К вопросу о законности муниципальных правовых актов, регулирующих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

К ВОПРОСУ О ЗАКОННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ СТАТУС КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ

В. Н. ХОРЬКОВ

Хорьков В. Н., доцент Балтийского федерального университета им. И. Канта, кандидат юридических наук.

Часть 4 ст. 7 Федерального закона от 16 сентября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> предусматривает, что "муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации". Как показывает нормотворческая практика, органы местного самоуправления, принимая свои акты, нередко нарушают действующее федеральное законодательство. -------------------------------- <1> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. N 131-ФЗ (с изм. и доп.) // СПС "КонсультантПлюс".

Так, в Орловской области в 2011 г. по состоянию на 1 июля органами прокуратуры опротестовано более полутора тысяч нормативных актов органов местного самоуправления. Ежегодно же в Орловской области опротестовывается около трех тысяч муниципальных нормативных актов <2>. В Калининградской области ситуация с незаконными актами местного нормотворчества несколько лучше. Например, в 2009 г. органами прокуратуры области было выявлено 904 незаконных акта органов местного самоуправления, из которых опротестовано 784 акта. В 2010 г. наблюдалось небольшое снижение количества незаконных актов, принятых органами местного самоуправления в Калининградской области: в результате прокурорских проверок был выявлен 781 незаконный муниципальный акт, из них 686 опротестованы прокурорами <3>. -------------------------------- <2> Передельский Д. Ликбез для чиновника // Рос. газ. 2011. 10 авг. <3> Архив прокуратуры Калининградской области за 2009 - 2010 гг.

Нарушения федерального законодательства в актах органов местного самоуправления достаточно разнообразны. В последние годы органы местного самоуправления стали активно вопреки закону принимать акты, определяющие статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Таких актов в различных субъектах РФ насчитывается уже более 200. Однако издание муниципальных актов, регулирующих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, незаконно, так как противоречит Федеральному закону от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <4>. Согласно его ст. 11 порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <4> Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ (с изм. и доп.) // СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, причинами издания незаконных нормативных актов, определяющих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, является, во-первых, слабое знание действующего законодательства депутатами представительных органов местного самоуправления, должностными лицами муниципалитетов; во-вторых, делегирование органами законодательной власти некоторых субъектов РФ своих полномочий органам местного самоуправления без всяких на то правовых оснований. В плане делегирования законодателем субъекта Федерации собственных полномочий органам местного самоуправления весьма показателен Закон Магаданской области от 9 февраля 2006 г. N 682 "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Магаданской области" <5>. В ч. 2 ст. 2 этого Закона говорится: "Положение о муниципальной комиссии, ее персональный и численный состав утверждаются муниципальным правовым актом". Комментируя данную норму, отметим, что принятие Положения о муниципальной комиссии органом местного самоуправления, несомненно, противоречит Федеральному закону от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ. В то же время утверждение персонального и численного состава комиссии муниципальным правовым актом возражений не вызывает и соответствует федеральному законодательству. -------------------------------- <5> О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Магаданской области: Закон Магаданской области от 9 февраля 2006 г. N 682 (в ред. Законов Магаданской области от 28.07.2009 N 1174-ОЗ, от 12.03.2010 N 1246-ОЗ) // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

По своему содержанию муниципальные нормативные акты, регулирующие статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, весьма низкого качества. Так, немало претензий к Положению о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального образования "Город Майкоп", утвержденному Постановлением главы администрации муниципального образования "Город Майкоп" от 22 апреля 2008 г. N 178 <6>. -------------------------------- <6> Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального образования "Город Майкоп": утв. Постановлением главы администрации муниципального образования "Город Майкоп" от 22 апреля 2008 г. N 178 (в ред. Постановлений главы муниципального образования "Город Майкоп" от 18.06.2009 N 456, от 10.03.2010 N 138) // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Во-первых, в Положении используется терминология, от которой законодатель в действующем КоАП РФ отказался (например, вместо административных наказаний - административные взыскания). Не учтено также, что самое распространенное административное наказание в КоАП РФ называется административным штрафом, а в Положении использована старая редакция предыдущего Кодекса - штраф. Во-вторых, неприемлема норма рассматриваемого Положения следующего содержания: "В случае неявки на заседание комиссии без уважительных причин несовершеннолетних, родителей (законных представителей), свидетелей, при условии их надлежащего извещения о времени и месте проведения заседания и отсутствии ходатайства об отложении рассмотрения или если ходатайство оставлено без рассмотрения, комиссия может вынести мотивированное определение о приводе указанных лиц, исполнение которого осуществляется органами внутренних дел, или рассмотреть дело в их отсутствие". Орган местного самоуправления, принявший Положение, в приведенной норме регулирует привод - меру, обеспечивающую производство по делу об административном правонарушении, что незаконно. Согласно ч. 1, п. 4, ст. 1.3 КоАП РФ установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и привода, - это исключительная компетенция Российской Федерации. Это означает, что даже орган законодательной власти субъекта РФ не может регламентировать порядок привода, не говоря уже об органах местного самоуправления. К сожалению, муниципальные акты, определяющие статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, приняты и в некоторых муниципальных образованиях самой западной области России - Калининградской. Это, например, Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное Постановлением администрации муниципального образования "Мамоновский городской округ" от 20 апреля 2006 г. N 154 <7>, или Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное Постановлением администрации муниципального образования "Багратионовский муниципальный район" от 2 февраля 2009 г. N 72 <8>. -------------------------------- <7> Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования "Мамоновский городской округ" от 20 апреля 2006 г. N 154 (в ред. Постановления администрации "Мамоновского городского округа" от 20 мая 2008 г. N 266) // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство". <8> Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования "Багратионовский муниципальный район": утв. Постановлением администрации муниципального образования "Багратионовский муниципальный район" от 2 февраля 2009 г. N 72 // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

Поражает своей юридической безграмотностью Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальном образовании "Гвардейский район", утвержденное решением Совета депутатов Гвардейского района от 21 февраля 2003 г. N 12 <9>. -------------------------------- <9> Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальном образовании "Гвардейский район": утв. решением Совета депутатов Гвардейского района от 21 февраля 2003 года N 12 // СПС "КонсультантПлюс".

Так, п. 9.1 названного Положения гласит: "Постановление комиссии может быть обжаловано в суде в течение десяти дней с момента вручения постановления". Указанная норма противоречит действующему КоАП РФ. Во-первых, постановление, вынесенное коллегиальным органом, может быть обжаловано не в любой, а только в районный суд по месту нахождения коллегиального органа (ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Во-вторых, в соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления, но не самого постановления. Или еще один пример из того же Положения, пункт 7.3.3 которого содержит следующую норму: "При неявке на заседание комиссии без уважительных причин свидетели, представители органов и учреждений, в которых воспитывается или обучается несовершеннолетний, работодатели, другие лица, чье присутствие признано обязательным, несут ответственность, предусмотренную КоАП РФ". Абсурдность данного пункта очевидна, если учесть, что в КоАП РФ такого состава административного правонарушения, как неявка на заседание комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, нет и никогда не было. Отмечая неправомерность муниципальных актов, регулирующих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, следует отметить, что изменения, внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. в КоАП РФ, не влияют на незаконность указанных муниципальных актов. В КоАП РФ названным Федеральным законом была включена новая ст. 1.3.1, закрепившая предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Часть 2 ст. 1.3.1 предусматривает, что законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться полномочием субъекта РФ по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и их прав. Анализируя данную норму, необходимо иметь в виду, что в случае передачи органам местного самоуправления полномочия по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав органы местного самоуправления вправе принимать лишь индивидуальные муниципальные акты, определяющие лишь состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако органы местного самоуправления, как и прежде, не могут устанавливать статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. С учетом сказанного муниципальный уровень правового регулирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав неправомерен. В заключение отметим, что необходимо отказаться от муниципальных актов, определяющих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Полагаем, что должно быть лишь два уровня законодательного регулирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Это федеральный уровень и уровень субъекта Российской Федерации.

------------------------------------------------------------------

Название документа