Спор об изъятии земель особо охраняемых природных территорий

(Галиновская Е. А.)

("Юридическая литература", 2004)

Текст документа

СПОР ОБ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬ

ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Е. А. ГАЛИНОВСКАЯ

Е. А. Галиновская, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Обращение к проблеме правового режима земель особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Российской Федерации продиктовано несколькими причинами. Первая - процесс реформирования экологического и земельного законодательства коснулся дальнейшей судьбы и этих земель. Вторая, и не менее важная - достаточно сложная и противоречивая практика применения действующего законодательства о землях, входящих в состав таких территорий.

Особо охраняемые территории представляют собой основной "запас" экологически ценных природных объектов в стране. В большинстве случаев в состав особо охраняемых природных территорий включены редкие или исчезающие представители флоры и фауны, не встречающиеся в других частях планеты, а сами территории представляют собой неповторимое сочетание разнообразных природных объектов, возникшее и существующее в естественных или искусственных условиях. Обеспечение охраны таких территорий является важнейшей обязанностью государства.

В настоящее время по действующему законодательству в основе правового положения земель особо охраняемых природных территорий лежит несколько основных правовых условий:

1. Правовой режим земельного участка, в границах которого расположена особо охраняемая природная территория, в целом следует устанавливаемому статусу и режиму соответствующей особо охраняемой природной территории.

2. Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности (ст. 95 ЗК РФ). В соответствии со ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд. Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

3. Земли закрепляются в соответствующую публичную собственность в установленном порядке, в зависимости от того, в введении Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления находится соответствующая особо охраняемая природная территория.

4. Земли, в границах которых расположены такие территории, входят в состав особой категории земель, установленной Земельным кодексом Российской Федерации - эта категория земель особо охраняемых территорий и объектов. Для таких земель установлен особый правовой режим. Земли данной категории в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота.

Нормативные акты, регулирующие отношения в области установления и поддержания режима охраны ООПТ, должны отвечать целям сохранения территорий. Нормы подзаконных актов не должны противоречить основным требованиям по соблюдению режима ООПТ, должны быть согласованы и подчинены общим концептуальным подходам к осуществлению особой охраны территорий. Это подтверждается и судебной практикой.

Верховным Судом Российской Федерации было рассмотрено гражданское дело по заявлению гр. К. и ОМННО "Совет Гринпис" о признании недействующим Постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2003 г. N 571 "О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике". Заявители обратились в Верховный Суд РФ с указанным выше заявлением, сославшись на то, что оспариваемое Постановление Правительства РФ, в нарушение требований ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе", не прошло государственную экологическую экспертизу.

Как установлено судом, Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. N 571 "О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике" были изъяты земельные участки общей площадью 33222 га у государственного учреждения "Сочинский национальный парк" и предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику.

Рассмотрев все обстоятельства дела, суд пришел к выводу о том, что п. 1 оспариваемого Постановления Правительства РФ в указанной заявителями части не может быть признан соответствующим Федеральным законам от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе", от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" и Земельному кодексу РФ. Довод о том, что реализация оспариваемого Постановления Правительства РФ в указанной части не может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, поскольку данный акт не является нормативно-техническим, инструктивно-методическим документом, и, следовательно, он не требовал проведения государственной экологической экспертизы, суд не признал обоснованным.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

Как уже отмечалось выше, оспариваемым Постановлением Правительства РФ земельные участки, входящие в состав земель Сочинского национального парка, изъяты и переданы в постоянное пользование Сочинскому природному заказнику.

Анализ норм Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 15 и ст. 24) свидетельствует о том, что режимы особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников существенно отличаются друг от друга.

На территориях национальных парков непосредственно законом предусмотрены охранные меры окружающей среды и, в частности, на них запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

В отличие от особого режима охраны территорий национальных парков, на территориях природных заказников режим особой охраны определяется не нормами закона, а положениями о них, утверждаемыми специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.

Кроме того, в силу ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, занятые государственными национальными парками, изъяты из оборота, а земельные участки, занятые государственными природными заказниками, лишь ограничены в обороте.

Земли государственных национальных парков не подлежат приватизации, а приватизация земель природных заказников законом не исключена (ст. 95 Земельного кодекса).

Из приведенных выше норм федеральных законов следует, что уровень особой охраны изымаемых земельных участков у Сочинского национального парка в связи с их передачей в бессрочное пользование Сочинскому природному заказнику, территория которого используется в качестве охотничьих угодий, значительно снижается, что не исключает нанесения ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его природной среде в целом.

Исходя из этого и с учетом того, что соответствующего положения о Сочинском природном заказнике до настоящего времени не принято, суд верно не согласился с утверждением представителей заинтересованных лиц о том, что реализация оспариваемого постановления не может привести к негативному воздействию на объекты растительного и животного мира, а также природную среду Сочинского национального парка, поскольку при указанных выше обстоятельствах такой вывод возможен лишь на основании заключения государственной экологической экспертизы.

Судом также верно не была принята во внимание ссылка на то, что при изъятии земельных участков у Сочинского национального парка и передаче их в постоянное пользование природному заказнику режим охраны объектов из состава особо охраняемых природных территорий не изменяется. На основании закона рассматриваемые особо охраняемые природные территории имеют различный статус и, соответственно, различный режим охраны включенных в ООПТ объектов природы (в том числе земель).

Судом также было указано на то, что изъятие земельных участков у Сочинского национального парка и предоставление их в постоянное пользование природному заказнику противоречит требованиям закона. Так, согласно п. 4 ст. 58 Федерального закона "Об охране окружающей среды" изъятие земель природно-заповедного фонда, к которому относятся земли национальных парков и природных заказников, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Из содержания п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ следует, что в пределах земель особо охраняемых природных территорий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Суд принял во внимание также и Постановление Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769, утвердившее Положение о национальных природных парках Российской Федерации, согласно п. 28 которого изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков также запрещается, в установленном порядке утратившим силу не признанное.

Соглашаясь с мнением суда, представленные выше положения, по нашему мнению, следует толковать в том смысле, что в ряде случаев законом установлен запрет на изъятие земельных участков у конкретных особо охраняемых природных территорий. И в целом не может иметь существенного значения то обстоятельство, что изымаемый участок передается другой ООПТ.

В то же время хотелось бы дополнительно обратиться к мнению суда об изменении целевого назначения участка в рассматриваемом случае. Из материалов дела следует, что суд не согласился с доводом о том, что предоставление природному заказнику в постоянное пользование изъятых у национального парка земель не меняет их целевого назначения. По мнению суда, земли национального парка имеют особое целевое назначение, более высокий уровень особой охраны, земельные участки в границах национального парка, в отличие от земель природного заказника, не подлежат приватизации, и они изъяты из оборота. Кроме того, в отсутствие Положения о Сочинском природном заказнике невозможно, по мнению суда, делать какие-либо выводы о сохранении целевого назначения передаваемых ему в пользование земель национального парка.

Действительно, национальные парки, как уже говорилось выше, имеют весьма высокий статус охраны, правовой режим этих территорий существенно отличается от правового режима иных ООПТ, в том числе заказников.

В то же время следует заметить, что правовое регулирование использования земель особо охраняемых территорий осуществляется в России в настоящее время не только на основе законодательства об особо охраняемых природных территориях (Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и др.), но и на основе земельного законодательства. Безусловно, требования соблюдения режима ООПТ, закрепленные природоохранным законодательством, являются доминирующими и должны лежать в основе как земельно-правового регулирования, так и регулирования использования иных природных объектов в границах территории. Правовой режим земельного участка особо охраняемой природной территории подчиняется, прежде всего, установленному режиму ООПТ. Установленное целевое назначение для земель ООПТ не является окончательным пунктом в определении правового режима таких земель.

Однако следует заметить, что целевое назначение земель устанавливается именно земельным законодательством. Перечень категорий земель по их целевому назначению и основания отнесения земель к конкретной категории определяются Земельным кодексом РФ (ст. ст. 7, 8). И, исходя из этого, согласно гл. 17 ЗК РФ земли всех особо охраняемых природных территорий, действительно, имеют одно целевое назначение и отнесены к одной категории земель особо охраняемых территорий и объектов.

------------------------------------------------------------------

Название документа