поводу их общественного положения. Термин "социальная политика" имеет довольно позднее происхождение, однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовались в деятельности государств. В их основе лежали представления о должном и справедливом, сформированные моралью и религией и закрепленные традицией. В исследовании социальной политики важны классические идеи происхождения и сущности социальных институтов, социального порядка, сформулированные М. Вебером, Э. Дюркгеймом, Г. Зиммелем, П. Сорокиным. Изначальной интеграционной функцией государства является разработка и осуществление социальной политики, ориентированной на служение обществу, обеспечение социальной безопасности, удовлетворение потребностей населения. В этом состоит ее социальная функция. По масштабам выполнения социальных функций государства подразделяются на патерналистские (государство берет на себя максимум социальных обязательств) и субсидиарные (ответственность за благосостояние государство делит с гражданами). Таким образом, в самом общем виде можно представить социальную политику как взаимоотношения социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей (семьи, народы, население города, поселка, региона и т. п.) <3>. Чтобы проиллюстрировать это определение, рассмотрим кратко его эволюцию, которая происходила, определяясь параллельно с формированием и развитием в классовом обществе правового и нравственного сознания. -------------------------------- <3> Социальная политика / Под ред. Н. А. Волгина. М., 2002. С. 21 - 22.

Вопросы, связанные с пониманием сущности политики, взаимоотношения государства и общества, с давних времен являются предметом внимания мыслителей. С глубокой древности ученые различных школ признавали, что задача государства - забота о своих жителях. Мыслители Нового времени, среди них Т. Гоббс, И. Кант, Гегель и др., также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью. В дальнейшем, отмечает Е. И. Холостова, последовательная деятельность по изучению и истолкованию социальной политики как специфической функции государства и общества относится к тому времени, когда закладываются основы социального государства. Касаясь исторического аспекта формирования социальной политики как закономерного явления в общественном развитии, следует признать существенный вклад в разработку ее принципиальных основ немецких исследователей последней четверти XIX в. Их стремление привлечь внимание общественности разных стран к необходимости гражданской "терапии" социальных болезней в рамках существующего строя явилось своего рода противовесом возможной социальной революции. В конце XIX в. группа немецких ученых объединяется в "Кружок социальной политики", ставящий своей задачей изучение развития политики и экономики с позиций социологии. Неудивительно, что это произошло именно в Германии - стране, где ранее всего была начата осознанная и целенаправленная деятельность, ориентированная на построение именно такого типа государства. Закономерно также, что научный интерес к подобному социальному институту формируется на рубеже XIX и XX вв., отмеченном значительным ростом интереса к социальному знанию. В. Зомбарт отмечал, что наблюдательный теоретик-социолог "стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, единство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости установить понятие социальной политики" <4>. -------------------------------- <4> Холостова Е. И. Социальная политика. М., 2000. С. 16.

В последующие десятилетия понятие социальной политики исследуется в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы этих государств, равно как и идейные комплексы, лежащие в их основе, отличаются друг от друга, естественно, что понимание социальной политики в значительной степени разнится у представителей различных школ общественной мысли. При этом следует отметить, что все авторы сходятся во мнении, что социальная политика в современном государстве обязательна. Более того, хотя термин "социальное государство" чаще всего употребляется по отношению к таким европейским странам, как Швеция, Германия, Дания и т. д., можно сказать, что любое современное (модернизированное) государство несет в себе те или иные признаки социального. Даже там, где социально-экономический либерализм имеет глубокие корни, как, например, в США, проводится целенаправленная государственная социальная политика <5>. Укореняются представления о необходимости сознательного управления социальными процессами, зарождаются социальные технологии. Качество социальности присуще любому государству, население которого разделяет современные гуманистические ценности. -------------------------------- <5> Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 20.

В отечественной и зарубежной науке накопился достаточно большой выбор определений социальной политики. Все эти подходы можно разбить на группы, в каждой из которых объединяются схожие концепции. Первая и наиболее обширная группа исходит из отождествления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как "общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общество". Цель социальной политики - способствовать достижению целей общества. Вторая группа подходов исходит в первую очередь из социально-трудовых отношений и ориентирована на их стабилизацию, регламентирование отношений труда и капитала, исключение возможных экстремистских или радикальных вариантов разрешения противоречий. Третья группа концепций рассматривает социальную политику как вид общественной деятельности, нацеленной в первую очередь на потенциально опасные слои - нетрудоспособных, маргиналов, деклассированные элементы, чтобы через систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечить низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей, благосостояния и оградить тем самым обеспеченные классы от их возможной неконтролируемой ярости. В свое время еще П. А. Сорокин в своей работе "Социология революции" указывал, что "непосредственной предпосылкой всякой революции всегда было увеличение подавленных базовых инстинктов большинства населения, а также невозможность даже минимального их удовлетворения" <6>. -------------------------------- <6> Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 272.

Отечественные исследователи сравнительно поздно обратились к социальной политике как к специальному предмету научного анализа. Характерно, что в таком авторитетном издании, как "Философский энциклопедический словарь", вместившем в себя множество понятий социальной философии и социологии, не имеется специальной статьи, посвященной этой категории. Четвертая группа концепций рассматривает социальную политику прежде всего как инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему редистрибутивных (перераспределительных) мероприятий. Как правило, действия в рамках такого подхода имеют целью удержать дифференциацию доходов в безопасных рамках (например, децильный коэффициент на уровне 1:10), а основным средством выступает активная налоговая политика. Наконец, пятая группа подходов исходит из принципов социальной справедливости и социального партнерства как базовых ценностей современного гражданского общества и социального государства <7>. -------------------------------- <7> Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 20.

Как видно, в каждом из этих подходов можно рассмотреть определенное позитивное начало, и действительная социальная политика, реализуемая большинством современных развитых государств, содержит в себе элементы каждой из этих концепций. Государство является одним из политических институтов как исторически сложившихся устойчивых форм организации совместной жизнедеятельности людей и осуществляет государственную социальную политику. Таким образом, государственная социальная политика - это действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные необходимыми организационно-пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные поэтапные социальные результаты <8>. -------------------------------- <8> Социальная политика: Толковый словарь / Под ред. Н. А. Волгина. М., 2002. С. 285.

В результате коренной трансформации российского общества изменились характер социальной политики и роль государства как основного субъекта социальной политики, социальная политика все более приобретает государственно-общественный характер, но тем не менее государство остается наиболее важным и влиятельным субъектом наряду с гражданским обществом. При этом для всех людей и социальных групп как объектов социальной политики государства существуют свои цели и задачи. Множественность и дифференцированность социальных целей - это нормальное и единственно плодотворное состояние для многосубъектного гражданского общества <9>. Это вовсе не означает игнорирование важной для любого общества проблемы общественной консолидации, проблемы так называемой национальной идеи, проблемы формирования единой системы ценностей в современном российском обществе. Поскольку в демократическом обществе единство достигается не путем насильственного уничтожения и подавления разнообразия, а путем общественного взаимодействия, демократического компромисса, объединения социальных сил, то это служит основой многоцелевого характера российской социальной политики. -------------------------------- <9> Социальная политика: Учебник / Под ред. Н. А. Волгина. М., 2002. С. 26.

Социальная политика осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном, муниципальном, а также и на уровне отдельных организаций, предприятий, учреждений. Все уровни (федеральный, региональный, местный) находятся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на этапе формирования представляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения социальных проблем, авторы называют триединой социальной политикой. В федеративном социальном государстве реализация такой социальной политики осуществляется на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему. Под целостностью трехуровневой системы подразумевается не простая сумма составляющих структуру или же перенос свойств каждой составляющей на единое целое, а интегральная структура, состоящая из частей, находящихся в неразрывном единстве и составляющих единство. Сочетание этих частей осуществляется по принципу системности. Системность относительно сочетания федерального, регионального и местного уровней реализуется при гармонизации интересов всех трех уровней, а также при четком определении их приоритетов и полномочий. Структурная система социальной политики, как известно, включает экономический, правовой, культурный, демографический, национально-этнический и другие аспекты. Общеизвестно также, что социальная политика является затратным и дорогостоящим видом деятельности. Каждое направление социального развития требует больших финансовых вложений, и чем более масштабной является социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться на ее реализацию. Но в конечном счете инвестиции в социальную политику являются наиболее продуктивным вложением общественного богатства. Вопреки этому в России традиционно шло выделение средств на реализацию социальной политики по "остаточному принципу". Непонимание политики удовлетворения социальных потребностей людей является следствием иррациональных воззрений властных структур относительно приоритетов в системе государственных функций, что в конечном счете способно привести к ослаблению и разрушению самого государства. В современных условиях прослеживается смещение акцента с государственных средств, необходимых для достижения целей социальной политики, на финансовые средства внебюджетных социальных фондов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, населения, организаций и предприятий, общественных, благотворительных, церковных, международных организаций. Иначе говоря, происходит перераспределение финансовых средств на социальные нужды с государственного бюджета на частные сбережения людей. В процессе возрождения российской благотворительности, начало которой было положено в середине 80-х годов, возникло большое число общественных организаций, создаваемых в порядке добровольного объединения граждан, действующих независимо от государства, по собственным программам для решения жизненно важных проблем особо нуждающихся категорий населения. Это обусловлено, по мнению некоторых исследователей, недостаточностью бюджетного финансирования социальной сферы, так как стратегия государственного развития ориентирована в первую очередь на решение экономических задач, без учета социальных последствий перевода хозяйственного механизма всей страны на новые экономические условия. В сфере социальной политики не были проведены реформы, необходимые для ее функционирования в новых рыночных условиях, поскольку она была нацелена на снижение роли государства в социальной сфере, что выражалось прежде всего в резком сокращении государственной помощи предприятиям в финансировании их социальной инфраструктуры. Эти шаги привели к ее постепенному разрушению, поскольку в современных условиях предприятиям стало невыгодно содержать социальные учреждения. Кроме того, государство фактически отказалось от монополии на предоставление социальных услуг и тем самым в определенной степени стимулировало решение социальных проблем самими гражданами без его участия. Этим государство способствовало процессу формирования и активизации деятельности благотворительных организаций, объединений, фондов и др. Таким образом, можно предположить, возрождение благотворительности позволит государству в современных условиях решить многие социальные проблемы, что способствует снижению социальных конфликтов и напряженности, развитию демократии и самоуправления в России. Это очень важно сегодня как для достижения гражданского мира, так и для ориентации населения на социальную активность и социальную ответственность. Большинство исследователей сегодня изучают историю и национальные традиции российской благотворительности. Анализ закономерностей развития благотворительной деятельности, а также форм и методов эффективного привлечения частного капитала для оказания социальной поддержки населению может стать историческим ориентиром для определения новых принципов управления благотворительностью, решения достаточно больших и сложных проблем в ходе становления гражданского общества. Помимо этого, исторический опыт и традиции российских благотворительных организаций, накопленные до 1917 г., помогут установить преемственность между становлением и развитием гражданского общества в России в конце XIX - начале XX в. и современным этапом формирования гражданского общества. Особое внимание в современных исследованиях уделяется изучению опыта по организации помощи и поддержке населению, что связано с осмыслением исторической практики благотворительной деятельности отдельных обществ, учреждений и частных благотворителей. Характеристика современной благотворительности как ответной реакции на явления социального, культурного, экономического и политического кризиса - довольно четкий показатель формирования нового гражданского общества. Современная структура благотворительного сектора представлена различными фондами: государственными, коммерческих организаций, частных лиц. Но отечественный благотворительный сектор имеет более сложную структуру, воспроизводятся и прежние структуры: различные общества, учреждения, церковные и приходские попечительства для особо нуждающихся слоев общества. В России существовали благотворительные общества, имеющие богатые традиции: Литературный фонд, возникший в 1859 г. как общество для пособия нуждающимся литераторам и ученым, Союз общества Красного Креста и Красного Полумесяца (Российский Красный Крест 1918 г.), Всероссийское общество глухих (1926 г.). Но в период с 1917 г. до середины 80-х годов большинство этих организаций имело характер государственных органов, так как они взяли на себя часть функций государства по обеспечению определенных категорий граждан и по реализации государственных программ в области социального обеспечения, здравоохранения, поддержке науки, образования, культуры и искусства. Благотворительные фонды, образованные при государственных органах власти, позволяют им получать дополнительные средства для реализации социальных программ в различных сферах - от образования до здравоохранения. Есть общества, общественные группы, фонды, защищающие отдельные слои населения: Межрегиональный фонд инвалидов и ветеранов афганской войны, Организация ветеранов органов внутренних дел Российской Федерации, Организация ветеранов войны и труда железнодорожного транспорта, Всероссийский фонд социальной защиты бывших военнослужащих и т. д. Таким образом, на протяжении длительного периода исторического развития нами накоплен огромный опыт по созданию различных форм социальной поддержки населения, где благотворительность занимает важное место. Государство, будучи заинтересованным в поддержании устойчивых социальных отношений, должно видеть в благотворительности один из важнейших рычагов управления и решения социальных проблем и, таким образом, способствовать развитию благотворительной деятельности, создавая благоприятные политические, экономические, правовые и организационные условия для ее развития. В середине 90-х годов были приняты Законы Российской Федерации "Об общественных объединениях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и др. Согласно существующему законодательству основными целями благотворительной деятельности были определены следующие: социальная защита и поддержка малообеспеченных граждан, социальная реабилитация безработных и инвалидов, помощь пострадавшим в результате стихийных бедствий, жертвам репрессий, беженцам, содействие деятельности в области образования, науки, культуры, спорта, здравоохранения, охраны памятников, защиты окружающей среды и т. д. Очевидно нарастающее противоречие между необходимостью создания более эффективной системой социальной защиты и развитием социальной благотворительности, с одной стороны, и игнорированием исторического опыта, отечественных традиций благотворительной деятельности - с другой. В условиях реформирования экономики и развития различных форм собственности требуют серьезной реорганизации управленческие структуры социальной сферы, системы социальных учреждений и служб. Научные исследования, международные и российские научно-практические конференции, сессии, которые проводят различные ассоциации (менеджеров России, социальных работников и др.), профессиональные союзы и объединения, свидетельствуют о том, что ученые и практики ведут огромную работу по изучению опыта российской благотворительности и социальной ответственности бизнеса. Так, в конце 2000 г. в Москве прошел учредительный съезд российских меценатов, где были представители 237 благотворительных организаций из 55 субъектов Российской Федерации и где было решено создать Союз благотворительных организаций России (СБОР). Подобная попытка уже предпринималась в 1910 г., но спустя четыре года Союз благотворительных организаций распался. О значение подобного события для возрождения традиций и современного развития благотворительности в России говорят следующие факты. По данным Британского благотворительного фонда CAF, совокупный бюджет всех российских некоммерческих организаций (куда входят, по их классификации, и благотворительные организации), в 1996 г. составлял 300 млн. долларов <10>. Это Благотворительный фонд Владимира Потанина, Фонд Дмитрия Зимина "Династия", Благотворительный фонд "Открытое сердце" и др. Создаются формальные и неформальные объединения различных фондов и организаций, способных оказывать значительную помощь в решении социально значимых проблем: Союз благотворительных организаций России, Национальная ассоциация благотворительных организаций и многие другие. -------------------------------- <10> www. blago. ru.

Большое развитие на рубеже веков получила благотворительная деятельность отдельных компаний. По данным Союза благотворительных организаций России, российские компании ежегодно расходуют до 11% чистой прибыли на корпоративные социальные программы, благотворительную деятельность. Общий ежегодный объем пожертвований в стране на 2005 г. достиг 1,5 млрд. долл., что сопоставимо с объемами направляемых в эту сферу бюджетных средств. В Москве и регионах действует более 250 российских и зарубежных благотворительных фондов и организаций <11>. Ежегодно проводятся всероссийские конкурсы "Российская организация высокой социальной эффективности", число его участников постоянно возрастает. -------------------------------- <11> www. infoblago. ru.

В докладе, подготовленном Ассоциацией менеджеров России совместно с Программой развития ООН (ПРООН), представлен анализ роли бизнеса в общественном развитии и его взаимоотношений с властью, а также обзор современных тенденций в партнерских отношениях власти, бизнеса и общественных объединений. Документ основан на результатах опроса, в котором приняли участие более 200 представителей крупных российских компаний, государственной власти и экспертного сообщества. Исследование показало, что стимулы, побуждающие бизнес к социальному участию в России, отличаются от западных стандартов: 73% опрошенных предпринимателей основным мотивом социальных инициатив компаний назвали "административное давление". Такого же мнения придерживаются 75% чиновников и 60% экспертов, участвовавших в опросе. Среди приоритетов участия бизнеса в жизни общества предприниматели назвали поддержку учреждений культуры (40%), независимых инновационных фондов (35%) и гражданских организаций (33%). При этом 75% чиновников также считают, что необходимо поддерживать инновационные фонды, а 36% экспертов отдают предпочтение "строителям гражданского общества". Функции государства и бизнеса в развитии общества респонденты оценивают как взаимодополняющие. По их мнению, бизнесу принадлежит роль творческого начала, которое несет модернизацию и инновацию. При этом государство берет на себя охранительные, стабилизирующие и мобилизующие функции <12>. Поэтому закономерно, что с 2006 г. в России начал действовать новый проект национальной инициативы - "Год благотворительности". -------------------------------- <12> www.//asi. org. ru/asi3/main. nsf - доклад "Бизнес и общественное развитие России: проблемы и перспективы".

Однако для активного развития благотворительной деятельности и ее эффективного участия в социальной политике государства существует несколько серьезных препятствий. Главные из них - неблагоприятная для благотворителей и благополучателей система налогообложения, несформированная государственная позиция по отношению к благотворительности, негативное отношение к благотворительности и ее представителям со стороны российского общества, которое за длительный советский период утратило представление о милосердии как неотъемлемой части общественной жизни и необходимом элементе гражданского общества. Преодоление этого противоречия возможно лишь при значительной поддержке российской системы благотворительности. "В России масса благотворительных программ, но эти проекты малоизвестны... Необходимо менять общественное мнение к благотворительности", - справедливо отметила генеральный директор Благотворительного фонда Потанина Л. Зелькова <13>. -------------------------------- <13> www. Год благотворительности в России. СМИ. htm.

Сложный характер рассматриваемых вопросов, а также фактор быстро меняющихся условий позволяют сделать вывод о необходимости постоянного научного мониторинга. Исходя из анализа сегодняшней социальной ситуации в России, необходим научный анализ, позволяющий делать поисковый и нормативный прогноз ее развития. Подобные прогнозы есть и до 2010 г., и до 2020 г. и т. д., но в основном они пессимистической ориентации, и нет прогнозов оптимистической ориентации, связанных с поступательным развитием страны. Появление таких прогнозов и определение их в качестве ориентира, основы управления, регулирования социальными процессами может дать положительный результат в развитии России, в котором сегодня заинтересовано большинство населения.

------------------------------------------------------------------

Название документа