Основные направления межведомственного взаимодействия в сфере защиты прав несовершеннолетних граждан

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ГРАЖДАН

М. Е. ВЕРСТОВА, Ю. Б. САФОНОВА

Верстова М. Е., начальник кафедры гражданского права и процесса ФГОУ ВПО "Саратовский юридический институт МВД России", доктор юридических наук.

Сафонова Ю. Б., доцент кафедры гражданского права и процесса ФГОУ ВПО "Саратовский юридический институт МВД России", кандидат юридических наук.

Интерес со стороны государства к проблеме детства не угасает на протяжении нескольких лет. Президент Российской Федерации в ставших традицией посланиях Федеральному Собранию постоянно подчеркивает важность и значимость семьи, материнства и детства для России в целом. Не стало исключением и ежегодное Послание Президента РФ от 30 ноября 2010 г., в котором главное внимание Д. А. Медведев уделил необходимости эффективной государственной политики в области детства. Так, Президент РФ, выступая с обращением к Федеральному Собранию, отметил, что "...нам не должно быть стыдно за то, какую страну мы передадим нашим детям и внукам, но не менее важно, в каких руках будет находиться судьба России" <1>. -------------------------------- <1> Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию от 30.11.2010 // Российская газета. N 271. 2010. 1 дек.

В целях формирования эффективной государственной политики в области детства Президент РФ предложил целый пласт мероприятий, комплексная реализация которых будет способствовать достижению поставленной цели. Во-первых, обозначено повышение доступности и качества медицинской, социальной помощи матерям и детям, в частности дальнейшее развитие программы "Родовой сертификат", системы восстановительного лечения для детей первых трех лет жизни, новорожденных с низкой массой тела, увеличение государственной поддержки лечения бесплодия, в т. ч. с применением технологий экстракорпорального оплодотворения. Во-вторых, осуществление технологической модернизации детских поликлиник и больниц, повышение квалификации их сотрудников, на что выделены серьезные средства из федерального и регионального бюджетов. В-третьих, немаловажна и поддержка молодых и многодетных семей. Остро стоящую проблему с жильем в связи с нехваткой денежных средств предлагается решать посредством использования материнского капитала на погашение ипотечных жилищных кредитов и займов (договоры по которым заключены по 31 декабря 2010 г.). В-четвертых, улучшить ситуацию с демографическим кризисом посредством радикального увеличения количества семей с тремя и более детьми, создания для них режима наибольшего благоприятствования. В качестве экономических стимулов увеличения многодетных семей предлагается законодательное закрепление предоставления бесплатных земельных участков под строительство жилого дома или дачи при рождении третьего и последующего ребенка, введение так называемого регионального материнского капитала. В-пятых, предлагается увеличение размера налогового вычета до 3 тыс. рублей в месяц на каждого ребенка, начиная с третьего, отменив при этом стандартные вычеты, носящие символический характер. В-шестых, в развитие вышеназванного положения предлагается поддержать лиц, осуществляющих благотворительную деятельность, используя инструменты льготного налогообложения. Кроме того, предлагается восстановить справедливость и исключить средства, получаемые на поддержку детей от благотворительных организаций, из налогооблагаемого дохода. Далее, в-седьмых, для разрешения наболевшего вопроса о детских садах предлагается во всех регионах реализовать программы реконструкции старых и строительства новых детских садов, поддержать вариативные формы дошкольного образования, в т. ч. систему негосударственных детских учреждений и семейных детских садов, рассмотреть возможность снижения арендных ставок и установления льгот по налогу на имущество для новых видов детских садов, в т. ч. семейных детских садов, для детей, которые не посещают детские сады, необходимо создать дошкольные группы в общеобразовательных школах. Безусловно, планируемые мероприятия заслуживают внимания и всесторонней поддержки, вот только вопрос об их реализации стоит достаточно остро, поскольку проблемы, затронутые Президентом РФ, наболевшие, формирующиеся годами, искоренить в одночасье весьма затруднительно, если не невозможно. Требуется совершенно иной подход, и модернизация как цель, идея должна произойти прежде всего на уровне отдельно взятой личности, которая будет нести совершенно иную ментальность. Основную, конечную цель государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних детей можно сформулировать как улучшение их положения, создание благоприятной среды развития и стабилизацию всех сфер жизнедеятельности детей <2>. Отметим, что законодательно закрепленными в ст. 4 ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <3> целями государственной политики в интересах детей являются: осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией РФ, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений; формирование правовых основ гарантий прав ребенка; содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры. Также отмечено, что государственная политика в интересах детей является приоритетной и основана на таких принципах, как законодательное обеспечение прав ребенка, поддержка семьи в целях обеспечения воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе, ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда, и др. -------------------------------- <2> Об этом также см.: Николаева Ю. В. О государственной политике в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних // Адвокат. 2009. N 6. С. 6. <3> Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в ред. от 17.12.2009).

Анализируя данные положения Закона, полагаем, что в качестве приоритетных можно выделить следующие направления: обеспечение безопасности детей, создание благоприятных условий для беспрепятственного осуществления прав несовершеннолетними гражданами, формирование системы качественного доступного образования для детей, реформирование системы здравоохранения посредством предоставления доступной и качественной медицинской, а также социальной помощи матерям и детям, повышение уровня жизни данной категории граждан и улучшение их экономического положения, также разработка мер социальной поддержки несовершеннолетних. Обратимся к исследованию основополагающих актов, нормы которых содержат гарантии в отношении несовершеннолетних детей, провозглашают их права. Конвенция о правах ребенка <4>, в которой Россия участвует в порядке правопреемства после СССР, имеет прямое действие на территории нашего государства, соответственно Россия приняла на себя обязательства, предусмотренные ею, в полном объеме. Признавая общей целью государственной социальной политики улучшение положения детей, преодоление нарастания негативных тенденций, стабилизацию положения детей и создание реальных предпосылок положительной дальнейшей динамики процессов жизнеобеспечения детей, государство еще в середине 90-х гг. XX в. определило в качестве одного из основных направлений в своей деятельности укрепление правовой защиты детей. -------------------------------- <4> Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // СПС "КонсультантПлюс". 2010.

Права ребенка в Российской Федерации закреплены в ряде нормативных правовых актов (СК РФ, ГК РФ, ФЗ "Об опеке и попечительстве", ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и др.) и в целом законодательно обеспечены, однако проблема прежде всего состоит в том, что они носят в большинстве своем декларативный характер. Очень много государственных гарантий, которые сейчас функционируют на федеральном уровне, перекладывается на плечи субъектов Российской Федерации, которые сами устанавливают, что они могут или не могут предоставить той или иной категории детей, исходя из своих финансовых возможностей. В этой связи заслуживает всесторонней поддержки мнение профессора А. Бастрыкина о том, что недопустимо "ссылаться на недостаток финансирования и кризис" <5>. Ситуация, когда ребенок "боится возвращаться из школы домой или выйти во двор", не имеет права на существование. Нет времени ждать выполнения программ, которые рассчитаны на десятилетия. "Решать проблемы защиты детей годами - непозволительная роскошь. Нужно, чтобы уже сейчас каждый ребенок чувствовал заботу и уверенность в завтрашнем дне" <6>. -------------------------------- <5> Бастрыкин А. На защите прав несовершеннолетних // Законность. 2009. N 9. С. 43. <6> Там же. С. 44.

Во всех случаях, когда ребенок по тем или иным причинам остался без попечения своих родителей (в случае их смерти, болезни, длительного отсутствия, лишения родителей родительских прав или ограничения их в таких правах, уклонения родителей от его воспитания и т. п.), заботу о нем принимает (в отдельных случаях должно принимать) на себя государство. Безусловно, семейное неблагополучие способствует росту безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, числа детей, оставшихся без попечения родителей, в первую очередь за счет детей, родители которых лишены родительских прав. В соответствии с действующим законодательством задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству (они созвучны с основными направлениями государственной политики в сфере защиты прав несовершеннолетних детей) заключаются: 1) в обеспечении своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройстве; 2) в защите прав и законных интересов подопечных; 3) в обеспечении достойного уровня жизни подопечных; 4) в обеспечении исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий; 5) в обеспечении государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулировании такой деятельности <7>. -------------------------------- <7> Отметим, что первостепенными по значимости в рамках данного плана являются Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" и взаимосвязанный с ним Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". См.: Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (в ред. Федерального закона от 18.07.2009 N 178-ФЗ) // СПС "КонсультантПлюс". 2010.

Защиту прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляют специально уполномоченные государством органы опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства ведут учет детей, оставшихся без попечения родителей; исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирают формы их устройства; осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ст. 121 СК РФ). Для своевременного выявления оставшихся без попечения детей закон возлагает на должностных лиц учреждений, которые непосредственно соприкасаются с детьми (детских садов, школ, детских поликлиник и т. д.), а также на граждан, располагающих сведениями об утрате детьми попечения родителей, обязанность сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей. Соответственно, получив такие сведения или при самостоятельном выявлении детей, оставшихся без попечения, органы опеки и попечительства принимают меры для защиты их прав и интересов и решают вопрос о форме устройства и дальнейшем воспитании ребенка. Стремительное реформирование общества, обострение проблем занятости, резкое падение жизненного уровня большей части населения, негативные стороны сплошной коммерциализации, экологическое неблагополучие - таков далеко не полный перечень факторов, гибельно сказывающихся на детях. Серьезные проблемы в основных сферах жизнедеятельности детей вызывают озабоченность как государственных органов, так и широкой общественности, поскольку Российская Федерация, взявшая на себя обязательства уделять первостепенное внимание правам детей, их выживанию, защите и развитию, на деле оказывается не в состоянии эффективно выполнять эту задачу. В различных ведомствах осуществляется аналитическая работа, формируется статистика, отражающая положение детей, но современная ситуация требует новых подходов к анализу и решению проблем детства, семьи. В частности, несвоевременно выявляются семьи, в которых дети находятся в трудной жизненной ситуации и нуждаются в помощи государства, с ними не проводится или проводится некачественно, формально необходимая профилактическая работа. В результате этого многие из таких детей становятся жертвами преступлений или совершают их сами, будучи не способными противостоять негативному влиянию знакомых в отсутствие у них сформированного позитивного отношения к жизни, людям, правильной морально нравственной и этической позиции. Существующее положение вызывает тревогу государства и общества, т. к. наблюдается тенденция снижения рождаемости, растет уровень заболеваемости, алкоголизации и наркотизации среди несовершеннолетних, влекущих, как следствие, рост правонарушений и преступлений как со стороны несовершеннолетних, так и по отношению к ним. Усиливаются такие явления, как бродяжничество, социальное сиротство, безнадзорность. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется посредством различных правовых форм. В первую очередь детей стремятся передать на воспитание в семью: на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью. При отсутствии такой возможности детей помещают на воспитание в различные государственные учреждения: дома ребенка, детские дома, школы-интернаты, дома для инвалидов и т. д. (ст. 123 СК РФ), при этом тип учреждения определяется в зависимости от возраста и состояния здоровья ребенка. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" <8> утвержден ряд правил, призванных способствовать упрощению работы органов опеки и попечительства, их координации в целях лучшей защиты прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, пострадавших от жестокого обращения. -------------------------------- <8> Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 (в ред. от 26.07.2010) "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" // СПС "КонсультантПлюс". 2010.

Право на защиту интересов несовершеннолетнего реализуется через процесс воспитания в семье и проведение государственной политики в отношении несовершеннолетних. Нормативное воплощение это право получило в целом ряде документов. Так, в Конституции РФ, в норме ст. 38, определено, что забота о детях, их воспитание есть равное право и обязанность родителей, причем это положение декларировано и на международном уровне (ст. 18, 19 Конвенции о правах ребенка). Обязанности по должному воспитанию детей в семье закреплены также в ряде статей Семейного кодекса РФ. Так, ст. 54 СК РФ устанавливает, что каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, право на заботу со стороны родителей, на воспитание своими родителями, обеспечение его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства. Еще более детализирован этот вопрос в норме ст. 63 СК РФ, установившей, что родители имеют право, обязаны воспитывать и "несут ответственность за воспитание и развитие своих детей. Они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей". Важное положение закрепляется и в ст. 65 СК РФ, согласно которой при осуществлении родительских прав родители не вправе причинять вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию. Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей. Небезызвестно, что дети, пережившие насилие в семье, испытывают трудности в социализации и часто не могут быть полноценными членами общества. В результате эмоционального отвергания родителями ребенка, его неприятия или лишения родительской ласки и попечения в его психике на уровне бессознательного формируется тревожность, беспокойство, боязнь утраты себя, собственного "я", своего положения в жизни, неуверенность в своем бытии, ощущение враждебности, даже агрессивности окружающего его мира. Эти черты при определенных социальных условиях закрепляются и могут сформироваться даже в характер убийцы. Так или иначе, в России вопросам защиты детей уделяется мало внимания, несмотря на обилие по этой проблеме законов и целевых программ, которые по большей части носят декларативный характер, практически претворяясь в жизнь только в экспериментальном порядке. Столь малая поддержка семьи со стороны государства приводит к ослаблению родительской семьи как базового института формирования личности подростка и его правосознания, что влечет, в частности: - резкое снижение возможности семьи защитить детей от дурного влияния, обеспечить необходимый уровень их интеллектуального и нравственного развития; - нарастание процесса распада семей, что лишает детей нормальных условий семейного воспитания; растет число семей, характеризующихся крайним нравственным неблагополучием (алкоголизм, наркомания, совершение преступлений, драки и истязания как способ решения конфликтных ситуаций в семье); - низкий достаток, нужда и даже нищета, особенно в семьях безработных, беженцев, вынужденных переселенцев; - у родителей, отягощенных проблемой выживания, отсутствует реальная возможность уделять детям необходимое внимание; родители отказываются от своих детей, их лишают родительских прав, что приводит к заметному росту такого контингента, как социальные сироты; - формирование искаженных и ложных нравственных и правовых установок в сознании детей, воспитывающихся в семьях, где достаток и роскошь добываются нечестным путем (и это внутри семьи преподносится как нечто заслуживающее уважения и восхищения, где внутрисемейные отношения исковерканы алчностью, бездуховностью, презрением к общепризнанным ценностям) <9>. -------------------------------- <9> Об этом см.: Богуш Г. И. Криминология: Учеб. пособие / Под ред. Н. Ф. Кузнецовой. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2007. С. 100; Харченко О. В. Виктимологические проблемы предупреждения преступлений против женщин, семьи и несовершеннолетних (по материалам Санкт-Петербурга): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 19.

Что же является ненадлежащим исполнением родителей своих обязанностей? Так, под ненадлежащим исполнением своих обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего считается нечеткое, нерадивое, формальное, несвоевременное, неправильное, а чаще всего преднамеренно неполное их осуществление <10>. Следует отметить, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации, разъясняя пределы осуществления родительских прав, отмечает в своем Постановлении от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей", что уклонение родителей от выполнения своих обязанностей по воспитанию детей может выражаться в отсутствии заботы об их нравственном и физическом развитии, обучении, подготовки к общественно полезному труду. Злоупотребление родительскими правами может иметь место при создании родителями препятствий в обучении детей, склонении их к попрошайничеству, воровству, проституции, к употреблению спиртных напитков или наркотиков и т. п. -------------------------------- <10> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 7. С. 11.

Таким образом, пределы осуществления родительских прав в форме действий или бездействия в достаточной мере определены семейным законодательством и судебной практикой и не требуют конкретизации в законодательстве уголовном. Следует особо отметить, что неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего является преступлением только в том случае, если оно соединено с жестоким обращением с несовершеннолетним. Само по себе жестокое обращение состава преступления в настоящее время не образует, и уголовному преследованию обычно подвергаются лица, действия которых содержат еще и признаки других составов преступлений (например, ст. 115, 116, 117 УК РФ). Также отметим, что в норме ст. 69 СК РФ установлено в качестве одного из оснований для лишения родительских прав именно неисполнение родителями (одним из них) своих обязанностей по воспитанию ребенка, что будет влечь применение к нему мер семейно-правовой ответственности. В настоящее время в теории семейного, гражданского права остается спорным понимание таких вопросов, как обязательность (или отсутствие таковой) систематического характера неисполнения обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего; жестокое обращение с несовершеннолетним, соотношение жестокого обращения и насилия при неисполнении обязанностей по воспитанию. Полагаем, необязательно устанавливать систематический характер неисполнения обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, т. к. в законе текстуально отсутствует такое требование, иными словами, криминальным может быть и однократное неисполнение своих родительских обязанностей. Так, по данным ГУВД Москвы, в Москве в неблагополучных семьях проживают более 7,5 тыс. детей, из них 856 подростков состоят на учете в отделах милиции по делам несовершеннолетних <11>. -------------------------------- <11> Сообщение начальника управления организации деятельности участковых уполномоченных ГУВД г. Москвы Григория Краснова на брифинге, посвященном Международному дню пропавших детей // РИА "Новости". 25.05.2009; URL: http:// www. rian. ru/ moscow/ 20090525/ 172238789.php.

Определенные пути в защите прав несовершеннолетних граждан от насилия предложены Министерством образования и науки РФ, которые воплотились в Рекомендациях об организации в субъектах Российской Федерации работы по профилактике жестокого обращения с детьми <12>. -------------------------------- <12> Письмо Минобрнауки РФ от 10.03.2009 N 06-224 "Об организации в субъектах Российской Федерации работы по профилактике жестокого обращения с детьми" (вместе с "Рекомендациями об организации в субъектах Российской Федерации работы по профилактике жестокого обращения с детьми") // СПС "КонсультантПлюс". 2010.

Основополагающая деятельность органов опеки и попечительства в направлении защиты прав несовершеннолетних граждан, осуществляется в соответствии с ФЗ "Об опеке и попечительстве" <13>, при этом следует отметить комплексный характер действий всех субъектов системы защиты прав и законных интересов детей. Полномочия по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, реабилитационные мероприятия, индивидуальную профилактическую работу могут осуществлять различные организации: образовательные, медицинские, организации, оказывающие социальные услуги, в т. ч. организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, иными словами, органы опеки и попечительства, осуществляя координацию деятельности таких организаций, могут выполнять и функцию контроля за их деятельностью. -------------------------------- <13> Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (в ред. от 18.07.2009).

Определенная роль в защите прав несовершеннолетних граждан отводится органам внутренних дел, которые при реализации правоохранных функций в рамках своих полномочий также осуществляют комплексные мероприятия. Так, задачами органов внутренних дел, сформулированными в норме ст. 2 Закона РФ "О милиции", являются обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом <14>. -------------------------------- <14> Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" (в ред. от 22.07.2010).

Как видим, законодатель на первое место с учетом значимости данного направления деятельности милиции поставил обеспечение безопасности личности, поскольку данная задача согласуется с сущностью государственной политики не только в России, но и во всем мире. Осуществляя сравнительно-правовой анализ норм и положений действующего Закона "О милиции" и проекта ФЗ "О полиции", находящегося на рассмотрении в Государственной Думе, отметим их различия, поскольку такая задача, как обеспечение безопасности личности, не сформулирована в качестве основных направлений деятельности полиции, что вызывает недоумение и предложение корректировки. В этой связи отметим, что обеспечение безопасности ребенка, прежде всего мерами семейно-правовой ответственности, является важнейшей задачей любого общества и правопорядка <15>. -------------------------------- <15> О формировании правового инструментария в сфере обеспечения и защиты прав несовершеннолетних граждан см.: Пчелинцева Л. М. Обеспечение безопасности несовершеннолетних граждан семейно-правовыми средствами // Журнал российского права. 2001. N 6.

Организация правоохранительной деятельности в сфере защиты прав несовершеннолетних граждан строится в основном на положениях подзаконных нормативно-правовых актов, к которым, в частности, относятся: Приказ МВД РФ от 26.05.2000 N 569 "Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел" <16>, Приказ МВД РФ от 17.01.2006 N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" <17>, Приказ МВД РФ от 02.04.2004 N 215 "О мерах по совершенствованию деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел" (вместе с "Инструкцией по организации деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел", "Типовым штатным расписанием центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел") <18>, Приказ МВД РФ от 30.08.2006 N 690 "О дальнейшем совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел" <19>, Приказ МВД РФ от 02.04.2004 N 215 (в ред. от 30.08.2006), утверждающий акт о передаче несовершеннолетнего родителям или законным представителям, представителям органов опеки и попечительства, учреждений социального обслуживания, детских учреждений или в другие центры временного содержания <20>, и другие акты, в т. ч. для служебного пользования. -------------------------------- <16> Приказ МВД РФ от 26.05.2000 N 569 (в ред. от 06.04.2007) "Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел". <17> Приказ МВД РФ от 17.01.2006 N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" (вместе с "Инструкцией о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений") (в ред. от 29.01.2009). <18> Приказ МВД РФ от 02.04.2004 N 215 (в ред. от 30.08.2006) "О мерах по совершенствованию деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел" (вместе с "Инструкцией по организации деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел", "Типовым штатным расписанием центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел") (зарегистрировано в Минюсте РФ 10.08.2004 N 5964). <19> Приказ МВД РФ от 30.08.2006 N 690 "О дальнейшем совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел" (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.09.2006 N 8271). <20> Акт о передаче несовершеннолетнего родителям или законным представителям, представителям органов опеки и попечительства, учреждений социального обслуживания, детских учреждений или в другие центры временного содержания (Приказ МВД РФ от 02.04.2004 N 215 в ред. от 30.08.2006).

Для обеспечения реализации права ребенка на всемерную защиту, в т. ч. и от родителей (иных законных представителей несовершеннолетних), иных граждан, сотрудники ПДН совершают мероприятия по выявлению лиц, вовлекающих несовершеннолетних граждан в совершение преступлений и иных правонарушений, в связи с чем вносят предложения о применении к ним мер ответственности <21>. -------------------------------- <21> Гирфанов Р. М., Калинкина М. Ю. Российский и зарубежный опыт борьбы с насилием в отношении детей // Вопросы ювенальной юстиции. 2008. N 1.

Проведение индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних граждан, состоящих на учете, ненадлежащим образом исполняющих или не исполняющих предусмотренные законом обязанности, а также в отношении жестоко обращающихся с ними родителей и иных лиц является эффективной мерой превенции, поскольку позволяет предотвратить последующие правонарушения, может способствовать становлению и формированию ориентированной на правопорядок личности ребенка. Во время проведения такой работы сотрудники ПДН выявляют несовершеннолетних граждан, употребляющих спиртные напитки, наркотические вещества, места их концентрации, возможного сбыта, приобретения и потребления наркотических средств, а также лиц, вовлекающих несовершеннолетних в их потребление. Еще один немаловажный аспект деятельности сотрудников ПДН в этой сфере - это формирование правового сознания у населения посредством проведения встреч, выступлений в образовательных учреждениях, средствах массовой информации по вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних. Обращает на себя внимание тот факт, что используемый нами в контексте данной статьи термин "предупреждение" необходимо понимать в широком смысле этого слова, поскольку предупреждение охватывает и пресечение, и превенцию, и защиту, поэтому именно в этих направлениях и будут рассмотрены действия уполномоченных органов в сфере предупреждения насилия в семье. Представляется целесообразным привести слова Е. В. Вавилина по этому вопросу, который наиболее точно сформулировал цель существования механизма защиты: "Цель механизма защиты гражданских прав - обеспечить с помощью последовательно организованных юридических средств реальную гарантированную защиту субъективных прав и интересов. Каждое звено механизма защиты должно быть сформировано таким образом, чтобы оно не только реализовывало свою внутреннюю цель, оправдывало свою сущность, но и создавало все условия (предпосылки) для наступления и осуществления следующего этапа" <22>. -------------------------------- <22> Вавилин Е. В. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 63.

Полагаем, что необходимо создать эффективный механизм межведомственного взаимодействия, позволяющий защитить пострадавших от проявлений семейного насилия лиц, оптимизировать пути и направления деятельности организаций, функционально обеспечивающих правовую защиту граждан. В свою очередь, организации в рамках своих полномочий должны осуществлять действия, направленные на пресечение, предотвращение, превенцию насильственных действий в семье, обеспечивать предоставление разносторонней помощи и защиты пострадавшим от насильственных действий гражданам. Так, лишь по официальным данным МВД, в 2009 г. от преступных посягательств пострадали более 100 тыс. детей и подростков, сколько случаев не учтено, можно только догадываться. В рамках данной статьи рассмотрим более детально механизм межведомственного взаимодействия и основные вехи деятельности правоохранительных органов по вопросам помощи лицам, пострадавшим от насильственных действий. Прежде всего отметим, что необходимо обозначить координатора действий организаций по этому вопросу. Полагаем, необходимые координационные мероприятия может осуществлять милиция, которая по факту обращения гражданина с жалобой на насильственные действия может осуществить уведомление и привлечение соответствующих служб и организаций с учетом специфики обращения, обеспечить своевременное уведомление медицинских организаций в целях оказания медицинской помощи, поставить в известность органы опеки и попечительства в случае обращения по вопросу нарушения прав несовершеннолетних граждан, использовать ресурсы средств массовой информации. Важно подчеркнуть, что при обращении гражданина по факту семейного насилия в любое другое ведомство или организацию такие организации должны так же немедленно осуществить соответствующие уведомления, и прежде всего правоохранительные органы, для последующей координации межведомственных усилий. Мы считаем, что этого недостаточно, поскольку не все органы и организации, призванные функционально обеспечивать защиту прав несовершеннолетних граждан как самой незащищенной группы граждан от насилия, задействованы в названных правовых линиях. Так, не используются ресурсы Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка в регионе, Управления по делам молодежи, МЧС, общественных организаций и т. д., а ведь задействование их способствовало бы лучшей защите и возможности ее реализации в отношении несовершеннолетних граждан. Кроме того, мы полагаем, что назрела реальная необходимость принятия не только подзаконного нормативного правового акта (о котором речь пойдет чуть позже), содержащего предельно четкий механизм, пошаговую инструкцию действий всех названных организаций, но и специального закона - "О противодействии насилию в семье", в котором вслед за Конвенцией "О правах ребенка", Конституций РФ, СК РФ был бы закреплен пласт правовых гарантий (социальных, экономических, юридических) для граждан, пострадавших от насилия в семье, их права и порядок защиты. Думается, что данный закон был бы полезен прежде всего для защиты прав несовершеннолетних граждан. Защита гражданина осуществляется в установленном законодательством порядке, при необходимости и наличии установленных законом оснований производится отобрание несовершеннолетних, возбуждаются уголовные дела и дела об административных правонарушениях, подаются гражданские иски в защиту нарушенных прав. Полагаем, что осуществлять превенцию возможно посредством осуществления таких мероприятий, как профилактика безнадзорности среди несовершеннолетних граждан (включая и деятельность средств массовой информации и школьных инспекторов милиции, и проводимые вузами конференции, круглые столы по проблемам предупреждения насилия в семье и защиты прав граждан, пострадавших от насилия, и выездные заседания комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав); информационное обеспечение пропаганды здорового образа жизни, института брака и семьи; совершенствование школьной программы путем включения в качестве обязательных для изучения таких предметов, как основы права (правоведение), семейное воспитание подростков, основы профессиональной деятельности и др., позволяющих ориентироваться уже в школе на непреходящие ценности, заниматься по направлению деятельности; усиление федерального и муниципального финансирования на развитие детского творчества и спорта и другие мероприятия, комплексное использование которых позволит достичь поставленной цели. В настоящее время такой комплексный межведомственный механизм защиты прав несовершеннолетних граждан отсутствует. Отметим при этом, что в рамках отдельных организаций осуществляется межведомственное взаимодействие, которое оказывается не столь эффективным, и права ребенка продолжают ущемляться. Обеспечение межведомственного взаимодействия возможно также путем выработки и принятия Инструкции или Методических рекомендаций по вопросам предупреждения семейного насилия и защиты прав граждан, пострадавших от него, утвержденных МВД РФ, органами опеки и попечительства, Уполномоченным по правам человека в РФ (Уполномоченным по правам ребенка в РФ), Минздравом РФ, Генеральным прокурором РФ. Данный документ должен содержать основные направления сотрудничества, сроки и порядок действий сотрудников каждого из ведомств при обнаружении фактов семейного насилия или его угрозы. Считаем, данный акт должен стать действенным инструментом предотвращения насилия над несовершеннолетними гражданами, в т. ч. в семье. Обозначенными в настоящей статье аспектами пласт проблем в сфере защиты прав несовершеннолетних граждан от семейного насилия не исчерпывается, множество вопросов правового, законодательного, правоприменительного характера остаются неисследованными и могут быть предметом рассмотрения далее.

------------------------------------------------------------------

Название документа