Социальное обслуживание в условиях рыночной экономики: современные тенденции и перспективы развития

СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

А. В. БАРКОВ

Барков А. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского права Всероссийской государственной налоговой академии.

Несмотря на предпринимаемые на всех уровнях усилия в области реформирования системы социального обслуживания, по-прежнему отмечается низкий уровень качества обслуживания пожилых людей и инвалидов в России. По оценке Института социальной геронтологии МГСУ, при существующих темпах развития системы на решение этой задачи потребуется невероятно много времени (в пределах 150 - 200 лет) <1>. -------------------------------- <1> См.: Васильчиков В. М. Муниципальный сектор социального обслуживания пожилых людей и инвалидов: состояние, динамика развития, тенденции и перспективы // Муниципальная система социальной защиты населения: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002. С. 33.

Далеко от совершенства и современное законодательство о социальном обслуживании. В нем достаточно пробелов и юридических коллизий, отсутствуют четкие нормативные показатели содержания и объема, качества и безопасности социальных услуг, их гарантий и способов предоставлений, ответственность за их несоблюдение. Исследованию вопросов правового регулирования социального обслуживания посвящено значительное число работ таких видных ученых, как В. С. Андреев, М. Л. Захаров, Р. И. Иванова, Е. Е. Мачульская, Э. Г. Тучкова и других. За последнее время защищено ряд диссертаций по теме исследования, среди которых особо следует отметить работы А. Л. Благодир и М. О. Буяновой <2>. Однако, несмотря на достаточно высокую степень изученности проблемы, попытки ученых повлиять на изменение ситуации в этой области, к сожалению, не увенчались успехом. Все это, несомненно, обусловливает актуальность темы исследования и необходимость поиска новых нетрадиционных путей решения проблемы. -------------------------------- <2> См.: Благодир А. Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан. Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2002; Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (Теоретико-правовой аспект). Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., 2003.

Очевидно, что в условиях формирования рынка основной формой отношений, стимулирующих оказание социальных услуг, учитывающей их спрос и предложение и тем самым отображающей экономико-правовую модель самого рынка, призван стать договор <3>. Тем не менее, к сожалению, следует признать, что мощнейший регулятивный потенциал договора в сфере социального обслуживания не реализован и в первую очередь в результате игнорирования объективных процессов, влияющих на изменение общественных отношений в России. -------------------------------- <3> См.: Меркулов В. В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений. Автореф. дис... док. юрид. наук. Саратов, 1994. С. 7.

Отмечается, что развитие российской системы права и законодательства, в том числе гражданского права и гражданского законодательства, характеризуется процессами интеграции и дифференциации. Процесс дифференциации правового регулирования проявляется прежде всего в разделении самой системы права на отрасли, подотрасли, институты и субинституты. Так, в начале ХХ века важным шагом на пути защиты прав трудящихся явилось вычленение из гражданского права фабричного (трудового) права. Дальнейшее преобладание процессов дифференциации привело к образованию такой самостоятельной отрасли права, как право социального обеспечения, которая отделилась, в свою очередь, от трудового права. Сегодня переход к рынку сопровождается укреплением интеграции правового регулирования, как следствие возрождения в теории и практике законотворчества идеи публичного и частного права. Этот интеграционный процесс характеризуется увеличением в праве социального обеспечения гражданско-правовых, договорных элементов, существенно влияющих на развитие отношений в сфере социального обслуживания. По мнению С. В. Полениной, перераспределение сферы правового регулирования между отраслями права может быть связано также с восстановлением и развитием комплексных межотраслевых "пограничных" институтов, образующихся на стыке смежных, однородных отраслей права. "Пограничные" институты характеризуются наличием подвижной предметно-регулятивной связи между нормами отраслей права, образующими данный институт. Чаще всего, по ее мнению, эта связь проявляется в том, что на предмет одной отрасли права накладываются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли, как это имеет место в институте возмещения вреда, причиненного жизни либо здоровью работника при исполнении им своих трудовых обязанностей <4>. "Пограничными" являются также отношения личной собственности граждан, которые регулируются нормами института личной собственности (гражданское право) и института собственности супругов (семейное право). Причем, по мнению С. А. Комарова, данный институт является комплексным, а центральное место в нем занимают нормы гражданского права <5>. В результате такого взаимодействия образовались "пограничные" с гражданским правом институты семейного права - брачный договор, опеки и попечительства. Следует признать справедливым выводы С. В Полениной о том, что межотраслевые "пограничные" институты возникают как следствие тесного смыкания и взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных, однородных отраслей права. В результате на границе указанных отраслей образуются зоны, регламентирующие единые по существу общественные отношения, обладающие, однако, в определенных своих частях оттенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли <6>. По нашему мнению, именно в результате такого взаимодействия образовался пограничный с гражданским правом и правом социального обеспечения комплексный частноправовой институт социального обслуживания. -------------------------------- <4> Там же. С. 7. <5> См: Комаров С. А. Общая теория государства и права. СПб., 2001. С. 240 <6> См: Поленина С. В. Указ. соч. С. 7

Другим серьезным препятствием на пути к признанию огромной роли договора в правовом регулировании в сфере социального обслуживания являются следующие обстоятельства. В настоящее время специалисты в области права социального обеспечения придерживаются официального мнения о том, что "социальной услугой можно признать только такую услугу, которая предоставляется бесплатно или за неполную рыночную стоимость, т. е. полностью либо частично за счет средств общества. Услуга, которая продается как товар, не является социальной услугой, даже если ею пользуются граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации" <7>. С их точки зрения, платные услуги не являются социальными, а отношения по предоставлению услуг на основе полной их оплаты следует включать в предмет гражданского права. Общественные отношения по предоставлению услуг бесплатно или за неполную их рыночную стоимость составляют часть предмета права социального обеспечения <8>. Предпринимаются попытки разграничить социальное обеспечение, и в том числе сферу социального обслуживания, на государственные и негосударственные формы <9>, социальные услуги на "частные" и "публичные", требующие, по их мнению, различные режимы правового регулирования. -------------------------------- <7> Право социального обеспечения России: Учебник / М. О. Буянова, К. Н. Гусов и др.; Под ред. К. Н. Гусова. М., 2004. С. 397. <8> См.: Указ. соч. С. 388 - 389. <9> См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения в России. М., 2002. С. 494.

Приведенная выше позиция разделяется и некоторыми учеными-цивилистами. Так, например, обосновывая основания разграничения услуги как объекта гражданского права и социальной услуги, Шаблова Е. Г. считает, что понятие "социальная услуга" не является категорией рыночного товарообмена <10> и, следовательно, по ее мнению, объектом гражданского права. -------------------------------- <10> См.: Шаблова Е. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг. Автореф. дис... док. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 13.

Таким образом, общепризнанная точка зрения исключает возможность легального применения гражданско-правового договора в сфере бесплатного социального обслуживания и ставит под сомнение дальнейшие цивилистические исследования в этой области. Вместе с тем в настоящее время существует, на наш взгляд, достаточно обоснованные причины пересмотра господствующей в научных кругах точки зрения, обусловливающие необходимость комплексного изучения вопросов социального обслуживания в границах предмета гражданского права и права социального обеспечения. Обосновывая настоящую позицию, следует отметить, что согласно Федеральному закону от 10.12.95 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" <11> под социальной услугой следует понимать действие по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Законом. Вместе с тем социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Исходя из анализа действующего законодательства очевидно, что социальное обслуживание представляет собой родовое понятие, объединяющее в себе два блока отношений: -------------------------------- <11> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.

1) по оказанию социальной поддержки и помощи (например, материальной); 2) по удовлетворению нуждающихся граждан в социальных услугах (например, в социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых и других услугах). Различие правовых режимов правового регулирования этих блоков отношений очевидно. Однако легально и по официальному мнению ученых, в настоящее время к ним применяется общий режим правового регулирования, что нуждается, по нашему мнению, в корректировке. Более того, по мнению М. Л. Захарова и Э. Г. Тучковой, с официальной общепризнанной точки зрения, "бесплатный ремонт полученного инвалидом автомобиля с ручным управлением является социальной услугой, а ремонт того же автомобиля за плату такой услугой не является" <12>, что также выглядит недостаточно убедительным. Представляется, что противопоставление платных и бесплатных социальных услуг неоправданно, так как они в условиях рынка возмездны и в правовом понимании тождественны. Услуга всегда обладает стоимостным выражением. Ее стоимость относится либо к доходам (если она оплачивается), либо к убыткам (если не оплачивается) ее исполнителя. Плательщик же за социальную услугу имеется всегда, однако он может и не совпадать в одном лице с ее получателем. Вне зависимости от того, бесплатные они или платные, сходные социальные услуги должны обладать аналогичным содержанием и объемом, качеством и количеством, безопасностью и одинаково гарантировать социальную защиту ее потребителю. Характер услуги не может зависеть и от исполнителя социальной услуги в зависимости от его ведомственной принадлежности или формы собственности. И государственная, и частная организации являются юридически равными участниками гражданского оборота и реализуют одинаковые в правовом понимании социальные услуги, что также ставит под сомнение и попытки деления социальных услуг на "частные" и "публичные". -------------------------------- <12> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 492.

Согласно Федеральному закону от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" социальные услуги, входящие в Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 25.11.1995 N 1151 <13>, могут быть оказаны бесплатно, а также на условиях частичной или полной оплаты <14>. Как видно, законодательство не содержит прямого указания на то, что бесплатные услуги - это социальные услуги, а платные - нет, следовательно, данная точка зрения является лишь субъективным мнением ряда ученых. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4798. <14> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

Таким образом, существенных различий в условиях оказания социальных услуг нет, а есть лишь различия в способах оплаты. Представляется, что оплачивает социальную услугу либо плательщик по закону, либо плательщик по договору. Плательщиком по закону является государственная бюджетная организация либо страховщик, так как данный публично-правовой способ аккумуляции денежных средств для последующего введения их в гражданский оборот устанавливается законом. В этом случае отношения по оплате услуг регулируются нормами финансового права, что косвенно признается и специалистами права социального обеспечения <15>. При получении социальных услуг, стоимость которых исполнителю оплачивает плательщик по закону, они признаются бесплатными, в остальных случаях - платными <16>. -------------------------------- <15> См.: Право социального обеспечения России: Учебник / М. О. Буянова, К. Н. Гусов и др.; под ред. К. Н. Гусова. М., 2004. С. 34. <16> См.: Тихомиров А. В. Организационные начала публичного регулирования рынка медицинских услуг. М., 2001. С. 66.

К сожалению, в случае оплаты услуг по закону (т. е. государством) применение договора не предусматривается, что предоставляется необоснованным и требующим немедленного исправления. Во-первых, экономический оборот услуг наиболее эффективен тогда, когда он строится в условиях договорных отношений его участников на основе взаимного совпадения частных интересов. Действовать на основании договора выгодно как производителю, так и потребителю социальных услуг. Во-вторых, по мнению законодателя, отношение между потребителем и производителем лишь тогда регулируется ФЗ "О защите прав потребителей" <17>, когда услуга оказывается по возмездному договору, ставя потребителя так называемых "бесплатных" услуг в неравное положение с потребителем "платных" услуг. Данное обстоятельство не может считаться приемлемым и также требует корректировки. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 600; 1999. N 2. Ст. 235; N 29. Ст. 3697.

Оплачивать услуги может сам получатель социальных услуг либо иная другая организация без соответствующих ограничений в пользу третьего лица. В случае, когда плательщик и потребитель услуг совпадают, договор на возмездное оказание социальных услуг должен заключаться между потребителем и исполнителем. В случае их несовпадения договорные отношения имеют более сложную форму и распадаются на две части: по оплате социальной услуги в пользу третьего лица - потребителя и на отношения по оказанию услуг между исполнителем и потребителем. В случае легального изменения законодательства в этой области наиболее оптимальной конструкцией этих отношений представляется договор с участием третьего лица (плательщиком по закону или договору). В обоих случаях договор будет публичным и носить характер присоединения, т. е. регулироваться нормами ст. 426 и 428 ГК РФ. Услуга может быть ограничена в обороте только на основании закона. Социальные услуги легально не являются изъятыми или ограниченными в обороте, а если услуга участвует в обороте, то она является объектом гражданского права и категорией рыночного товарооборота, требующей гражданско-правового режима правового регулирования вне зависимости от того, признается ли она возмездной или безвозмездной, оказана ли она государственной или частной организацией. Следовательно, вопрос о соотношении норм права социального обеспечения и гражданского права при регулировании оказания социальных услуг может быть решен в пользу частного права. Данный вывод в перспективе может иметь серьезные последствия для отрасли права социального обеспечения, поскольку может повлечь, при условии решения положительных результатов комплексного исследования, постановку вопроса о целесообразности отнесения социального обслуживания (за исключением норм, регулирующих социальную поддержку и помощь) к правовому институту данной отрасли права, как требующему не публичного, а договорного частноправового режима регулирования. В связи с этим представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон от 10.12.95 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", легально закрепив понятия социального обслуживания, социальной услуги и социальной помощи в следующей редакции: Статья 1. Социальное обслуживание Социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по оказанию социальных услуг и социальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Статья 3. Основные понятия ...3) социальные услуги - это деятельность социальных служб по оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых и других услуг социального характера, предусмотренных настоящим Законом; ...5) социальная помощь - это действия по оказанию клиенту социальной службы социальной поддержки и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Гражданское право как наука должно не только направлять исследования, но и делать прогнозы: в каком направлении возможно развитие комплексных "пограничных" с гражданским правом институтов. По мнению С. В. Полениной, возможно два варианта развития: возвращение к единому институту, все большее заимствование черт "материнского" института смежными институтами и их специализация; возможен синтез черт смежных институтов и формирование нового в качестве новой отрасли права <18>. По какому варианту развития пойдет институт социального обслуживания, предстоит ответить науке гражданского права. Однако, по нашему мнению, в настоящее время имеются все основания для признания данного института институтом частного права, обладающего некоторой спецификой, обусловленной "пограничной" близостью с правом социального обеспечения. Несомненно и то, что роль и значение гражданско-правового договора в повышении эффективности законодательства по социальному обслуживанию со временем будут только усиливаться, так как нормы гражданского права, "содержащиеся в других законах, должны соответствовать" Гражданскому кодексу (п. 2 ст. 3 ГК РФ). Это обстоятельство, по нашему мнению, оправдывает необходимость законодательного закрепления применения договора в сфере социального обслуживания как в признаваемой бесплатной, так и в платной сфере. -------------------------------- <18> См: Поленина С. В. Указ. соч. С. 7.

Ранее отмечалось, что экономический оборот услуг наиболее эффективен в условиях договорных отношений его участников на основе взаимного совпадения частных интересов. Действовать на основании договора выгодно как производителю, так и потребителю услуг. В договоре предусматриваются и защищаются субъективные права потребителя на информацию, безопасность, качество услуги. Договор, даже если он не предусмотрен законом, выгоден и производителю услуги, так как в противном случае за некачественное обслуживание наступает внедоговорная (деликтная) ответственность. Настоящая позиция автора по данному вопросу не одинока и подтверждается выводами ряда ученых <19>. -------------------------------- <19> См: Гущин В. В., Пахомов В. Д., Приходько Е. П. М., 2003. С. 272; Тихомиров А. В. Указ. соч. С. 28 - 29, 66 - 67, 89.

Таким образом, следует признать, что практическое применение договора в социальном обслуживании как в комплексном, межотраслевом пограничном частноправовом институте является серьезным препятствием, снижающим эффективность правового регулирования рынка социальных услуг и, соответственно, проблемой, требующей немедленного решения. Проблема заключается в том, что в области социального обслуживания необоснованно признается рынком только оказание платных социальных услуг, противопоставляются государственный (публичный) и негосударственный (частный) сектор социального обслуживания, что приводит к недооценке роли и возможностей договора и трудностям в его практическом применении. Состояние разработки темы следует признать недостаточным, что приводит к игнорированию роли институтов гражданского права в объективных процессах правового регулирования сферы социального обслуживания, к заблуждению относительно того, что социальная услуга не является объектом гражданского права, и ставит под сомнение дальнейшее цивилистическое исследование проблемы. Тем не менее применение договорных отношений в сфере социального обслуживания не только возможно, но и необходимо, что обусловливает актуальность темы и предполагает дальнейшие гражданско-правовые исследования в этой области.

------------------------------------------------------------------

Название документа