Правовое регулирование финансовой деятельности пенсионных фондов, использующих средства накопительной части трудовой пенсии граждан
(Конюхова Т. В.)
("Налоги" (газета), 2006, N 20)
Текст документа
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПЕНСИОННЫХ ФОНДОВ, ИСПОЛЬЗУЮЩИХ СРЕДСТВА
НАКОПИТЕЛЬНОЙ ЧАСТИ ТРУДОВОЙ ПЕНСИИ ГРАЖДАН
Т. В. КОНЮХОВА
Конюхова Т. В., старший научный сотрудник отдела финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Согласно Конституции Россия является социальным государством. В настоящий период разрабатывается Концепция социального государства России, которая обсуждалась в Государственной Думе.
Поступления сумм страховых взносов обеспечивают не в полной мере расходы Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату страховой пенсии части трудовых пенсий, на эти цели направляются средства, образовавшиеся в результате превышения поступлений платежей единого социального налога на выплату базовой части трудовой пенсии. Во многом это связано с неблагоприятной демографической обстановкой и такой же перспективой на будущие годы, а именно уменьшение доли трудоспособного населения.
Законодательство об инвестировании средств пенсионных накоплений в Российской Федерации является комплексным и состоит из Конституции, федеральных законов, регулирующих отношения в сфере обязательного пенсионного страхования, других федеральных законов (в частности, Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах"). В стране кроме Пенсионного фонда Российской Федерации действуют негосударственные пенсионные фонды.
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" является базовым актом по инвестированию средств накопительной части трудовой пенсии. Им установлены правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии, определены особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников этих отношений, а также основы государственного регулирования контроля и надзора.
Согласно этому Закону средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации, не подлежат изъятию в бюджеты всех уровней, не могут являться предметом залога или иного обеспечения обязательств собственника указанных средств и субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также других участников процесса инвестирования средств пенсионных накоплений.
Создан общественный контроль по вопросам формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. Он осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений, численность и Положение о котором утверждены указами Президента Российской Федерации.
Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами (лицами, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ). Многие функции Пенсионного фонда перешли к Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в частности по представлению Государственной Думе проекта бюджета Пенсионного фонда. Особенность учета средств пенсионных накоплений в Пенсионном фонде Российской Федерации состоит в том, что сумма денежных средств, составляющая страховые взносы на финансирование накопительной части трудовой пенсии, ежегодно отражается в доходной части Пенсионного фонда в порядке, установленном бюджетным законодательством, а в расходной части должно предусматриваться направление на последующее инвестирование.
Управляющая компания обязана инвестировать средства пенсионных накоплений исключительно в интересах застрахованных лиц, добросовестно и разумно управлять переданными ей средствами пенсионных накоплений, поддерживать достаточность собственных средств по отношению к общей сумме активов, находящихся в управлении, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и выполнять другие обязанности, в том числе продавать акции не ниже рыночных цен.
Пенсионным фондом Российской Федерации учет средств пенсионных накоплений производится отдельно от других операций.
Порядок передачи средств в управление управляющим компаниям средств пенсионных накоплений жестко определен Федеральным законом от 24 июля 2002 г., в частности, на денежные средства, находящиеся на отдельном банковском счете в кредитной организации, не может быть обращено взыскание по обязательствам субъектов, не связанных с финансированием накопительной части трудовой пенсии, и никто не вправе зачислять на этот счет для осуществления операций со средствами пенсионных накоплений денежные средства, не являющиеся пенсионными накоплениями, а управляющая компания не вправе осуществлять списание (выдачу) средств с указанного счета на другие цели и без предварительного согласия специализированного депозитария.
В печати, освещающей деятельность по передаче средств в управление управляющим компаниям (Голикова Л. ФСФР нашла злоумышленника // Коммерсант. 2004. 26 авг., приложение "Деловые новости"), приводятся факты нарушений отдельных норм законодательства. Так, в марте 2004 г. Пенсионный фонд Российской Федерации перевел 55 управляющим компаниям, уполномоченным размещать пенсионные накопления граждан, 1,6 млрд. рублей пенсионных накоплений граждан, которые дали согласие на формирование пенсионных накоплений в частной сфере.
Федеральная служба по финансовым рынкам произвела проверки управляющих компаний, размещавших пенсионные накопления граждан с нарушениями законодательства. В первые месяцы работы с пенсионными деньгами нарушения законодательства допускала почти каждая управляющая компания и общее количество нарушений управлением переданными управляющим компаниям средствами составило более 500, и только к одной из компаний, вероятно, будет предъявлен иск.
Правительством Российской Федерации Постановлением от 30 июня 2003 г. N 395 "О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений" и Постановлением от 2 декабря 2003 г. N 730 утверждены Типовые договоры, которые следует уточнить в связи с административной реформой.
Одновременно было предложено Пенсионному фонду и Внешэкономбанку заключить сроком на пять лет договор между Пенсионным фондом Российской Федерации и ЗАО "Объединенная депозитарная компания" об оказании специализированным депозитарием услуг Пенсионному фонду Российской Федерации в отношении средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля (управляющей компанией) или негосударственного пенсионного фонда (а таких оказалось подавляющее большинство. См.: Златкис Б. И. // Финансы. 2003. N 12).
Решение об объемах и структуре вложений средств страховых взносов принимается Пенсионным фондом Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и доводится до сведения Центрального банка Российской Федерации в согласованном порядке.
Приобретение государственных ценных бумаг Российской Федерации и ипотечных ценных бумаг осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Агентами Пенсионного фонда Российской Федерации по приобретению и продаже государственных ценных бумаг Российской Федерации выступают Центральный банк Российской Федерации и Внешэкономбанк.
Под инвестированием средств пенсионных накоплений понимается деятельность управляющей компании по управлению средствами пенсионных накоплений (ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ). Средства пенсионных накоплений могут быть размещены в активы (объекты инвестирования) только в объекты, которые указаны в ст. 26 Федерального закона от 24 июля 2002 г., а именно: государственные ценные бумаги Российской Федерации; государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации; облигации российских эмитентов, помимо указанных в подп. 1 и 2 п. 1 ст. 26 этого закона; акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ; паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов; ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ипотечных ценных бумагах, денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях; депозиты в рублях в кредитных организациях; иностранную валюту на счетах в кредитных организациях.
Особо тщательно определены порядки инвестирования средств пенсионных накоплений в ценные бумаги зарубежных эмитентов и требования к управляющему активами индексного инвестиционного фонда при инвестировании средств пенсионных накоплений в ценные бумаги зарубежных эмитентов.
Договор не может быть заключен, если управляющий активами или инвестиционный фонд зарегистрирован в государствах и на территориях, предоставляющих налоговые льготы в офшорных зонах и не предусматривающих раскрытие информации при проведении финансовых операций, установлены максимальные пределы долей средств в инвестиционным портфеле, размещаемых в ценные бумаги иностранных государств.
В настоящее время разрешено инвестирование в форме вложения в паи (акции доли) индексных инвестиционных фондов иностранных государств (размещающих средства в государственные бумаги) облигаций и акций иностранных эмитентов.
В печати поднят вопрос, что это противоречит соблюдению экономической безопасности нашей страны и угрожает ее суверенитету (Страшилова О. В. Накопительная составляющая системы обязательного пенсионного страхования // Финансы. 2004. N 2. С. 53). Однако следует иметь в виду, что такое размещение может оказать экономически выгодным, особенно если это размещение средств пенсионных накоплений произведено в фонды государств бывшего Советского Союза.
Подробно урегулированы права застрахованных лиц в выборе инвестиционного портфеля, формировании средств накопительной части трудовой пенсии через Пенсионный фонд Российской Федерации и негосударственный пенсионный фонд. По этому вопросу принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации.
Что касается порядка финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии за счет средств пенсионных накоплений, то он должен устанавливаться отдельным федеральным законом. Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, что реализует права граждан на социальное обеспечение, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, так называемых страховых платежей, аккумулируемых в едином социальном налоге.
За счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, производится Пенсионным фондом Российской Федерации финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии, при этом учет производится в порядке, установленном Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования".
Мировой опыт показывает, что существует значительное количество вариантов порядка получения накопленных пенсионных средств, в том числе допускается выплата части пенсионных накоплений в виде единовременного пособия, получения накопленной суммы, плановые изъятия с наследованием остатка неполученной суммы и другие формы. В настоящее время возможность наследования пенсионных накоплений наступает только в том случае, если работник ни разу не воспользовался пенсионными накоплениями. В случае введения в России инструментов стимулирования добровольных отчислений в накопительную составляющую пенсионной системы следовало бы предоставить гражданину возможность выбора схемы получения накопленной суммы после достижения пенсионного возраста.
Важным правовым актом в области формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений является также Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" с учетом изменений, внесенных Федеральными законами от 12 февраля 2001 г. N 18-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 14-ФЗ.
Негосударственный пенсионный фонд - это особая организационная форма некоммерческой организации социального обеспечения, осуществляющая три самостоятельных вида деятельности: по негосударственному пенсионному обеспечению; страховщика по обязательному пенсионному обеспечению в соответствии с пенсионными договорами; страховщика по профессиональному пенсионному страхованию. Он принимает меры по обеспечению полной и своевременной уплаты вкладчиками (физическое или юридическое лицо, являющееся стороной пенсионного договора и уплачивающее взносы) пенсионных взносов. Типовые страховые правила утверждаются Правительством Российской Федерации.
Собственное имущество негосударственного фонда состоит из имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности, пенсионных резервов и пенсионных накоплений (ст. 16.). Применение термина "собственное имущество фонда" якобы означает, что средства пенсионных накоплений, являющиеся собственностью Российской Федерации, становятся собственностью негосударственного пенсионного фонда. В то же время, исходя из положений ст. 18 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ, усматривается их особый правовой режим. Следует изменить наименование и редакцию текста ст. 16 названного Закона и устранить коллизию.
Особенности деятельности депозитария негосударственного фонда и типовой договор между ними устанавливается Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации Постановлением от 22 января 2004 г. N 30 утвердило Правила расчета показателей в целях осуществления специализированным депозитарием контроля за соблюдением требований к структуре инвестиционного портфеля негосударственного пенсионного фонда.
Особенности порядка осуществления бухгалтерского учета операций негосударственного пенсионного фонда должны устанавливаться Правительством Российской Федерации. (В настоящее время по этому вопросу действует приказ Минзащиты Российской Федерации от 7 февраля 1996 г. N 16 и Приказ Минфина России от 21 февраля 2001 г. N 15н.)
Договор об обязательном пенсионном страховании заключается на неопределенный срок. Типовая форма договора страхования утверждается Правительством Российской Федерации. Статьей 36.6 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ установлены основания передачи средств пенсионных накоплений, порядок передачи которых, а также разъяснений устанавливаются Правительством Российской Федерации. Инвестирование средств пенсионных накоплений, передаваемых негосударственными пенсионными фондами, в ценные бумаги иностранных эмитентов осуществляется управляющими компаниями в соответствии с нормами Федерального закона от 24 июля 2002 г.
В заключение хотелось бы отметить следующее.
1. В Налоговом кодексе Российской Федерации применяются два термина: единый социальный налог (ст. 241) и страховой взнос (ст. 243). Согласно п. 4 ст. 46 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрен бесспорный порядок взыскания платежей страховых взносов во внебюджетный фонд.
В ст. 25 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ (в редакции Федерального закона от 20 июля 2004 г. N 70-ФЗ) имеется некоторая редакционная неясность, которую следовало бы устранить, указав конкретно страховые платежи, взыскание которых Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет через судебные органы, поскольку фактически он часто не осуществляет их, перекладывая это на пенсионеров.
2. Практика показывает, что незначительная передача населением средств в негосударственные пенсионные фонды связана: во-первых, с непониманием ввиду сложности законодательства по этим вопросам; во-вторых, с наличием недостаточной защищенности средств пенсионных накоплений; в-третьих, с наличием психологического фактора, недоверия к негосударственным организациям, все еще помнятся "финансовые пирамиды".
Возможно, объединение всех разрозненных актов Правительства Российской Федерации, принятых по вопросам формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений (их более четырех десятков) в один акт "О порядке формирования и инвестирования средств накопительной части трудовой пенсии" будет способствовать лучшему пониманию населением сути нового законодательства, способствующего увеличению размера трудовой пенсии.
3. Надлежит принять федеральный закон, предусмотренный п. 2 ст. 38 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ, в котором предусмотреть не только нормы о финансировании выплат накопительной части трудовой пенсии за счет средств пенсионных накоплений, но и возможность различных вариантов получения их пенсионерами.
4. В связи с изменением правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации целесообразно принять новое положение о нем, при этом следует внести в Государственную Думу Российской Федерации законопроект о признании утратившим силу недействующего положения.
5. Целесообразно поставить вопрос о внесении дополнений в ст. 9 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" в части обязанности ежегодной проверки Пенсионного фонда Российской Федерации в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ.
6. Следовало бы принять отдельное постановление Правительства Российской Федерации о порядке проведения обязательного аудита специализированных депозитариев и управляющих компаний в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2002 г.
7. В связи с проведением пенсионной реформы возникли новые организации, а именно - депозитарии. Вознаграждение специализированным депозитариям, управляющим компаниям и другим участникам отношений по формированию и инвестированию средств не уменьшено, хотя уменьшены отчисления в накопительную часть трудовой пенсии. В будущем предстоит задача рассмотреть вопрос о сокращении доли средств, направляемых на содержание всех субъектов из средств пенсионных накоплений.
8. В некоторых странах при негосударственных пенсионных фондах организованы предприятия, куда и вкладываются средства пенсионных накоплений. На этих предприятиях имеют возможность работать и пенсионеры. Пенсионные фонды могут осуществлять действенный надзор за деятельностью предприятий. Может быть, стоит провести опыт создания таких предприятий и у нас в стране.
9. В печати поднимался вопрос о принятии Пенсионного кодекса. Однако, учитывая не только значительное количество актов пенсионного законодательства, но и детальное регулирование отдельных институтов законодательства, последнее представляется целесообразнее, в том числе возможно объединение Федеральных законов от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ и многих норм Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ.
10. В связи со снижением максимальной ставки ЕСН до 26%, включая отчисления в пенсионную систему (с 28 до 20%, в том числе 4% на накопительную часть трудовой пенсии граждан), снижена тяжесть налогообложения на работодателей и усилился страховой характер пенсионного обеспечения, что способствует легализации реальной заработной платы. Возросла личная заинтересованность граждан в уплате страховых взносов.
По мнению некоторых экономистов, это снижение взносов в пенсионную систему приведет к уменьшению возможных размеров будущих пенсий работников с заработной платой, не превышающей 8 тыс. руб. в месяц, более чем на 20%. Известно, что в настоящее время низкооплачиваемыми работниками являются главным образом работники бюджетной сферы (учителя, врачи, работники науки). Однако существует и другое мнение, что в связи с ростом заработной платы будет возрастать абсолютные суммы страховых взносов на накопительную часть трудовых пенсий, а если управляющие компании будут постоянно получать большие доходы, это дополнительно обеспечит существенное повышение уровня пенсионного обеспечения.
------------------------------------------------------------------
Название документа