Муниципальный заказ в жилищной сфере: принципы и порядок размещения

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ: ПРИНЦИПЫ И ПОРЯДОК РАЗМЕЩЕНИЯ

Н. В. ВАСИЛЬЕВА

Значительную часть функций, законодательно закрепленных за органами местного самоуправления, составляет деятельность по обеспечению населения муниципального образования социально значимыми услугами. К такого рода услугам относятся озеленение территорий и уборка улиц, организация работы городского транспорта, учреждений образования и здравоохранения и многое другое. Особое место в составе таких услуг занимают предоставляемые населению жилищные услуги, так как они формируют основополагающие условия жизни местного населения. Принципиально важным моментом в процессе организации муниципальных услуг является то, что муниципалитеты вовсе не обязаны производить социально значимые услуги собственными силами - силами своих служащих или муниципальных предприятий <*>. Во многих случаях муниципалитету целесообразнее ограничиться организацией услуг, которая предусматривает: - определение ассортимента, количества и качества необходимых населению услуг; - привлечение на договорной основе поставщика услуг; - обеспечение бюджетного финансирования услуг. -------------------------------- <*> Васильева Н. В., Доманевская Е. П., Кирсанов С. А. и др. Муниципальные услуги: путь к эффективности. СПб.: Петрополис, 2001. 98 с.

Особая роль местного самоуправления как публичной власти обуславливает необходимость установления специальных процедур обеспечения местного населения социально значимыми услугами, так как в этом случае на финансирование услуг используются обобществленные средства населения - бюджет. Во всем мире основным способом реализации сервисных функций местной публичной власти является формирование и размещение муниципального заказа, которые осуществляются в строгом соответствии с законодательно установленными процедурами <*>. Для этих целей создается прозрачная, понятная и доступная для контроля со стороны общественности система, основанная на использовании конкурсного отбора исполнителя заказа. Преобладающим способом размещения заказа является открытый конкурс, как наиболее соответствующий принципам рыночной экономики инструмент рачительного и ответственного использования бюджетных средств. -------------------------------- <*> Теория и практика муниципального заказа // Сборник статей и практических материалов / Под ред. Э. Э. Маркварта. СПб.: ОSТ-ЕURО, 2000. 64 с.

Следует заметить, что конкурсное размещение публичных заказов не является чем-то абсолютно новым для России, привнесенным в нашу экономику с Запада. Подобный способ решения местных проблем известен с петровских времен. Тем не менее в советский период традиции размещения заказов на конкурсной основе были утрачены. Современная Россия вынуждена заново создавать правила и формировать традиции проведения подрядных торгов. Нормативно-правовая основа конкурсного механизма размещения публичных заказов была заложена Указом Президента РФ N 305 от 08.04.1997 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Этот Указ напрямую не распространяется на органы местного самоуправления, так как в нем муниципалитетам только рекомендуется использовать соответствующие процедуры при организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд. Такое положение стало причиной нежелания местных властей применять рекомендованные процедуры. Специальный нормативно-правовой акт, регулирующий муниципальный заказ, до настоящего времени не принят, хотя было разработано несколько проектов закона о муниципальном заказе. Тем не менее существует норма прямого действия, обязывающая местные власти применять конкурсные процедуры размещения муниципального заказа - в ч. 2 ст. 12 Федерального закона N 126-ФЗ 25.09.1997 "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" указано: "Размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления". В связи с этим рассмотрим, что представляют собой муниципальный заказ и конкурсная процедура его размещения. Содержание понятия "муниципальный заказ" вытекает из основных целей деятельности и функций местных органов власти, которые кратко можно сформулировать как обеспечение жизненно важных потребностей проживающего на территории муниципального образования населения. Муниципальный заказ представляет собой документально оформленное и финансируемое из муниципального бюджета поручение хозяйствующему субъекту выполнить работы, поставить товары или оказать услуги, направленные на удовлетворение нужд местного населения. В соответствии с определением понятия "муниципальный заказ" можно выделить его основные признаки: - обеспечение потребностей муниципального образования, т. е. населения в целом; - финансирование за счет муниципального бюджета; - исполнение заказа хозяйствующими субъектами любых форм собственности, получившими этот заказ в соответствии с установленным порядком; - нормативно-правовая регламентация деятельности по размещению муниципального заказа. Указанные особенности муниципального заказа предопределяют необходимость использования адекватных способов его размещения, которые предусмотрены действующим законодательством. Речь идет о размещении заказа на основе конкурса. Конкурсная система размещения муниципального заказа представляет собой нормативно установленную процедуру отбора исполнителей заказа на основе наилучшего соответствия предложенных ими условий реализации заказа заранее установленным и публично объявленным критериям. Вне зависимости от параметров конкретного заказа можно выделить общие принципы организации и проведения конкурсов <*>. Прежде всего необходимо правовое обеспечение конкурса. С этой целью разрабатывается и утверждается положение о порядке проведения конкурса, в котором регламентируется процедура и критерии отбора, требования, предъявляемые к участникам, порядок заключения договора с победителем. Конкурсы, проведенные с нарушением правовых основ, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Согласно п. 1 и п. 2 ст. 449 Гражданского кодекса Российской Федерации <**> признание конкурса недействительным влечет недействительность договора, заключенного с победителем конкурса. Исходя из правовой природы конкурса, споры о признании его результатов недействительными подведомственны арбитражному суду на основании ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса. -------------------------------- <*> Васильева Н., Маркварт Э., Чернова И. Организация конкурсов на размещение муниципальных заказов // Практическое пособие для органов местного самоуправления. СПб.: ОSТ-ЕURО, 2001. 96 с. <**> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. д. э.н., проф. О. Н. Садикова. 2-е изд., испр. и доп. М.: ИНФРА-М, 1997. 800 с.

Для успешной реализации конкурса необходимо строгое соблюдение установленной процедуры отбора, которая предполагает выполнение определенных положением о конкурсе мероприятий, включающих: - формирование конкурсной комиссии и организацию ее деятельности; - подготовку конкурсной документации, характеризующей параметры муниципального заказа и условия проведения конкурса; - извещение о конкурсе через средства массовой информации; - предоставление конкурсной документации претендентам на участие в конкурсе; - прием конкурсных заявок; - изучение поданных заявок и отбор победителя конкурса; - заключение договора с победителем. Не менее значимым принципом организации конкурса является обеспечение его гласности. Это достигается путем размещения объявления о конкурсе в широко доступных печатных изданиях с массовым тиражом, чтобы привлечь к конкурсу как можно больше заинтересованных и компетентных лиц. В этом случае выбор исполнителя заказа будет более широк и реален. Кроме того, чем больше участников конкурса, тем более велика вероятность выбора действительно лучшего и компетентного исполнителя заказа. Конкурс же, в котором принял участие только один участник, в соответствии со п. 5 ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, признается несостоявшимся <*>. -------------------------------- <*> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. д. э.н., проф. О. Н. Садикова. 2-е изд., испр. и доп. М.: ИНФРА-М, 1997. 800 с.

Конкурсная процедура должна обеспечивать равенство прав всех участников конкурса. Сущность данного принципа заключается в обеспечении беспристрастного, справедливого отношения ко всем участникам, исключении лоббизма и протекционизма любого рода, недопущении дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников. Соблюдение данного принципа базируется на соблюдении принципа гласности и открытости конкурса и предполагает, что условия проведения конкурса, критерии и порядок определения победителя устанавливаются и оглашаются заранее и для всех участников они одинаковы. Этот принцип предусматривает также своевременное оповещение всех потенциальных исполнителей о проведении конкурса, установление единых требований ко всем участникам, предложение равных условий исполнения заказа, установление единого для всех срока подачи заявок на участие в конкурсе. Кроме того, соблюдение этого принципа не позволяет менять условия в ходе проведения конкурсных торгов. К числу важнейших принципов конкурсной системы размещения муниципального заказа относится объективность отбора победителя, которая должна обеспечиваться независимым коллегиальным органом (конкурсной комиссией). Комиссия создается для квалифицированной, объективной оценки конкурсных заявок и определения победителя конкурса. Она формируется из представителей администрации города и лиц, интересы которых связаны с предметом конкурса (представителей органов местного самоуправления, защиты прав потребителей, общественных организаций). В состав комиссии не должны включаться лица, связанные имущественными и личными отношениями с участниками конкурса. Конкурс требует существенных затрат времени и средств не только его организатора, но и участников, поэтому необходимы гарантии их серьезных намерений и взаимной ответственности. Со стороны участников конкурса такой гарантией служит задаток, который вносится ими в начале конкурса. Размер, сроки и порядок внесения задатка должны быть указаны в извещении о проведении конкурса. Согласно п. 5 ст. 448 ГК РФ задаток не возвращается в следующих случаях: - когда участник конкурса отзывает заявку после даты окончания приема заявок; - когда победитель конкурса уклоняется от подписания договора. В свою очередь, организатор конкурса, уклонившийся от подписания договора, обязан возвратить победителю задаток в двойном размере, а также возместить ему убытки, причиненные участием в конкурсе, в части, превышающей сумму задатка. Подчеркнем, что задаток - это не плата за участие в конкурсе, он возвращается добросовестному участнику. Роль задатка состоит в том, чтобы дисциплинировать участников конкурса, побудить их к строгому соблюдению всех условий, включая и обязательство победителя заключить по итогам конкурса договор на условиях, которые были объявлены заказчиком и дополнены конкурсными предложениями самого победителя. Ответственность организатора конкурса обеспечивается путем установления компенсации за ущерб от участия в конкурсе в случае нарушения организатором условий конкурса, в том числе и в части условий заключаемого по итогам конкурса договора с победителем. Иначе говоря, и заказчик, и участники должны в ходе проведения конкурса соблюдать объявленные ими условия исполнения заказа и нести за это ответственность. Существенно важным элементом является также ответственность сторон в ходе исполнения договора, заключенного по итогам конкурса. Соблюдение этого принципа особенно актуально для современных российских условий. По мнению большинства предпринимателей, основной проблемой работы на российском рынке стала необязательность партнеров. Важное значение имеет установление критериев отбора победителя. Их следует рассматривать с двух позиций: экономия бюджетных средств и обеспечение качественного выполнения муниципального заказа. Таким образом, в качестве критериев могут быть установлены: - цена исполнения заказа; - предоставляемые гарантии качества работ и услуг; - технический и финансовый потенциал исполнителя; - наличие необходимых лицензий; - дополнительные предложения, выдвигаемые участником конкурса для наиболее эффективного выполнения заказа и осуществляемые им за счет собственных средств. Несколько комментариев по поводу дополнительных предложений участника конкурса. Конкурс, помимо основной задачи отбора наилучшего исполнителя, должен быть направлен на достижение общественно полезных целей. В связи с этим претенденту предоставляется возможность (на его усмотрение и, главное, за его счет) сделать что-то полезное для муниципалитета сверх тех работ, которые предусмотрены договором. Дополнительные предложения не являются обязательными для участников конкурса, однако они оцениваются комиссией. Добросовестный и серьезный исполнитель, стремящийся получить муниципальный заказ, не откажется от дополнительных предложений. Особое место в пакете муниципальных заказов занимают заказы в жилищной сфере. Конкурсы на размещение таких заказов достаточно сложны в части определения предмета торгов, установления условий конкурса, разработки проекта договора на исполнение заказа. Муниципалитеты неохотно идут на это, мотивируя большой социальной значимостью и ответственностью такого рода работ, отсутствием денег либо отсутствием желающих, помимо муниципальных предприятий, обслуживать жилье и т. п. Однако причины отказа от конкурсов меркнут перед теми преимуществами, которые в результате будут получены. Главное преимущество, из которого вытекают все другие, - это возможность выбора, которая появляется в результате конкуренции поставщиков услуг. По сути, конкурсы позволяют сформировать конкурентную среду в сфере деятельности, которая долгое время была монополизирована государством и недоступна для частного бизнеса. С этой целью необходимо стимулировать предложение услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда, создав достаточный объем спроса на них посредством муниципального заказа. Конкурс рождает предложение и стимулирует конкуренцию, у муниципалитета появляется возможность, не увеличивая расходы местного бюджета на эту статью, добиться улучшения качества работ, более рационального расходования имеющихся средств и даже их экономии. Грамотно организованный и четко проведенный конкурс позволяет муниципалитету обеспечить надлежащий уровень содержания жилья за наименьшую цену. Формирование муниципальных заказов в жилищной сфере направлено на постепенное сокращение доли муниципального сектора в общем объеме предоставляемых населению жилищных услуг и замещение его частным на основе использования конкурсной системы заключения договоров, реализуемой в двух направлениях: обеспечение муниципального сектора условиями его собственного функционирования - формирование элементов материальных и иных затрат; замещение муниципального сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей. Первое из направлений представляет собой конкурентные торги по закупке, к примеру, материалов, запасных частей, мебели, канцелярских товаров и т. д. для муниципальных предприятий и учреждений. К этому направлению мы относим и конкурсное замещение руководящих должностей, подбор любых категорий персонала на конкурсной основе. Второе направление представляет собой своего рода "приватизацию" сферы услуг по управлению и содержанию муниципального жилищного фонда, когда частный сектор оказывает услуги не муниципалитету, а населению (конечному потребителю) опосредованно через муниципальный заказ. В этом случае существенно важным является отражение интересов потребителей в договорах, заключаемых в рамках муниципального заказа. Так, если в договоре указан объем работ или услуг, но недостаточно конкретно описаны их качественные параметры, очевидно, что резервом сокращения затрат для исполнителя заказа может оказаться снижение качества. Определение качественных параметров в сфере управления и обслуживания жилья - задача непростая, требования к конечным результатам деятельности не всегда поддаются формализованному описанию. Здесь возможны два принципиально разных подхода: установление требований по соблюдению технологии работ либо стандартизация (описание нормативного состояния) результата работ <*>. -------------------------------- <*> Васильева Н. В. Жилищная сфера крупного города: проблемы управления и стратегия развития. СПб.: СПбГИЭУ, 2002. 322 с.

На основе изучения действующего законодательства и практического опыта проведения торгов опишем основные типы заказов в сфере управления и содержания муниципального жилищного фонда, которые должны размещаться на конкурсной основе. Типология заказов осуществлена по критерию "предмет торгов". Таким образом выделены пять основных типов заказов, размещаемых на конкурсной основе <*>. -------------------------------- <*> Васильева Н. В. Жилищная сфера крупного города: проблемы управления и стратегия развития. СПб.: СПбГИЭУ, 2002. 322 с.

Тип 1. Заказы на управление жилищным фондом. Тип 2. Заказы на комплексное обслуживание жилья. Тип 3. Заказы на отдельные виды работ и услуг по содержанию жилья. Тип 4. Заказы на восстановление жилых зданий. Тип 5. Заказы на поставку товаров. К первому типу отнесены заказы на управление жилищным фондом, как наиболее сложные в части описания предмета торгов. Предметом торгов является право на выполнение функций по управлению объектами жилой недвижимости, представленных в виде проекта договора на управление. Договор на управление может быть заключен в виде одного из следующих типов договоров: договор оказания услуг; агентский договор; договор поручения; договор доверительного управления имуществом. Выбор того или иного типа договора - право собственника, который выступает заказчиком в договоре на управление жилищным фондом. Полагаем, что на начальном этапе наиболее удобной формой договора является договор оказания услуг, так как использование, к примеру, договора доверительного управления имуществом имеет, на наш взгляд, некоторые ограничения для широкого использования. Так, согласно ГК РФ доверительным управляющим не может быть учреждение или унитарное предприятие, государственный орган или орган местного самоуправления <*>. Данное ограничение с точки зрения конкурса означает, что его участниками не могут быть муниципальные службы заказчика, созданные в форме учреждения или унитарного предприятия. Второе ограничение связано с тем, что имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, не может быть самостоятельным объектом доверительного управления. Здесь уместно пояснить, что в процессе создания муниципальных служб заказчика они наделялись правом оперативного управления жилищным фондом - в случае создания их в форме учреждения либо правом хозяйственного ведения - в случае создания их в форме унитарных предприятий. Это ограничение можно преодолеть, для этого необходимо передать муниципальный жилищный фонд в муниципальную казну, что будет способствовать не только раскрытию возможностей доверительного управления жилищным фондом, но и позволит избежать трансакционных издержек, связанных с учетом жилищного фонда на балансе службы заказчика, в целом упорядочит договорные взаимоотношения в жилищной сфере. -------------------------------- <*> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный.). 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. д. э.н., проф. О. Н. Садикова. М.: ИНФРА-М, 1997. 800 с.

Договор на управление жилищным фондом целесообразно заключать сроком на 3 - 5 лет. Для исполнения договора управляющему на праве безвозмездного пользования предоставляется конторское помещение с обязательным условием его целевого использования. Для страхования возможных рисков в условиях только формирующегося рынка услуг по управлению жилыми объектами от управляющего целесообразно потребовать финансового обеспечения надлежащего исполнения им обязанностей по договору. С этой целью управляющий формирует из собственных средств гарантийный фонд, который зачисляется на банковский счет на условиях документарного аккредитива. Фонд предназначается для компенсации ущерба, который может быть нанесен объектам в результате неправомерных действий управляющего. Заказчиком по договору выступает собственник жилищного фонда - органы местного самоуправления в лице комитетов по управлению муниципальным имуществом. Потенциальными исполнителями заказа являются профессиональные управляющие недвижимостью любых организационно-правовых форм, в том числе российские и иностранные коммерческие организации и их объединения, некоммерческие организации, за исключением не занимающихся предпринимательской деятельностью, физические лица, зарегистрированные в соответствии с действующим законодательством. В настоящее время законодательство не требует лицензирования деятельности по управлению недвижимостью в жилищной сфере, тем не менее управляющие должны подтвердить свой профессионализм (представить квалификационный сертификат, аттестационное свидетельство). Второй тип - заказы на комплексное обслуживание жилья. Их целью является обеспечение надлежащего уровня технического и санитарного состояния жилых зданий и прилегающих территорий, создание безопасных и благоприятных условий проживания населения. Предмет торгов - право на выполнение работ по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилых домов и придомовых территорий, оформленное в виде договора подряда. Заказчиком в данном случае выступает либо собственник жилищного фонда, либо уполномоченный собственником управляющий (муниципальная служба заказчика, частная управляющая компания). Потенциальные исполнители заказа - предприятия любых организационно-правовых форм, имеющие соответствующие лицензии. В итоге конкурсного размещения заказа с победителем заключается договор подряда на техническое обслуживание, санитарное содержание и текущий ремонт жилищного фонда сроком не менее чем на 3 года. Подрядчику для выполнения работ по договору предоставляются служебные помещения, которые должны им использоваться строго по назначению. К третьему типу отнесены заказы на отдельные виды работ и услуг по содержанию жилья. Предметом торгов является право на выполнение так называемых специализированных работ (услуг): обслуживание лифтов, телеантенн, электроплит, вывоз мусора, дератизация, страхование имущества, изготовление счетов-квитанций и т. п. Заказ оформляется в виде подрядного договора на конкретный вид работ, договора возмездного оказания услуг, договора страхования. Предоставление служебных помещений для исполнения договора не предусматривается. Заказчиками в данном случае могут выступать либо муниципалитет как собственник жилищного фонда, либо уполномоченная им управляющая организация, либо подрядчики по обслуживанию жилья. Потенциальные исполнители заказа - предприятия любых организационно-правовых форм, имеющие соответствующие лицензии. Четвертый тип заказов - заказы на восстановление жилых зданий. Предметом торгов является право на выполнение следующих видов работ: выборочный капитальный ремонт; комплексный капитальный ремонт; модернизация; реконструкция; проектирование капитального ремонта, модернизации или реконструкции. Различные виды работ по восстановлению жилищного фонда мы отнесли к одному типу заказов потому, что они могут выполняться совместно (например, капитальный ремонт с модернизацией). Заказы могут быть оформлены в виде генерального подряда на выполнение комплексного капитального ремонта, модернизации или реконструкции жилищного фонда, подряда на выборочный капитальный ремонт либо отдельные виды восстановительных работ, субподряда на отдельные специальные виды работ. Договора на исполнение таких заказов заключаются на срок, необходимый для их выполнения. Заказчиками на восстановительные работы могут выступать собственник или управляющий жилищным фондом. Размещая такие заказы по конкурсу, заказчик может достичь следующих целей: экономия затрат на восстановление жилья; привлечение дополнительных финансовых ресурсов для восстановления жилищного фонда за счет частных инвестиций; выполнение восстановительных работ с таким уровнем качества, который обеспечит не только продление сроков службы жилых зданий, но и экономию на расходах по эксплуатации этих зданий в дальнейшем. К пятому типу нами отнесены заказы на поставку товаров. Предметом торгов является право на поставку необходимых для организации процесса управления или обслуживания жилищного фонда товаров: оборудования, техники, горюче-смазочных материалов для уборочных и иных машин, спецодежды для рабочих, моющих средств и т. д. В этом типе заказов выделяются разовая закупка и периодическая поставка товаров. Разовая закупка предполагает однократную поставку товаров к указанному в договоре единому сроку. Периодическая поставка - это многократная поставка товаров в соответствии с указанными заказчиком сроками и по указанным им адресам. Заказчиками могут выступать: собственник или управляющий жилищным фондом, подрядчики по обслуживанию жилья, подрядчики по выполнению восстановительных работ. Потенциальными исполнителями заказа являются торговые предприятия и предприятия, производящие необходимые товары. С точки зрения конкуренции для размещения заказов четвертого и пятого типов наибольшим потенциалом обладают крупные муниципальные образования, так как в них существует достаточно развитый рынок относящихся к этим типам работ и услуг. Для размещения первых трех типов заказов конкурентная среда еще не сформирована в достаточной мере, поэтому им следует уделять особое внимание. Успешное внедрение и развитие конкурсной системы размещения муниципального заказа в жилищной сфере напрямую зависят от продуманной и последовательной политики местных властей, заинтересованности и ответственности муниципальных служащих, компетентности и инициативы предпринимателей, активной гражданской позиции и участия населения в общественной жизни муниципального образования.

Название документа