Практика обеспечения лиц, оставшихся без попечения родителей, жилищем в отдельных субъектах РФ

ПРАКТИКА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЛИЦ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ, ЖИЛИЩЕМ В ОТДЕЛЬНЫХ СУБЪЕКТАХ РФ <*>

К. К. ПЛЕХОТКО

-------------------------------- <*> Plekhotko K. K. Practice of provision of living accommodations to persons left without parental care in some subjects of the RF.

Плехотко Константин Константинович, ведущий юрист ООО "Компания БКС".

Статья посвящена изучению механизма обеспечения лиц, оставшихся без попечения родителей, в различных субъектах России. Анализируются основные направления развития судебной практики защиты прав указанной категории граждан, а также ее соответствие Конституции РФ. Работа содержит предложения о согласовании складывающейся позиции судов с мнением Конституционного Суда и Конституции РФ.

Ключевые слова: жилищное право, попечение, защита прав несовершеннолетних, судебная практика.

The article studies the mechanism for those without parental care in various regions of Russia. Analyzes the main trends of development of case-law protection of the rights of this category of citizens, as well as its compliance with the Constitution. The article contains a proposal for harmonizing the evolving positions of courts with the opinion of the Constitutional Court and the Constitution.

Key words: housing law, care, protection of rights of minors, judicial practice.

Конституцией Российской Федерации заложены положения, являющиеся основой социальной политики нашего государства. На государство возложены широкие обязанности по принятию мер, необходимых для жизни граждан. В целях наиболее оптимальной защиты интересов граждан социальные полномочия разделяются между государственными и муниципальными органами. Согласно ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Так, в частности, абз. 2 п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <1> устанавливает, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, обеспечиваются жилой площадью не ниже установленных социальных норм вне очереди органами исполнительной власти по месту жительства. Полномочия по обеспечению жилищем данной категории граждан возложены законом на органы власти субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <1> О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 21 дек. 1996 г. N 159-ФЗ (в ред. от 17 дек. 2009 г.) // СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.

В различных субъектах России можно выделить несколько моделей предоставления жилых помещений данной категории граждан. Широкую практику приобрело закрепление полномочий по обеспечению лиц, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями по договорам социального найма за муниципальными образованиями. Указанным категориям граждан жилье предоставляется муниципалитетами с последующей компенсацией расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Такая практика сложилась, в частности, в Кемеровской, Томской областях и других субъектах России. В то же время, например, согласно Закону Самарской области от 11 июля 2006 г. N 87-ГД "Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан, проживающих на территории Самарской области" <2>, обеспечение жилыми помещениями осуществляется путем предоставления субвенций муниципальным образованиям из областного бюджета как для предоставления жилья по договору социального найма, так и на предоставление социальных выплат отдельным категориям граждан, признанным нуждающимися в жилых помещениях. Аналогичный способ обеспечения лиц, оставшихся без попечения родителей, закреплен в Пермском крае и некоторых других субъектах Российской Федерации. Для передачи полномочий принимаются как общие законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, так и отдельные законы о передаче отдельных полномочий <3>. -------------------------------- <2> Закон Самарской области от 11 июля 2006 г. N 87-ГД "Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан, проживающих на территории Самарской области" [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс". <3> Кеня И. А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. N 4. С. 5.

Закрепление за муниципалитетами подобных обязанностей (вне зависимости от того, какие именно полномочия предоставлены) можно признать разумным решением жилищных проблем. Не требуется создание новых органов в субъектах Федерации, у муниципалитетов есть в целом отработанный механизм работы, гражданам проще реализовать свои права по месту своего проживания. Возможность подобного делегирования полномочий прямо предусмотрена ч. 4 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации <4>. -------------------------------- <4> Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 дек. 2004 г. N 188-ФЗ (в ред. от 13 мая 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.

Законность передачи полномочий в рассматриваемом случае была проверена Конституционным Судом Российской Федерации. В Определении от 5 февраля 2009 г. N 250-О-П <5> "По жалобе муниципального образования - городского округа "Город Чита" на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" Конституционный Суд указал, что обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вне очереди жилыми помещениями не ниже установленных социальных норм может быть возложено на органы местного самоуправления. -------------------------------- <5> По жалобе муниципального образования - городского округа "Город Чита" на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей": Определение Конституционного Суда N 250-О-П от 5 февр. 2009 г. // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 5.

В то же время в данном механизме заложено существенное противоречие, которое проявилось в судебной практике. Муниципалитеты должны предоставлять жилые помещения в пределах предоставленных субвенций. Естественно, муниципальные образования не хотят, а в целом и финансово не способны, предоставлять жилье за пределами данных субвенций. По этому поводу С. В. Доржиева обоснованно замечает: "В противном случае полномочия будут явно невыполнимыми, даже несмотря на судебные решения" <6>. Но, поскольку полномочие передано, граждане имеют право требовать надлежащего его исполнения, а при непредоставлении жилья обращаться за защитой своих прав в суд. Законность или непротиворечие Конституции РФ и федеральным законам, уставу и законам субъекта РФ особо выделяет А. В. Мадьярова как одно из важнейших условий передачи полномочий <7>. -------------------------------- <6> Доржиева С. В. Жилищные права приемных детей // Семейное и жилищное право. 2010. N 4. С. 37. <7> Мадьярова А. В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 2. С. 30.

Органы субъектов Российской Федерации при рассмотрении таких дел стремятся переложить на местное самоуправление свои обязанности за пределами предоставляемых субвенций, ссылаясь на то, что субвенции предоставлены полностью, а значит, обязанность выполнена. При этом представители субъектов Российской Федерации считают свою обязанность выполненной независимо от достаточности средств. Подобные действия не соответствуют ст. 132 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В связи с этим интересна позиция А. В. Мадьяровой: "Обязательность исполнения делегированных полномочий возникает с момента предоставления законом о бюджете... соответствующих субвенций" <8>. Е. С. Шугрина отмечает, что подобные дела часто встречаются в материалах судебной практики. Они получили условное название "нефинансируемые мандаты" <9>. -------------------------------- <8> Мадьярова А. В. Предметы ведения муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления: попытка системного анализа [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс". <9> Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 320.

Принятие конституционного акта, казалось бы, должно было окончательно разрешить ситуацию. Суды при рассмотрении подобных исков должны были бы проверить, имеются ли средства, необходимые для передачи жилья гражданину. В случае установления отсутствия таких условий решением, отвечающим законодательно установленному порядку передачи полномочий, представляется привлечение органов государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве соответчиков. При вынесении решения суд должен обязать субъект Российской Федерации предоставить субвенцию для приобретения жилья, а муниципальное образование - предоставить жилое помещение. В отдельных субъектах России такая практика сложилась. При этом подобная практика получает свое развитие независимо от того, какие конкретно способы удовлетворения жилищных потребностей предусмотрены нормативно. Так, суды Кемеровской области принимают решения об обязании администраций муниципальных образований предоставить гражданину, оставшемуся без попечения родителей, по договору социального найма жилое помещение за счет выделяемых средств субвенций. Кемеровский областной суд последовательно поддерживает такие решения нижестоящих судов <10>. Самарский областной суд поддержал решение нижестоящего суда об обязании администрации муниципального района предоставить социальную выплату из средств местного бюджета, формируемых за счет субвенций из областного бюджета, на приобретение жилого помещения <11>. Подобным образом развивается защита прав граждан в Кировской области, Республике Алтай и других субъектах России. -------------------------------- <10> См., например: Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 2 марта 2012 г. по делу N 33-1944. <11> Апелляционное определение Самарского областного суда от 22 окт. 2012 г. по делу N 33-9705/2012 [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

В то же время подобная практика не получила поддержки на территории всей страны. В таких субъектах, как Томская, Брянская области, Республика Башкортостан, и некоторых других суды последовательно обязывают муниципальные образования обеспечить жильем лиц, оставшихся без попечения родителей, не привлекая к рассмотрению дела субъекты Российской Федерации. Представители субъектов Российской Федерации для рассмотрения таких дел либо не привлекаются вовсе - Республика Башкортостан <12>, либо суд отказывает в указании в решении обязанности предоставить жилое помещение за счет средств субвенций - Томская <13>, Ярославская <14> области. -------------------------------- <12> Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 5 июля 2012 г. по делу N 33-7625/2012 [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс". <13> Апелляционное определение Томского областного суда от 28 сент. 2012 г. по делу N 33-2627/2012 [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс". <14> Апелляционное определение Ярославского областного суда от 8 окт. 2012 г. по делу N 33-5449/2012 [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

Более того, Верховный Суд в своем Определении от 8 февраля 2011 г. N 29-В10-12 <15> посчитал обоснованным удовлетворение иска к муниципальному образованию о понуждении к предоставлению благоустроенного жилого помещения лицу, оставшемуся без попечения родителей, по договору социального найма. При этом Верховный суд не указал на обязательность привлечения субъекта Российской Федерации в качестве соответчика, а также на необходимость предоставления субъектом Российской Федерации субвенции для этих целей. -------------------------------- <15> Определение Верховного Суда РФ от 8 февраля 2011 г. N 29-В10-12 [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

Как мы видим, Верховный Суд, не учитывая при вынесении решений Определение Конституционного Суда от 5 февраля 2009 г. N 250-О-П, создает условия для нарушения принципа независимости муниципальной власти от государственной, а также для незаконного возложения государственных обязанностей на органы местного самоуправления. Нарушения связаны исключительно с правоприменительной практикой. В связи с этим для недопущения нарушения прав муниципальных образований необходима подготовка Верховным Судом разъяснений, обязательных для нижестоящих судов. В данных разъяснениях необходимо закрепить порядок рассмотрения дел, а также обязанности, которые должны быть возложены на отдельные органы власти. При рассмотрении дел необходимо установить обязанность суда проверить исполнение муниципальным образованием переданных полномочий и выявить наличие возможности на момент рассмотрения дела предоставить жилое помещение в пределах ранее предоставленной субсидии. При отсутствии по объективным причинам такой возможности в качестве соответчика в дело должен быть привлечен субъект Российской Федерации. При вынесении решения в резолютивной части должны быть закреплены обязанности как муниципального образования предоставить жилое помещение по договору социального найма, так и субъекта Российской Федерации - предоставить субвенции для этих целей.

------------------------------------------------------------------

Название документа