К вопросу о предоставлении военнослужащим жилой площади
(Иванова Л. Е.)
("Право в Вооруженных Силах", N 2, 2000)
Текст документа
К ВОПРОСУ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ ЖИЛОЙ ПЛОЩАДИ
Л. Е. ИВАНОВА
Л. Е. Иванова, офицер юридической службы Вооруженных Сил РФ.
В связи с развитием в последние годы законодательства в области социальной защиты военнослужащих у юристов, службы тыла, жилищных комиссий воинских частей и учреждений МО РФ возникло много вопросов. Хотелось бы отметить некоторые проблемы, связанные с предоставлением жилья военнослужащим, которые нуждаются во внимании законодателя, а также выделить те важные моменты, которые необходимо знать военнослужащему, ожидающему получения жилья на общих основаниях.
В ВС РФ в настоящее время большое количество необеспеченных жилплощадью военнослужащих, заключивших контракты о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. В соответствии с абз. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" при продолжении военной службы свыше 5 лет этой категории военнослужащих жилые помещения предоставляются на общих основаниях (предоставляемые квартиры не являются служебными). Квартира для каждого военнослужащего и члена его семьи - это тыл, покой и независимость. Многие с получением жилплощади связывают свои жизненные планы на будущее.
Но радужные надежды подчас сочетаются с равнодушным отношением к своим первичным документам, являющимся основой при реализации права на жилье в дальнейшем. Уверенность молодых офицеров в непременном исполнении служебных обязанностей службой тыла часто бывает ошибочной и впоследствии затягивает процесс квартирного обеспечения на долгие годы, а в случае судебного спора может затруднить (а то и вообще сделать невозможным) сбор доказательств. И одной из причин такого отношения к документам учета является слабое знание жилищного законодательства, а также требований руководящих документов и актов органов военного управления.
Первое, на что необходимо обратить особое внимание - юридический факт постановки в очередь на улучшение жилищных условий. Следует отметить, что лица, не имеющие жилплощади (бесквартирные), и лица, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, в соответствии со ст. 29 Жилищного кодекса РСФСР (далее - ЖК РСФСР) относятся к одной категории граждан. В жилкомиссиях воинских частей (учреждений) часто разделяют эту единую категорию граждан на отдельные очереди. Об этом будет сказано ниже.
Подавая командованию рапорт с ходатайством о постановке на учет на улучшение жилищных условий, военнослужащий должен его зарегистрировать в книге учета входящих документов. Но подачи одного рапорта недостаточно. В соответствии со ст. 12 "Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставлении жилищных помещений в РСФСР" от 31 июля 1984 г. к рапорту необходимо приобщить документы, которые имеют прямое отношение к решению жилищного вопроса. У военнослужащих такими документами могут быть:
- справка о составе семьи;
- справка из учреждений здравоохранения;
- справка о проверке жилищных условий;
- акт о состоянии жилья;
- документы, подтверждающие право на льготы и др.
Желательно к рапорту приобщать копии документов, а подлинники предъявлять на распределении жилплощади, а еще лучше - при оформлении документов после выделения жилья - перед получением ордера, для предоставления их в квартирно - эксплуатационные органы по месту прохождения службы.
Документы, приобщенные к рапорту, подтверждают изложенные в рапорте сведения.
Военнослужащий должен знать, что обязанность по уведомлению жилкомиссии обо всех обстоятельствах, в том числе и новых (например, заболевание члена семьи, дающее право на внеочередное получение жилья; усыновление ребенка, вследствие чего семья стала многодетной), лежит непосредственно на нем.
Согласно ч. 2 ст. 31 ЖК РСФСР, ч. 2 ст. 14 Примерных правил, ст. 8 Положения о жилищных комиссиях (Приказ Министра обороны СССР 1975 г. N 285) ходатайство о постановке на учет на улучшение жилищных условий жилкомиссией должно быть рассмотрено в течение одного месяца со дня поступления рапорта (т. е. со дня регистрации рапорта).
Дата постановки в очередь, как правило, совпадает с датой вынесения решения жилкомиссией, если рапорт был рассмотрен ею своевременно. В протоколе заседания жилкомиссии должна быть обязательно указана дата постановки на учет военнослужащего.
В соответствии с ч. 3 ст. 31 ЖК РСФСР о принятом решении жилкомиссия должна сообщить военнослужащему в письменной форме. Это письмо должно содержать дату принятия решения жилкомиссией, дату постановки на учет и номер очереди в едином списке. Если военнослужащего поставили в льготную очередь, то указывается номер очереди в едином списке, номер очереди в льготном списке и каком конкретно (например, список первоочередного предоставления жилплощади).
При отсутствии надлежаще оформленного письма с указанными сведениями таким уведомлением может быть копия протокола (или выписка из него) с решением жилкомиссии о зачислении на учет, заверенная печатью.
К сожалению, практического применения в воинских частях (учреждениях МО РФ) норма ч. 3 ст. 31 ЖК РСФСР о письменном уведомлении не получила. А ведь отсутствие такого документа у заинтересованного в жилье военнослужащего при спорной ситуации порождает много проблем, основной из которых является доказывание конкретной даты постановки на учет и номера очереди.
Хотелось бы обратить особое внимание на важную роль указанных выше документов. В интересах военнослужащего получить на руки не менее двух надлежаще заверенных копий своего рапорта с указанием регистрационного номера и даты поступления, визы соответствующего должностного лица и не менее двух надлежаще заверенных копий протокола заседания жилкомиссии о зачислении военнослужащего в списки очередников.
У многих может возникнуть вопрос: зачем нужны эти документы? Выдача этих документов на руки военнослужащему исключает впоследствии внесение изменений в единый список очередников части в зависимости от обстоятельств и по желанию заинтересованных должностных лиц.
Единый список военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, часто является документом "особой секретности" для нуждающихся в социальной защите военнослужащих. Поэтому следует помнить, что в соответствии со ст. 1 ЖК РСФСР и ст. 5 Примерных правил учета граждан учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и распределение жилплощади должны осуществляться под общественным контролем и с соблюдением гласности. Поэтому единые списки и льготные списки должны быть доступны для всего личного состава в любое время и никак не зависеть от отсутствия на службе должностного лица, у которого хранятся эти списки в подлиннике.
В приложениях N 10 и 11 Приказа МО СССР 1975 г. N 285 приводятся образцы отдельных списков в таблицах на:
1) военнослужащих, не имеющих жилплощади;
2) военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые в порядке ст. 29 ЖК РСФСР образуют единую категорию граждан - нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Однако жизнь показала, что деление единой по закону категории граждан на две разные ведет к нарушению прав военнослужащих. Соблюдение нормы ч. 2 ст. 33 ЖК РСФСР в данном случае обязательно: список очередников должен быть общий, а из него одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений.
Представляется, что из приведенных в приложениях N 10 и 11 образцов - таблиц должен быть сделан единый список нуждающихся в улучшении жилищных условий. Но такая таблица нуждается в дополнительных сведениях. Эти сведения нужны прежде всего очереднику, чтобы исключить в отношении себя какие-либо нарушения, и во исполнение ч. 1 ст. 19 Конституции РФ - о равенстве всех перед законом. Считаю, что единый список должен выглядеть следующим образом (выделенные сведения автором дополнены):
ЕДИНЫЙ СПИСОК ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
И ЛИЦ ГРАЖДАНСКОГО ПЕРСОНАЛА, НУЖДАЮЩИХСЯ
В УЛУЧШЕНИИ ЖИЛИЩНЫХ УСЛОВИЙ
N Воин - Ф. И.О. Где Дата Дата Номер и Имею - Отмет - Дата
п ское главы проживает за - по - дата тся ки об зак -
/ зва - семьи, в настоящее чис - дачи протокола ли удов - люче -
п ние родст - время ле - ра - заседания льго - летво - ния
венное (адрес), ния пор - жилкомиссии ты и рении пер -
отно - количество в та с принятием какие жил - вого
шение, комнат, спис - решения о пло - кон -
год метраж ки зачислении щадью трак -
рожде - жилплощади воин - на учет с ука - та
ния у имеющих ской занием
жилплощадь час - даты
ти выдачи
ордера
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Включение дополнительных сведений помогает определить правомерность постановки на учет любого лица, состоящего на учете, законность выделения ему квартиры именно таким метражом жилплощади (по норме ст. 38 ЖК РСФСР - по 12 кв. м на человека).
Следующий документ, который желательно иметь претенденту на получение жилья, это копия единого списка или выписка из него с указанием всех очередников до его номера очереди (включительно). И сразу же возникают вопросы: выдадут ли такой документ военнослужащему? Законно ли требование военнослужащего о выдаче такого документа? Поскольку информация о состоящих на учете лицах, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в соответствии с вышеприведенной нормой является общедоступной и к законодательству о государственной тайне не отнесена, то на основании ч. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать информацию любым законным способом.
Отказ в выдаче всех перечисленных документов следует рассматривать как ограничение в правах, гарантированных Конституцией РФ и Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (см. ч. 5 ст. 3).
Если военнослужащий считает, что при распределении жилья его очередность была нарушена, то для защиты своего права в судебном порядке желательно получить в войсковой части копию заседания жилкомиссии с результатами распределения спорной жилплощади.
В связи с тем, что "Положение о порядке обеспечения жилой площадью в СА и ВМФ" (Приказ МО СССР 1975 г. N 285) действует 25 лет, во многом оно уже существенно отстает от современной жизни и некоторых обстоятельств не предусматривает. Полагаю необходимым обозначить те проблемы, которые нуждаются в правовом регулировании.
1. Организационно - штатные мероприятия последних лет поставили в затруднительное положение военнослужащих, которые вынуждены переводиться к новому месту службы в том же гарнизоне, но в другую воинскую часть.
Согласно ч. 1 ст. 31 ЖК РСФСР гражданин может приниматься на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту жительства и по месту работы. Из смысла данной нормы вытекает, что для военнослужащего местом работы является место службы. Тогда что следует считать местом службы - конкретную воинскую часть (учреждение МО РФ) или гарнизон? Поскольку воинские части, расположенные постоянно или временно в населенном пункте или вне его, составляют гарнизон (ст. 1 Устава гарнизонной и караульной служб ВС РФ), то для постановки на учет местом службы следует считать как конкретную воинскую часть, так и гарнизон. Поэтому постановка на учет после перевода на новое место службы в пределах одного и того же гарнизона с даты перевода в другую воинскую часть влечет за собой ограничение права военнослужащего на жилище.
Вполне законно зачисление на учет по новому месту службы военнослужащего с даты первичной постановки на учет по предыдущему месту службы в данном гарнизоне. Но поскольку указанное Положение не регламентирует порядок действия военнослужащего в такой ситуации, то имеет смысл предварительно получить разрешение на постановку на учет с первичной даты в письменном виде у жилкомиссии гарнизона.
2. Вторая проблема связана с направлением военнослужащего для прохождения военной службы за границу. Должна ли снимать с учета военнослужащего при таком переводе жилкомиссия по п. 4 ст. 32 ЖК РСФСР (прекращение отношений с воинской частью, где он состоит на учете)?
За границей исключается возможность постановки на учет для получения постоянного жилья (на общих основаниях) по месту службы и тем более по месту жительства.
Считаю, что независимо от того, исключался ли из списков личного состава военнослужащий при переводе за границу, за ним очередь должна сохраняться. Согласно п. 2 ст. 32 ЖК РСФСР не сохраняется право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий при выезде на другое постоянное место жительства. Выезд в интересах военной службы за пределы РФ не является переездом на другое постоянное место жительства.
В данном случае у командования необходимо получить письменное подтверждение о решении жилкомиссии части. На основании ч. 4 ст. 32 ЖК РСФСР о снятии с учета граждане должны быть поставлены в известность в письменной форме.
Такое письменное уведомление военнослужащих в воинских частях и учреждениях также не получило практического применения.
3. В настоящее время в ВС РФ проходит военную службу много женщин. Все чаще встречаются семьи, где и жена, и муж являются военнослужащими. Но нередко женам в жилкомиссиях частей отказывают в постановке на учет на получение жилплощади по причине того, что по месту службы в списки очередников зачислен муж. А поскольку отказ в письменном виде никогда не выдают, то доказать факт незаконности в действиях жилкомиссии по отказу женщине - военнослужащей при реализации конституционного права на жилище бывает практически невозможно. Поэтому, если женщины намереваются защитить свое право, необходимо получить отказ жилкомиссии части в письменном виде.
Каждый военнослужащий, независимо от того, числится ли в очереди на получение жилплощади его супруг, при наличии оснований имеет право ходатайствовать о зачислении его на учет лично. При получении жилплощади по нормам ст. 38 ЖК РСФСР на всю семью, другого супруга по месту службы жилкомиссия должна снять с учета. И производится это в порядке п. 1 ст. 32 ЖК РСФСР - в результате улучшения жилищных условий, после чего отпали основания для предоставления жилого помещения.
4. Следующая проблема связана с переносом очереди одного супруга в списки очередников по месту службы другого супруга, если они проходят службу в разных воинских частях в одном гарнизоне. Возможно ли это с точки зрения закона?
Примером такой ситуации может служить следующий случай. Оба супруга - офицеры. Служат в одном гарнизоне, но в разных воинских частях. Жене в войсковой части несколько лет отказывали в постановке на учет, поскольку в другой части в списках на получение жилья числится ее муж. Мужа переводят служить в Северо - Кавказский округ - в район, где несколько лет идет вооруженный конфликт и куда невозможно уехать жене с несовершеннолетними детьми.
Из содержания ч. 2 ст. 32 ЖК РСФСР вытекает, то жилкомиссия должна снять с учета военнослужащего, который выехал на постоянное место жительства в другой округ и который исключен из списков части. Однако, хотя военнослужащий и убывает служить на территорию Российской Федерации, но из-за того, что в районе службы большие разрушения, применить норму закона о зачислении на учет на получение жилплощади по месту работы (в данном случае - службы) практически невозможно. Считаю, что единственным выходом при таких обстоятельствах может быть только перенос очереди одного супруга в очередь другого супруга, которого жилкомиссия должна зачислить на учет по дате зачисления на учет супруга. Предварительно должно быть получено разрешение командующего войсками округа или соответствующего должностного лица - в порядке ч. 2 ст. 24 "Положения о порядке обеспечения жилой площадью в СА и ВМФ". С учетом мнения указанного должностного лица жилкомиссия должна принять свое решение. При этом должно учитываться и то обстоятельство, что при неоднократном обращении женщины - офицера жилкомиссия части незаконно отказывала ей в зачислении на учет на улучшение жилищных условий.
5. Новый Федеральный закон "О статусе военнослужащих" в ч. 13 ст. 15 ввел норму о невозможности исключения из списка на получение жилых помещений без согласия военнослужащего при общей продолжительности военной службы 20 лет и более. Появились случаи, когда эта норма Закона в воинских частях применяется неправильно. Следующий случай может быть наглядным примером.
Увольнение военнослужащего было в 1996 г. при общей продолжительности службы более 20 лет и в результате признания его ВВК не годным к военной службе. При увольнении офицер был обеспечен жилплощадью, поэтому вопрос об обеспечении его квартирой по нормам ст. 38 ЖК РСФСР он не поднимал. На учете в войсковой части на улучшение жилищных условий военнослужащий не числился. Через 3 года в части, где продолжала службу его жена, происходит распределение жилой площади. Накануне эта женщина поднимает вопрос о переносе очереди (притом несуществующей) уволенного мужа в ее очередь (она также в ней не числилась). Жилкомиссия принимает решение о переносе очереди офицера в очередь жены, основывая его на ч. 13 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Не буду перечислять все ошибки, допущенные жилкомиссией при вынесении решения. Остановлюсь лишь на одной из них.
Указанный Закон вступил в силу с 1 января 1998 г. и обратной силы не имеет. Поэтому норма Закона, на которой основывала решение жилкомиссия части, на уволенного в 1996 г. военнослужащего не распространяется.
Ошибочным было и решение о выделении жилого помещения уволенному в 1996 г. военнослужащему после "переноса его очереди в очередь жены". Улучшение жилищных условий указанного военнослужащего должно производиться по Правилам учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы в запас или отставку и службу в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства (утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 1998 г. N 1054, см. Право в Вооруженных Силах. N 11. 1998. С. 8 - 14).
6. Остро нуждается в правовой разработке вопрос, который изложен ниже и который в связи с чеченскими событиями вызывает все большую социальную напряженность.
Как уже ранее отмечалось, жилкомиссия должна вести 3 списка: единый (общий), список первоочередного предоставления жилья и внеочередного предоставления жилья.
Мобильность личного состава в воинских частях обусловливает прибытие все большего количества военнослужащих со льготами (особенно из зоны вооруженного конфликта). Как следствие - рост списков на первоочередное получение жилья. Общие очереди могут годами стоять на месте или продвигаться очень медленно. И в результате практическая реализация права на жилище у военнослужащих, не попавших в "горячие точки" и не имеющих льгот, затягивается на неопределенное время.
Полагаю, что должен существовать законный механизм выделения жилплощади, который предусматривал бы равномерное распределение жилых помещений по всем спискам, исходя из года постановки на учет.
Не исключаю, что не каждый согласится с этой точкой зрения, но такой подход поможет во многом избежать социальной напряженности в войсках в период распределения и получения жилых помещений.
7. И последняя проблема, которая приобрела актуальность в войсках после принятия нового Федерального закона "О статусе военнослужащих".
Согласно абз. 2 ч. 1 ст. 23 данного Закона: военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно - штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений.
Слова "без их согласия" вызвали, образно выражаясь, "революционную ситуацию" по обеспечению жилплощадью военнослужащих при их увольнении из ВС РФ.
Какие последствия влечет применение указанной нормы?
Несмотря на отсутствие в законе нормы о внеочередном предоставлении жилья военнослужащему, увольняющемуся из ВС РФ при общей продолжительности военной службы 10 лет и более по предельному возрасту пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно - штатными мероприятиями, который не согласен уволиться при обеспеченности его семьи жилым помещением ниже установленных норм (см. перечень внеочередников в книге А. В. Кудашкина, К. В. Фатеева "Настольная книга по защите прав военнослужащих". М. 1999. С. 87 - 88), ему должны предоставить перед увольнением жилье вне очереди.
Такие ситуации возникают еще из-за того, что при увольнении по указанным основаниям чаще всего заканчивается и контракт. Заставить продлить контракт военнослужащего до получения жилья (притом на неопределенное время) никто не вправе, а обязанности проходить военную службу при отсутствии контракта у военнослужащего нет. В войсковой части вынуждены платить денежное довольствие военнослужащему, даже если он на службе не появляется, а уволить его без предоставления жилья по нормам Федерального законодательства невозможно.
Поэтому, когда в судебных спорах сторона, у которой нарушена очередность при предоставлении жилого помещения, ссылается на ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, вероятно, что в данном случае конституционная норма остается декларативной.
Имеется еще интересный момент по применению ч. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих". В судебной практике существенную роль играет дата подачи рапорта увольняющегося военнослужащего с выражением "несогласия" увольнения без жилплощади по установленным нормам. Поэтому такой рапорт военнослужащий должен успеть подать перед последним распределением жилья, накануне увольнения и ни в коем случае не после.
Тогда процесс обеспечения жильем перед увольнением пройдет спокойнее, без лишних сложностей.
Такие проблемы увидел автор в обеспечении жильем военнослужащих на общих основаниях в связи с развитием законодательства по социальной защите военнослужащих и в новых условиях развития экономики.
------------------------------------------------------------------
Название документа