Формирование правовых механизмов обеспечения государственных нужд в сфере строительства жилья: история и современность

ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА ЖИЛЬЯ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Е. В. МАКАРЫЧЕВА

Макарычева Елена Владимировна, аспирант кафедры предпринимательского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий юрисконсульт государственного унитарного предприятия "Дирекция гаражного строительства" г. Москвы.

Содержание государственных нужд и формы правовых механизмов их удовлетворения обусловлены историческими, цивилизационными факторами, зависят от проводимой тем или иным государством на том или ином этапе развития экономической и социальной политики. Обобщение приведенного в статье ретроспективного и сравнительного опыта решения жилищных вопросов посредством государственного регулирования строительства жилья и обеспечения его доступности для населения позволяет сделать следующие выводы. 1. Государство, позиционирующее себя как социальное, не может уклоняться от регулирования социально-экономических процессов и важнейшего социально-экономического сегмента - жилищной сферы. 2. Россия не может и не должна игнорировать опыт, наработанный в предшествующие исторические периоды. 3. Новые социально-экономические реалии требуют прагматичной оценки государственного регулирования жилищного сектора в США, западноевропейских странах, Японии, Канаде в целях восприятия в России позитивного зарубежного опыта.

Ключевые слова: юриспруденция, право, строительство, жилье, государство, нужды, граждане, история, опыт, проблема.

The formation of legal mechanism for the guarantees of the state needs in the sphere of housing construction: history and the modern time E. V. Makarycheva

Makarycheva Elena Vladimirovna - postgraduate student of the Department of Entrepreneurial Law of the Kutafin Moscow State Law University, leading legal consultant of the State Unitary Enterprise "the Direction of Garage Construction".

The elements of state needs and forms of legal mechanisms for meeting these needs are based on historic and civilization factors, and they depend on the economic and social policy of the state at a particular stage of its development. The generalization of the retrospective and comparative analysis of state regulation of housing construction and guarantees of its accessibility to the people allow to make the following conclusions. The state, which positions itself as a social state, may not avoid the regulation of social and economic processes and from the such an important social and economic segment as housing. Russia may not and should not ignore the historic experience in this sphere. The new social and economic realities require the pragmatic evaluation of state regulation in the housing sector in the USA, the western European states, Japan, Canada in order for Russia to use positive foreign experience in this sphere.

Key words: jurisprudence, law, construction, housing, state, needs, citizens, history, experience, problem.

Содержание государственных нужд и формы правовых механизмов их удовлетворения обусловлены историческими, цивилизационными факторами, зависят от проводимой тем или иным государством на том или ином этапе развития экономической и социальной политики. Формирование государственных нужд, связанных с производством строительных и иных социально значимых работ, и попытки их удовлетворения при активном участии государства и под его контролем имеют глубокие исторические корни. Достаточно указать на опыт государств Древнего мира: строительство египетских пирамид, производство ирригационных и иных работ; восстановление разрушенных в результате многочисленных и нередко продолжительных войн древнегреческих городов, строительство зданий и дорог в Древнем Риме. В России достаточно рано появились специальные нормативные акты, регулирующие отношения по удовлетворению потребностей государства в соответствующих товарах, работах и услугах. Так, в 1595 г. царь Алексей издает Указ "О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости". Более того, следует отметить, что в течение длительного времени правовое регулирование поставки и подряда существовало только для обеспечения государства (казны). Правовое регулирование поставки и подряда во взаимоотношениях с казной (государством) осуществлялось Положением о казенных подрядах и поставках, включенным в Свод законов гражданских. До революции заключение договоров с государством (казною) происходило тремя способами: посредством проведения торгов, посредством запечатанных объявлений, посредством торгов и запечатанных объявлений. При этом только за первую четверть XIX в. было издано 107 правительственных актов, регулирующих казенные подряды и поставки <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 373; Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. N 8. С. 39 - 44; N 10. С. 32.

Осознание государством значимости жилищных нужд и необходимости своего участия в их удовлетворении происходит значительно позднее и связано с качественным изменением самого государства, формированием и развитием его социальной функции. До определенного исторического момента жилищная проблема не играла значимой роли в деятельности государства. Принято считать, что жилищная политика - это "деятельность государства, направленная на поддержку граждан в решении жилищной проблемы и реализации права граждан на жилье. Она реализуется с помощью различных форм вмешательства государства в строительство, распределение и использование жилищного фонда, регулирование жилищного хозяйства, независимо от формы собственности на недвижимость, землю или средства строительства. Цели и задачи жилищной политики должны формироваться с учетом общих целей и задач социальной политики" <2>. -------------------------------- <2> Там же. С. 29.

До революции в Российской империи насчитывалось 866 городов, весь жилищный фонд царской России составлял 150 млн. кв. м. Множество людей жили в ночлежных домах, подвалах, погребах, сараях и землянках. На всю страну приходилось лишь 215 небольших водопроводов, 23 канализации, 35 трамвайных предприятий, 606 бань и 13 прачечных. В 1912 г. в Москве проживало около 1 млн. человек, в том же году была проведена перепись и учтено 24,5 тыс. коечно-каморочных квартир, в которых проживало 313 тыс. человек. 60% городского жилищного фонда не имело электричества, 75% - водопровода, 85% - канализации. Доля жилищного фонда с центральным отоплением составляла около 1% <3>. -------------------------------- <3> Там же. С. 101.

В дореволюционной России (до октября 1917 г.) жилищные отношения регулировались частным правом в качестве гражданских отношений и представляли собой в основном отношения по купле-продаже и найму жилых помещений (так называемые доходные дома). Граждане удовлетворяли свои жилищные потребности индивидуально и самостоятельно, без какого-либо участия государства (местного самоуправления), которое самоустранилось от решения жилищной проблемы населения. Рынок жилья был малоразвит (практически отсутствовал). Подобное положение дел (социальная пассивность государства по отношению к жилищной проблеме общества) было аналогично положению, существовавшему и в иных государствах в данный исторический период времени <4> (в порядке исключения можно рассматривать обеспечение жилищных нужд отдельных категорий граждан, в частности военнослужащих). -------------------------------- <4> См.: Баратова М. А. Формирование жилищного права в России // Семейное и жилищное право. 2011. N 4.

Октябрьская революция 1917 г. сопровождалась сломом государственного механизма и упразднением институтов, ассоциирующихся с самодержавием, включая такие, как постоянная армия, суд, полиция. Перестало действовать дореволюционное законодательство, в том числе регулирующее отношения в исследуемой сфере. Вместе с тем пришедшие к власти большевики очень скоро осознали необходимость частичного воссоздания государственно-правовых элементов, но, разумеется, с учетом новых идеологических постулатов, главным из которых было отрицание частной собственности и нивелирование частноправовой сферы, а также радикальных изменений классовой структуры общества. Сказывались также Гражданская война и послевоенная разруха. Жилищная проблема в России приобрела большое значение по причине нищеты широких масс трудового населения, непригодности для проживания имеющихся квартир и дороговизны жилья по найму. Создание нового государственного строя и новой социально-экономической ситуации в России предопределяло по крайней мере на начальном этапе становления советской власти принятие ряда радикальных мер и формирование соответствующей нормативной базы. Одним из первых мероприятий, осуществленных сразу после революции большевиками, была экспроприация домов буржуазии и переселение в них из трущоб и подвалов рабочих. Жилье экспроприировалось у буржуазии "именем революции". Легитимность процессу реквизиции квартир у богатых для облегчения нужды бедных была придана Декретом от 20 августа 1918 г. "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах", которым упразднялся институт частного предпринимательства и частная собственность на большую часть недвижимости. Период с 1921 г. по 1927 г. характеризуется некоторой либерализацией экономических отношений, децентрализацией хозяйственного управления. Новая экономическая политика (нэп), принятая весной 1921 г. Х-м съездом РКП(б), сменила политику военного коммунизма и была рассчитана на восстановление народного хозяйства и последующий переход к социализму. Основные направления новой политики: замена продразверстки продналогом в деревне; использование рынка, различных форм собственности. Привлекался иностранный капитал (концессии), проведена денежная реформа (1922 - 1924), в результате которой рубль был превращен в конвертируемую валюту. Было восстановлено разрушенное в ходе Первой мировой войны и Гражданской войны народное хозяйство. В этих условиях происходило формирование отдельных правовых институтов застройки, залога имущества, имущественного найма, аренды и купли-продажи жилых строений. В силу начал входить институт кооперативной собственности в виде жилищных товариществ. За 1923 - 1925 гг. в городах и рабочих поселках городского типа было построено почти 5,5 млн. кв. м жилья. За 1923 - 1927 гг. городское хозяйство было восстановлено до уровня 1913 г. Однако показатели количества жилой площади на одного человека по-прежнему были низкими. Так, в 1923 г. городское население составляло 21,3 млн. чел., общая жилая площадь - 127,8 млн. кв. м, или 6,0 кв. м на жильца; по переписи 1926 г. среднедушевая норма составляла: для рабочих 4,9 кв. м, служащих - 6,9 кв. м, прочих - 6,1. Начиная с 1927 г. политика нэпа сворачивается и уступает место командно-административной системе управления. В целом, период с 1927 по 1953 г. характеризуется доминированием государственного жилищного строительства и института государственного обеспечения жильем в городах, введением нового административно-правового института прописки, ликвидации кооперативной и частной собственности <5>. В годы индустриализации (особенно первой и второй пятилеток, соответственно, 1929 - 1932 гг. и 1933 - 1937 гг.) быстро (вплоть до 71%) возрастала доля государственных капитальных вложений в жилищное строительство, а в период с 1938 по первое полугодие 1941 г. она несколько снизилась в связи с активизацией индивидуального жилищного строительства в условиях возросшего благосостояния населения. -------------------------------- <5> Там же.

Крайне тяжелая ситуация сложилась в годы Великой Отечественной войны, когда в СССР полностью или частично было разрушено 1710 городов, 70 тыс. сел и деревень, свыше 70 млн. кв. м жилой площади, около 250 водопроводов, 114 канализационных систем, 46 трамвайных и 5 троллейбусных хозяйств, 362 коммунальные электростанции и большое число других предприятий и учреждений городского хозяйства, 25 млн. человек остались без крыши над головой. Из строя были выведены 65 тыс. км железнодорожных путей, СССР потерял около 30% национального богатства. В 1946 г. тяжелое экономическое положение усугубилось неурожаем и голодом. Этап восстановления был трудным временем для абсолютного большинства советских людей. Материальные лишения военного времени воспринимались как необходимые и неизбежные, поэтому было естественным пробуждение надежд на улучшение материального благосостояния после окончания войны. Между тем массовое жилищное строительство развертывалось крайне медленно. В первую очередь упор делался на восстановление и дальнейшее развитие промышленности, прежде всего тяжелой, а в частности, военной. Сказывались такие внешнеполитические факторы, как начало холодной войны, нависшая ядерная угроза, гонка вооружений. Начиная с 1953 г. наблюдается либерализация жизни в стране и одновременно активизируется жилищная политика. В соответствии с новыми идеологическими установками происходят изменения в структуре жилищного фонда, в который, наряду с государственным, включаются общественный жилищный фонд, фонд жилищно-строительных кооперативов и индивидуальный жилищный фонд; жилищный наем выделяется в самостоятельный правовой институт; принимается и реализуется программа массового жилищного строительства сборных домов из панелей и блоков заводского производства (хрущевские пятиэтажки). Масштабы жилищного строительства в СССР в 1960-е гг. превзошли показатели развитых капиталистических стран: в среднем в этот период за год вводилось в эксплуатацию около 10 квартир в расчете на 1000 человек населения. Тогда же была сооружена большая часть эксплуатируемых поныне инженерных сетей. Система управления жилищным строительством и ЖКХ, сложившиеся в те годы, сохранились вплоть до 1990-х гг. Что касается рассматриваемого периода, то городской жилищный фонд в расчете на одного жителя составил 10 кв. м полезной площади, при этом к концу 1968 г. городской обобществленный жилой фонд страны был обеспечен канализацией на 68%, центральным отоплением - на 66%, электрическим освещением - практически на 100% <6>. -------------------------------- <6> Вестник Госстроя. 2004. N 5.

Принятие Конституции СССР 1977 г. положило начало формированию самостоятельной отрасли жилищного законодательства как формально-юридического выражения жилищного права. Жилищное законодательство, представляющее собой значительный и неоднородный массив нормативных актов, в период 1977 - 1991 гг. систематизируется и упорядочивается в Основах жилищного законодательства союза ССР и союзных республик от 24 июня 1981 г. <7>. -------------------------------- <7> Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. N 26. Ст. 834.

В десятой (1976 - 1980 гг.) и одиннадцатой (1981 - 1985 гг.) пятилетках в СССР были достигнуты наивысшие масштабы жилищного строительства: 530 - 540 млн. кв. м общей площади за пятилетку. Улучшились и параметры оснащения жилищного фонда, обеспеченного водопроводом на 91%, канализацией - на 90%, центральным отоплением - на 87%, ваннами и душами - на 83%, газифицированного - на 80%. В результате, как отмечается в специальной литературе, наметился качественный сдвиг от преодоления преимущественно нехватки жилья к удовлетворению потребности в улучшении жилищных условий <8>. -------------------------------- <8> См.: Государственная жилищная политика: социальное измерение / Отв. ред. Т. В. Соколова. М., 2009. С. 114.

Отмеченные достижения советской жилищной политики, разумеется, не означают отрицания ее пороков и недостатков, производных от политики и экономики СССР. В первую очередь это связано с избыточной централизацией государственного управления и, как следствие, высокой дотационностью и недостаточной эффективностью. Следует иметь в виду, что тарифы на жилищно-коммунальные услуги в СССР сознательно поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались государством на 80 - 90%. С учетом платежей за коммунальные услуги квартирная плата в 1990 г. составляла примерно 2,5% среднего дохода семьи рабочего или служащего, что рассматривалось как одно из важнейших социальных завоеваний и одна из социальных гарантий, предоставляемых населению. В 1992 г. к началу приватизации жилья оплата составляла лишь малую долю реальных эксплуатационных затрат, затрат на текущий ремонт и амортизацию. Например, доля платежей населения Москвы в 1996 г. составляла 22,3% затрат (по России - 25%). Поскольку основная доля средств направлялась на новое строительство, качество которого к тому же оставляло желать лучшего, не уделялось должного внимания обеспечению сохранности существующего жилищного фонда, который все более ветшал, а нередко приходил и в аварийное состояние. Бесплатное предоставление жилья из государственных фондов порождало иждивенческие настроения и становилось для государства все более непосильным. В противовес советской административно-командной модели, в полной мере реализовавшей себя в жилищной сфере, жилищная политика начала 1990-х гг. отражала идеологические установки реформаторов. Государство на время самоустранилось от управления экономическими и социальными процессами, мотивируя это лозунгом "Рынок сам все отрегулирует". В частности, государство минимизировало свое участие в распределении жилья, посчитав, что граждане (за исключением отдельных категорий) сами могут и должны решать свою жилищную проблему. В этой связи гражданам было предоставлено право приватизировать жилые помещения, полученные ими по ордерам на началах жилищного найма в государственных и муниципальных домах. Начатая в 1992 г. приватизация государственного и муниципального жилищного фонда, которым пользовались граждане на момент смены собственника, проводилась на безвозмездной основе. В настоящее время приватизировано более 60% государственного и муниципального жилья <9>. -------------------------------- <9> См.: Грудцына Л. Ю. Жилищная политика в России: прошлое и будущее // Законодательство и экономика. 2005. N 6.

Таким образом, в нашей стране в течение XX в. существовали три различные системы удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей. Различия в системах были обусловлены различной структурой собственности и принципиальными изменениями общественного строя, государственности, проводимой политики. Вместе с тем дефицит жилья в России всегда был основан на отсутствии достаточности ресурсов для расширенного его воспроизводства в нужном объеме с необходимым качеством. В последние годы позиция государства по ряду принципиальных вопросов, включая жилищную сферу, изменилась, обрела более взвешенный социально ориентированный характер. В Российской Федерации начиная с 2005 г. осуществляется национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", в котором реализация права граждан на жилище и соответственно жилищное строительство признаны ключевыми вопросами государственной политики. Действует специальная Программа "Жилище" и ее подпрограммы, детализирующие программные положения с учетом обозначенных приоритетных направлений, адресатов и средств реализации, формируются региональные и местные программы жилищной политики. Поскольку Россия начиная с 1990-х гг. движется по пути рыночных преобразований, очень важно, в том числе и в рассматриваемой сфере, учитывать зарубежный опыт, в первую очередь развитых государств. Жилищная сфера - узловой сегмент хозяйства любой страны. В нем переплетаются важнейшие социально-экономические взаимосвязи как на макро-, так и на микроуровне. Строительство и эксплуатация жилых домов многочисленными нитями связаны практически со всеми отраслями экономики. Капиталовложения в жилищный сектор стимулируют развитие хозяйства, способствуя его динамике, созданию рабочих мест, повышению уровня и качества жизни, и составляют в странах Запада в среднем 17 - 25% их общего объема. В этой сфере занято 12 - 17% всей рабочей силы, в том числе 3 - 5% - функцией обслуживания жилья. На долю жилого фонда приходится 30 - 45% материального национального богатства развитых зарубежных стран <10>. -------------------------------- <10> См.: Аксенова И. А. Общие принципы государственной жилищной политики: из опыта зарубежных стран // Вестник экономической интеграции. 2008. N 2(7). С. 91.

Жилищная сфера большинства государств развивается на рыночных основах, но традиционно относится к отраслям с сильным государственным регулированием. Обеспеченность населения жильем рассматривается как важнейшая социальная цель, и ее достижение определяет стабильность в обществе, требует достаточно гибкой и разветвленной системы государственного участия. Как и в России, на Западе не решены многие вопросы, связанные с жилищными нуждами населения. В частности, доля не отвечающего современным требованиям жилья, определяемого как жилье, лишенное основных коммунальных услуг (наличие ванной, горячей воды, центрального отопления), в странах ЕС неуклонно снижается, тем не менее в таких условиях проживает около 15 млн. европейцев <11>. -------------------------------- <11> См.: Государственная жилищная политика: социальное измерение... С. 215.

Вместе с тем приоритеты удовлетворения жилищных нужд населения расставлены и находят четкое отражение в праве. В зарубежных странах, например в законах о жилье, обеспечение всех граждан жильем по минимальным современным стандартам формулируется как главная цель правительств этих государств. Практически во всех экономически развитых странах законодательно закреплены "рамочные" условия сочетания рыночных и государственных регуляторов, оснований и порядка вмешательства государства, в частности в вопросах ценообразования на рынке жилья, финансирования его приобретения различными слоями населения. В мировой практике утвердилось понятие "коэффициент доступности жилья" - норматив, который не должен превышать 30% от суммы всех расходов семьи. Система государственного регулирования рынка жилья действует во всех странах. Важнейшая составляющая государственной жилищной политики на Западе - создание системы льготных условий для обеспечения жильем и прямой финансовой помощи из бюджетов и внебюджетных фондов для малообеспеченных категорий населения (многодетные и молодые семьи, военные ветераны и др.). В каждой из стран такие системы опираются на национальные традиции и приоритеты, а также правовой, экономический и кредитно-финансовый механизм. Обычно они реализуются в следующих формах: 1) предоставление льготных (иногда беспроцентных) кредитов малообеспеченным семьям для покупки недорогих домов; 2) полная или частичная оплата за квартиры, арендуемые малоимущими; 3) строительство государственных (муниципальных) относительно недорогих многоквартирных домов с частичной или полной оплатой жилья в зависимости от доходов семей. Следует обратить внимание, что законодательство и система механизмов в западных странах при решении жилищной проблемы не остаются неизменными, при сохранении преемственности и основных принципов помощи вводятся новые правила, включаются новые экономические рычаги. Обобщение приведенного ретроспективного и сравнительного опыта решения жилищных вопросов посредством государственного регулирования строительства жилья и обеспечения его доступности для населения позволяет сделать следующие выводы. 1. Государство, позиционирующее себя как социальное, не может уклоняться от регулирования социально-экономических процессов и важнейшего социально-экономического сегмента - жилищной сферы. 2. Россия не может и не должна игнорировать опыт, наработанный в предшествующие исторические периоды, в первую очередь начатый с середины 1950-х гг. и продолжавшийся до конца 1980-х гг. процесс широкомасштабного строительства жилья с одновременным налаживанием и поддержанием его коммунальных параметров (электро - и водоснабжение, обеспечение канализацией, газификация). При этом речь не идет об идеализации советской модели, имевшей ряд серьезных пороков и недостатков, обусловленных избыточным государственным вмешательством, в том числе в жилищную сферу. 3. Новые социально-экономические реалии требуют прагматичной оценки государственного регулирования жилищного сектора в США, западноевропейских странах, Японии, Канаде в целях восприятия Россией позитивного зарубежного опыта. Данный опыт касается вопросов участия государства в строительстве и реконструкции жилищного фонда, жилищного кредитования населения, установления правил и реализации зонирования земельного фонда, осуществления государственного контроля за ценообразованием на рынке жилья.

Библиография:

1. Аксенова И. А. Общие принципы государственной жилищной политики: из опыта зарубежных стран // Вестник экономической интеграции. 2008. N 2(7). С. 91. 2. Баратова М. А. Формирование жилищного права в России // Семейное и жилищное право. 2011. N 4. 3. Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. N 8. С. 39 - 44; N 10. С. 32. 4. Государственная жилищная политика: социальное измерение / Отв. ред. Т. В. Соколова. М., 2009. С. 114. 5. Грудцына Л. Ю. Жилищная политика в России: прошлое и будущее // Законодательство и экономика. 2005. N 6. 6. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 373.

References (transliteration):

1. Aksenova I. A. Obshchie printsipy gosudarstvennoy zhilishchnoy politiki: iz opyta zarubezhnykh stran // Vestnik ekonomicheskoy integratsii. 2008. N 2(7). S. 91. 2. Baratova M. A. Formirovanie zhilishchnogo prava v Rossii // Semeynoe i zhilishchnoe pravo. 2011. N 4. 3. Goncharov E. Istoriya torgov v Rossii // Konkursnye torgi. 1998. N 8. S. 39 - 44; N 10. S. 32. 4. Gosudarstvennaya zhilishchnaya politika: sotsial'noe izmerenie / Otv. red. T. V. Sokolova. M., 2009. S. 114. 5. Grudtsyna L. Yu. Zhilishchnaya politika v Rossii: proshloe i budushchee // Zakonodatel'stvo i ekonomika. 2005. N 6. 6. Shershenevich G. F. Uchebnik russkogo grazhdanskogo prava. M., 1995. S. 373.

------------------------------------------------------------------

Название документа