Монетизация плюс конкретизация

МОНЕТИЗАЦИЯ ПЛЮС КОНКРЕТИЗАЦИЯ

Ю. А. КРОХИНА

Юлия Александровна Крохина, доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе, зав. кафедрой финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.

Конституционный Суд РФ принял Постановление от 15 мая 2006 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (далее - Закон N 122-ФЗ; см. начало темы в "ЭЖ-Юрист" N 16, 2006, "Статус правовых льгот"). Можно сказать, что нынешнее Постановление появилось в развитие Определений КС РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-0 и от 27 декабря 2005 г. N 502-0, в которых КС РФ сформулировал основополагающие правовые позиции, раскрывающие нормативное содержание принципов справедливости и достоинства личности применительно к сфере социальной защиты граждан (см. "ЭЖ-Юрист" N 21, 2006, комментарий судьи КС РФ Н. С. Бондаря). Смысл названных Определений был тот же, что и майского Постановления. Так называемый Закон о монетизации льгот переложил часть финансовых услуг на местные бюджеты. И там совсем запутались: где взять деньги?

Суть жалобы

В своей жалобе в КС РФ глава г. Твери и Тверская дума просили признать положения ст. 153 ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ противоречащими ст. 12, 17 (ч. 3), 55 и 130 Конституции РФ. По мнению заявителей, не допуская уменьшения муниципальным образованием объема ранее установленных льгот на содержание детей в дошкольных учреждениях, оспариваемые законоположения не позволяли перераспределять финансовые средства согласно приоритетам, обозначенным органом местного самоуправления, и сокращать расходы местного бюджета пропорционально уменьшению его собственных доходов. Тем самым, по мнению заявителей, нарушались права иных лиц, нуждающихся в поддержке публичной властью, и ограничивалось право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. И заявители прекратили финансирование льгот и установили свои пропорции по оплате детских садов. В частности, это касалось установления платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и финансового обеспечения права родителей на компенсацию связанных с этим затрат. Основной идеей, пронизывающей Постановление КС РФ, является то, что и государство и муниципальные образования исходя из конституционного требования общедоступности и бесплатности дошкольного образования, независимо от места жительства обязаны сохранять и при необходимости расширять сеть дошкольных учреждений. В ходе судебного разбирательства обнаружилось, что многие муниципальные образования, не найдя средств, просто закрывали детсады или перепрофилировали их. КС РФ занял принципиальную позицию - сохранять детские учреждения. Исходя из данного тезиса и строится все Постановление КС РФ. Оно содержит ряд правовых позиций, которые, несомненно, окажут позитивное влияние на развитие российской правовой системы и правоприменительной практики.

Субъект гарантий

КС РФ отметил, что субъектом государственной гарантии на общедоступное получение образования является ребенок. Это революционный подход в российской юриспруденции. Раньше, и даже после принятия Семейного кодекса РФ, как ни странно, шли дискуссии о том, кто же является субъектом льгот и гарантий: дети или родители? Зачастую государство загоняло само себя в тупик, льготы предоставлялись малоимущим семьям, дети же во всех семьях одинаковы, и были сложности в отношении льгот, адресованных детям. Кто является адресатом льгот - дети или родители? Ребенок - ответил КС РФ. "Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения".

И частное, и публичное

Каково сочетание публичных и частных интересов в правовом регулировании семейных отношений? Дискуссии идут давно и в зависимости от ответа на непраздный вопрос: частная эта отрасль или публичная, будет строиться правовое регулирование. Если частная - государство никому ничего не должно, родители сами обязаны заботиться о своих детях. Публичная предполагает максимально активную роль государства в поддержке семьи, детства, материнства и отцовства. Как отметил КС РФ, положения ст. 43 (части 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее ст. 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ч. 1), а забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей (ч. 2). ...Названная конституционная обязанность государства обусловливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей, со стороны государства в качестве гарантии социальной защиты (ст. 7, ч. 2 Конституции РФ). Это позиция КС РФ в вопросе о природе происхождения семейного права как отрасли российского права. КС РФ четко показал, что в семейном праве присутствуют публичные элементы и государство не вправе уклоняться от поддержки семьи. Основа этой идеи как раз говорит о том, что предписание по сохранению гарантий адресовано одновременно родителям и государству. Данное обстоятельство предопределяет естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей и не исключает конституционной обязанности государства заботиться о воспитании детей. Можно сделать вывод о том, что и финансовая составляющая в сохранении дошкольных учреждений - это тоже забота государства. Таким образом, по смыслу анализируемого Постановления, родители не должны нести полное бремя по материальным затратам на содержание детей в дошкольных учреждениях.

О пролонгации федеральных гарантий

Вопрос о правопреемстве Закона N 122-ФЗ и Постановления Верховного Совета от 6 марта 1992 г. достаточно сложный. Постановление Верховного Совета содержало федеральные гарантии по соотношению оплаты родителей и участию государства в содержании указанных учреждений, оно было принято до принятия Конституции РФ. Сложность дела заключалась в том, насколько разумно, целесообразно оценивать на предмет конституционности постановление, появившееся до ее принятия. Должен ли этот документ сам по себе считаться упраздненным? Суд сделал еще один революционный шаг: протянул нить, сказал, что, несмотря на установившееся правовое регулирование, федеральные гарантии должны сохраняться, положение граждан не должно ухудшаться. Статья 153 Закона N 122-ФЗ как раз и создает такое правопреемство. Как отметил КС РФ, тем самым пролонгируются федеральные гарантии общедоступности дошкольного образования, которые содержались в Постановлении Верховного Совета РФ от 6 марта 1992 г. N 2464-1. В силу положения абз. 2 ч. 2 ст. 153 Закона N 122-ФЗ сохраняется обязанность органов местного самоуправления... обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией и действовавшие по состоянию на 31 декабря 2004 года.

Пределы правотворчества

КС РФ указал, что имеющиеся федеральные гарантии должны быть закреплены и в соответствующих нормативных актах субъектов Федерации и муниципальных образований. "Реализация конституционного права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование предполагает, по смыслу статей 7, 19 (части 1 и 2), 38 (часть 1), 43 (части 1 и 2), 71 (пункты "в", "е"), 72 (пункт "е" части 1), 76 (части 1 и 2) и 114 (пункт "в" части 1) Конституции Российской Федерации, нормативное закрепление соответствующих минимальных федеральных стандартов обеспечения этого права, которые субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны учитывать, осуществляя собственное нормативное регулирование. По своей юридической природе указанное регулирование, как устанавливавшее предельный размер платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях, представляет собой одну из форм общегосударственного гарантирования доступности получения образования в детских дошкольных учреждениях, предопределяемого конституционными положениями, поэтому, в отличие от льгот, оно не может считаться находящимся в полной дискреции законодателя".

Если бюджету денег не хватает...

КС РФ распространил правовую позицию о юридической силе федерального закона о федеральном бюджете на законы субъектов РФ о региональных бюджетах и решения органов местного самоуправления о местных бюджетах. Вопрос о том, насколько правомерно приостановление финансирования льгот законом о федеральном бюджете, уже был предметом рассмотрения КС РФ (Постановление от 23 апреля 2004 г. N 9-П). Суд, рассматривая похожую ситуацию, сделал вывод, что федеральный закон о федеральном бюджете не вправе приостанавливать финансирование каких-либо льгот. Основываясь на своей ранее высказанной правовой позиции, КС РФ распространил ее на региональные и местные правовые акты о бюджетах. И особо указал, что Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке. Итак, в Постановлении мы находим ответ на тот глобальный вопрос, который стоял перед КС РФ: где муниципальному образованию взять денег на финансирование льгот, которые им предписано сохранять?

Не объем, а способ формирования расходов

Финансирование дошкольных детских учреждений осуществляется муниципальным образованием за счет средств собственных бюджетов, за счет субвенций из региональных бюджетов (ст. 140 БК РФ) и субвенций из федерального бюджета (ст. 133 БК РФ). Пункт 3 ст. 18 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит запрет для федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации относительно содержания в них положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Следует обратить внимание, что данная норма запрещает устанавливать только объем расходов, т. е. суммарное денежное выражение расходных обязательств муниципальных образований. Перечень же расходных обязательств местных бюджетов может изменяться на основании юридических фактов, указанных в ст. 86 БК РФ (который к тому же является специальным законом по отношению к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Следовательно, оспариваемые положения ст. 153 Закона N 122-ФЗ не являются способом определения объема расходов местных бюджетов, поскольку, во-первых, они устанавливают не объем (денежное выражение суммы расходов) расходов местных бюджетов, а способ формирования расходной части местного бюджета на основе принципа безусловного финансирования государственных социальных стандартов; во-вторых, положения ст. 153 Закона N 122 следует рассматривать в системной связи с нормами БК РФ, ст. 86 которого определяет компенсационный механизм финансирования расходов муниципальных образований, образовавшихся посредством принятия государственных полномочий.

Средства разрешения коллизии

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Федеральный законодатель в пределах своих полномочий вправе осуществлять регулирование и защиту прав и свобод граждан, гарантировать, в частности, общедоступность и бесплатность дошкольного образования. Какие существуют легальные средства разрешения коллизии по сохранению баланса названных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправления и федеральных мандатов по защите прав и свобод граждан? Конституционное признание и гарантированность местного самоуправления означают, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых финансовых предпосылок для развития муниципальных образований. Финансовая самостоятельность является важнейшей гарантией осуществления местного самоуправления, что находит свое отражение как в Конституции РФ (ч. 1 ст. 132), так и в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 5 и п. 2 ст. 35), а также в ст. 28 и 31 БК РФ. Гарантированность субъектами РФ минимальной бюджетной обеспеченности является важным условием выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами. Обеспечение минимальных бюджетов муниципальных образований является основой жизнеобеспечения населения, что выходит за пределы вопросов ведения местного самоуправления и приобретает общегосударственное значение. Таким образом, у Российской Федерации и ее субъектов в границах принадлежащих им бюджетных прав возникает обязанность по сбалансированности местных бюджетов. КС РФ и ранее отмечал, что п. "в" ст. 71 Конституции РФ обязывает государство регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, в том числе использовать эффективные правовые механизмы их защиты <*>. Применительно к рассматриваемой проблеме этот подход должен выражаться в создании механизма восполнения дефицита в тех бюджетах, в которых он возник в связи с исполнением социальных обязанностей. -------------------------------- <*> Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. N 415-О.

Финансирование расходов

После вступления в действие ФЗ от 22 августа N 122-ФЗ финансирование расходов по обеспечению льгот по оплате содержания детей в дошкольных учреждениях осуществляется посредством аккумулирования денежных средств в федеральном бюджете и последующего их распределения между бюджетами субъектов РФ и муниципальными бюджетами. Реализация названного положения осуществляется на основании ст. 129, 133 и 140 БК РФ, предусматривающих образование Федерального фонда компенсаций, из средств которого представляются субвенции субъектам РФ и муниципальным образованиям на реализацию делегированных полномочий, а также образование регионального фонда компенсаций для предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение делегированных полномочий. В Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию о том, что "бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы РФ. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды (ст. 129, 133, 140 Бюджетного кодекса РФ)". Таким образом, положения ст. 153 Федерального закона от 22 августа N 122-ФЗ, обязывающие органы местного самоуправления сохранять ранее действовавшие льготы в тех же формах и размерах, отражают проявление конституционного принципа социальной направленности российского государства как в конституционно-правовом статусе ребенка, так и в конституционно-правовом статусе местного самоуправления. Затраты, произведенные органами местного самоуправления на реализацию соответствующих положений Федерального закона от 22 августа N 122-ФЗ, компенсируются местным бюджетам из региональных бюджетов и федерального бюджета в порядке бюджетного регулирования.

К публикации подготовила Наталья Гетьман

------------------------------------------------------------------

Название документа