Правовые позиции высших судебных инстанций по применению норм Закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"

ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ ВЫСШИХ СУДЕБНЫХ ИНСТАНЦИЙ ПО ПРИМЕНЕНИЮ НОРМ ЗАКОНА "О ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ МЕРАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕМЕЙ, ИМЕЮЩИХ ДЕТЕЙ"

Е. А. ЧЕФРАНОВА

Чефранова Елена Александровна, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующая кафедрой адвокатуры и нотариата Российской правовой академии Минюста России.

Федеральный закон "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", предусматривающий предоставление семьям, имеющим двух и более детей, средств материнского (семейного) капитала, поставил ряд вопросов, ответы на которые были даны в судебных актах, принятых Конституционным Судом и Верховным Судом РФ. В настоящей статье проанализированы занятые судебными инстанциями правовые позиции по вопросам о действии закона во времени и по кругу лиц.

Ключевые слова: материнский (семейный) капитал; государственный сертификат на материнский (семейный) капитал.

Legal positions of the highest courts of the Russian Federation on applying rules of the Law "On additional measures of state support of families with children" E. A. Tchefranova

Tchefranova Elena Aleksandrovna, doctor of laws, professor, honored lawyer of the Russian Federation, head of the advocacy and notary public department of the Russian legal academy of the Ministry of justice of the Russian Federation.

Legal positions of the highest courts of the Russian Federation on applying rules of the Law "On additional measures of state support of families with children". The Federal law "On additional measures of state support of families with children", which sets forth an obligation to provide families with two or more children with maternal (family) capital, raised a number of questions answered in judicial acts adopted by the Constitutional Court and the Supreme Court of the Russian Federation. In the present article legal positions of the Courts on the operation of law in time and with regards to persons are analyzed.

Key words: maternal (family) capital; state certificate on a maternal (family) capital.

На протяжении вот уже более пяти лет действует Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" <1>, предусматривающий предоставление семьям, имеющим двух и более детей, материнского (семейного) капитала. Средства материнского капитала могут быть направлены на: а) получение детьми образования; б) повышение уровня пенсионного обеспечения для матери; в) улучшение жилищных условий. Как в Закон, так и в принятые в его развитие нормативные правовые акты неоднократно вносились изменения и дополнения, направленные в том числе на совершенствование механизма применения. Вместе с тем немалое число вопросов, возникших в ходе практического применения законодательства о материнском (семейном) капитале, было разрешено в судебных актах, принятых высшими судебными инстанциями. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 19.

В Законе, казалось бы, весьма четко установлены рамки его действия во времени и по кругу лиц. Согласно Закону право на материнский (семейный) капитал возникает у женщин, имеющих гражданство Российской Федерации, родивших (усыновивших) второго и последующих детей в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г. Однако конституционность положений п. 2 ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 13 Закона о поддержке семей, предусматривающих право на дополнительные меры государственной поддержки женщин, родивших (усыновивших) третьего или последующих детей начиная с 1 января 2007 г., а также вступление в силу данного Закона с 1 января 2007 г. и применение его к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г., была поставлена под сомнение. Так, гражданка Галахова О. Б., родившая третьего ребенка в 2004 г., в своей жалобе в Конституционный Суд РФ указывала на то, что ограничение ее права на получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал - 250 тыс. руб. - объективно неоправданно и нарушает принцип равенства всех перед законом, что не соответствует ст. ст. 19 (ч. 1), 38 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции. Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд РФ в Определении от 17 июля 2007 г. N 534-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаховой Оксаны Борисовны на нарушение ее конституционных прав положениями Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" <2> указал, что общим (основным) принципом действия Закона о поддержке семей во времени является его распространение на отношения, возникшие после введения данного Закона в действие, и только законодатель вправе распространить нормы Закона о поддержке семей на правоотношения, которые возникли до введения его в действие, т. е. придать ему обратную силу. Вопрос, как представлялось, был исчерпан. Тем не менее 3 июня 2011 г. Верховным Судом РФ в порядке надзора рассмотрено дело по жалобе гражданки Федоровой Н. В. В принятом Определении от 3 июня 2011 г. N 4-В11-15, в частности, указывается на то, что Федорова Н. В. имеет двух детей: дочь Ф., <...> г. р., и дочь Х., <...> декабря 2006 г. р. Рождение второго ребенка ранее срока (физиологический срок родов - с 25 января 2007 г. по 30 января 2007 г.) явилось результатом экстренного оперативного вмешательства по жизненным показаниям для матери. Вследствие преждевременного рождения ребенка имела место недоношенность тяжелой степени, которая повлекла за собой серьезные отклонения в его здоровье, ребенок в настоящее время признан инвалидом. При обращении в Пенсионный фонд с заявлением о выдаче ей государственного сертификата на материнский (семейный) капитал Федорова Н. В. получила отказ. Решением Наро-Фоминского городского суда Московской области от 14 сентября 2009 г. заявленные требования о признании права Федоровой Н. В. на материнский капитал были удовлетворены. Впоследствии Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 15 декабря 2009 г. решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в иске. В надзорной жалобе Федоровой Н. В. содержалась просьба об отмене состоявшегося по делу определения суда кассационной инстанции с оставлением в силе решения суда первой инстанции. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ пришла к выводу, что хотя в силу ст. 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей) у женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г., но вместе с тем согласно преамбуле данного Федерального закона его целью является создание условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь. Указанный Федеральный закон направлен на решение неблагоприятной демографической ситуации, сложившейся в Российской Федерации. По мнению Судебной коллегии Верховного Суда РФ, судом кассационной инстанции не были учтены приведенные положения Закона, а также обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения возникшего спора, поскольку преждевременное (в связи с экстренными медицинскими показаниями) рождение ребенка <...> декабря 2006 г. по причинам, не зависящим от истца, не может быть принято в качестве предусмотренного действующим законодательством основания для лишения Федоровой Н. В. права на получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал согласно положениям Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей". При таких данных в целях исправления судебной ошибки, допущенной при рассмотрении дела судом кассационной инстанции, которая повлекла вынесение неправосудного решения, Судебная коллегия признает Определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 15 декабря 2009 г. подлежащим отмене с оставлением в силе решения Наро-Фоминского городского суда Московской области от 14 сентября 2009 г. об удовлетворении заявленных Федоровой Н. В. исковых требований о признании права на получение материнского (семейного) капитала <3>. -------------------------------- <2> СПС "КонсультантПлюс". <3> См.: Определение Верховного Суда РФ от 3 июня 2011 г. N 4-В11-15 // СПС "КонсультантПлюс".

Представляется, что приведенные судебные акты друг другу не противоречат, поскольку в Определении Конституционного Суда РФ сформулирована общая позиция по вопросу о действии закона во времени, тогда как в Определении Верховного Суда РФ речь идет об исключительной ситуации, сложившейся вследствие стечения крайне неблагоприятных обстоятельств, повлекших такие тяжелые последствия, как преждевременные роды, тогда как при нормальном течении событий ребенок у истицы родился бы после 1 января 2007 г. Как было отмечено, право на получение материнского капитала признается за женщиной - матерью двоих и более детей, тогда как мужчине право на дополнительные меры государственной поддержки предоставляется лишь в случае, если он является единственным усыновителем второго, третьего или последующих детей (п. 3 ст. 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"). Названное законоположение, не предоставляющее права на получение дополнительных мер государственной поддержки мужчинам, которые являются отцами второго, третьего или последующих детей, было оспорено как нарушающее конституционный принцип равенства и противоречащее ст. ст. 7, 15, 38 (ч. 2), 43 и 55 Конституции РФ В. Б. Кубановым в его жалобе в Конституционный Суд РФ. Гражданину Кубанову В. Б., который является отцом двоих детей (мать старшего из них умерла в 2003 г., второй ребенок рожден 4 января 2007 г. в повторном браке), территориальный орган ПФР отказал в выдаче государственного сертификата на материнский капитал. Отказывая в принятии жалобы Кубанова к рассмотрению, Конституционный Суд в Определении от 13 октября 2009 г. N 1085-О-О <4> указал на то, что дополнительные меры государственной поддержки предоставляются в связи с реализацией социального риска материнства, охватывающего беременность и рождение ребенка, а право женщин на их получение обусловлено фактом рождения второго, третьего или последующих детей. В связи с этим право мужчины на дополнительные меры государственной поддержки по случаю рождения ребенка, имеющего обоих родителей, является производным от права женщины и может быть реализовано лишь в случае, когда право женщины на указанные меры прекратилось по основаниям, предусмотренным законом (в связи со смертью, объявлением умершей, лишением родительских прав и в других ситуациях отсутствия материнского попечения). -------------------------------- <4> СПС "КонсультантПлюс".

Дополнительные меры государственной поддержки, будучи элементом системы социальной защиты граждан, имеющих детей, предоставляются также семьям, усыновившим второго, третьего ребенка или последующих детей. Усыновление (или удочерение) является приоритетной формой устройства несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей, имеет целью обеспечение надлежащего воспитания и образования таких детей, их физическое, психическое, духовное и нравственное развитие. Усыновленные дети и их потомство по отношению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники - по отношению к усыновленным детям и их потомству приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению (п. 1 ст. 124 и п. 1 ст. 137 Семейного кодекса РФ). В связи с этим в случае усыновления ребенка обоими супругами приоритетное право на получение дополнительных мер государственной поддержки также предоставляется женщине. Право мужчин на указанные меры не является производным от права женщин только тогда, когда они являются единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей. По мнению Конституционного Суда, такая дифференциация, обусловленная различиями в видах социального риска, которым подвержены мужчины и женщины, а также основаниями возникновения правоотношений по воспитанию детей, не противоречит закрепленному в ч. 3 ст. 19 Конституции РФ принципу равенства мужчины и женщины при реализации прав, гарантированных ст. ст. 38 и 39 Конституции, а потому п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя, указанные в жалобе. Таким образом, высшей судебной инстанцией сделан вывод о том, что Закон о поддержке семей с учетом особой, связанной с материнством социальной роли в обществе предусмотрел приоритетное право женщин на получение средств материнского (семейного) капитала. Исходя из этого, право мужчины на дополнительные меры государственной поддержки по случаю рождения ребенка, имеющего обоих родителей, является производным от права женщины и может быть реализовано лишь в случае, когда право женщины на указанные меры прекратилось по основаниям, предусмотренным Законом о поддержке семей (в связи со смертью, объявлением умершей, лишением родительских прав в отношении ребенка, с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, совершением в отношении своего ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности, а также в случае отмены усыновления ребенка, в связи с усыновлением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки, и в других ситуациях отсутствия материнского попечения). Исходя из вышесказанного, следует, что при решении вопроса, имеет ли та или иная семья право на получение средств материнского (семейного) капитала, учитываются единоутробные дети, т. е. дети, рожденные от одной женщины, а также дети, усыновленные этой женщиной. Вместе с тем воспитываемые в данной семье пасынки и падчерицы, т. е. дети, не связанные кровным родством с женщиной и не усыновленные ею, в расчет не принимаются. Дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, обеспечивают возможность улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения. При этом согласно преамбуле Закона о поддержке семей его целью является создание условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь. В соответствии с п. 1 ст. 2 его действие направлено на выход из неблагоприятной демографической ситуации, сложившейся в Российской Федерации. На этом основании территориальные органы ПФР, а вслед за ними и суды пришли к выводу, что правовое значение для выдачи сертификата имеют рождение и фактическое воспитание двух и более детей, один из которых родился после 1 января 2007 г. В случае рождения ребенка мертвым или смерти ребенка в первую неделю жизни право на дополнительные меры государственной поддержки не возникает (см. Определения Московского городского суда от 16 сентября 2010 по делу N 33-26910 <5>, Московского областного суда от 3 августа 2010 г. по делу N 33-14899 <6>, от 16 июня 2010 г. по делу N 33-11703 <7>). В качестве дополнительного аргумента для отказа в признании за истицами права на получение сертификата на материнский (семейный) капитал суды ссылались на отсутствие свидетельства о рождении ребенка, умершего на первой неделе жизни или рожденного мертвым. В подобных случаях факт рождения подтверждался соответствующей справкой, выдаваемой органом загса, тогда как согласно Правилам о выдаче сертификата с заявлением о выдаче сертификата предоставляются документ, подтверждающий рождение (усыновление) детей, и реквизиты свидетельства о рождении. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" <8> в случае, если ребенок умер на первой неделе жизни, производится государственная регистрация его рождения и смерти. На основании составленных записей актов о рождении и смерти выдается только свидетельство о смерти ребенка <9>. Вопрос, приобретя социальную значимость и остроту, был разрешен Верховным Судом РФ в Определении от 18 июня 2010 г. N 51-В10-12 <10>, в котором суд пришел к выводу, что истица, фактически родив двоих детей, приобрела право на получение сертификата на материнский (семейный) капитал, при этом отсутствие свидетельства о рождении одного из детей и факт его смерти на первой неделе жизни суд посчитал обстоятельством, не препятствующим в получении сертификата. Кроме того, Верховный Суд РФ, рассматривая другое дело, в своем Определении от 26 ноября 2009 г. N 29-В09-6 <11> справедливо указал на то, что, "...разрешая спор, суды первой и кассационной инстанции обоснованно исходили из фактического рождения у истицы первого и второго ребенка и правильно посчитали отсутствие свидетельства о рождении первого ребенка обстоятельством, не являющимся основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований и влияющим на наличие права на получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал". -------------------------------- <5> СПС "КонсультантПлюс". <6> Там же. <7> Там же. <8> СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340. <9> См.: Определение Московского областного суда от 16 июня 2010 г. по делу N 33-11703. <10> СПС "КонсультантПлюс". <11> Там же.

По-иному решается вопрос в случае рождения ребенка мертвым. Конституционный Суд РФ сформировал позицию, в соответствии с которой в случае рождения ребенка мертвым право на материнский капитал не считается возникшим <12>, тогда как смерть ребенка, наступившая на первой неделе жизни, не препятствует получению государственного сертификата на материнский капитал <13>. -------------------------------- <12> См.: Определения Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. N 1440-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Жирновой Василины Алексеевны на нарушение ее конституционных прав статьей 4 и пунктом 1 части 6 статьи 5 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" и N 1441-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Флягиной Натальи Геннадьевны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 8 части 2 статьи 4 Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" и пункта 14 приложения к Правилам подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал" // СПС "КонсультантПлюс". <13> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2010 г. N 1238-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Аплиной Валентины Викторовны на нарушение ее конституционных прав положениями Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" // СПС "КонсультантПлюс".

Примечательно, что в настоящее время норма ст. 20 Закона об актах гражданского состояния обрела новую редакцию в связи с принятием Федерального закона от 28 июля 2010 г. N 241-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о порядке предоставления единовременной выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала" <14>. В данную статью внесено изменение, устраняющее запрет выдавать в таком случае свидетельство о рождении ребенка, а также предусмотрено, что родители (один из родителей), чьи дети умерли на первой неделе жизни, начиная со дня вступления в силу Закона об актах гражданского состояния имеют право обратиться в органы загса для получения свидетельства о рождении указанных детей в порядке, установленном названным Законом (п. 1 ст. 3, п. 3 ст. 4). -------------------------------- <14> СЗ РФ 2010. N 31. Ст. 4210.

Следовательно, территориальным органам ПФР теперь невозможно будет мотивировать отказ в признании права на материнский (семейный) капитал со ссылкой на непредставление свидетельства о рождении умершего ребенка. Признание права на получение средств дополнительной материальной поддержки (материнского (семейного) капитала) оформляется выдачей государственного сертификата. Необходимо отметить, что Закон о поддержке семей не препятствует реализации гражданами Российской Федерации, выехавшими на постоянное место жительства за пределы территории России и не имеющими подтвержденного регистрацией места жительства и места пребывания на данной территории, права на меры государственной поддержки, установленные названным Законом, т. е. такие лица также вправе обратиться в установленном порядке в территориальный орган ПФР с заявлением о выдаче государственного сертификата. Однако находящиеся за рубежом соотечественники отнюдь не всегда имеют возможность лично подать соответствующее заявление. Затруднительной может оказаться личная явка для подачи заявления и в силу иных обстоятельств: болезнь, длительная командировка, плохое знание русского языка и др. Так, например, гражданка Читаева Т. В., находившаяся вместе с супругом Читаевым Р. С. в длительной служебной командировке за пределами Российской Федерации, выдала своей матери Третьяковой Г. В. нотариально удостоверенную доверенность на право представления ее интересов во всех государственных и иных учреждениях, независимо от форм собственности, с правом подачи и получения необходимых заявлений, справок, документов. В рамках Закона о поддержке семей Третьякова Г. В., действуя по поручению и от имени Читаевой Т. В., обратилась в Главное управление ПФР N 4 по г. Москве и Московской области с заявлением о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. Однако в приеме заявления было отказано со ссылкой на п. 4 Правил о выдаче сертификата, который не предусматривает обращения с заявлением о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал по доверенности (абз. 1 п. 4 предусматривает, что лица, указанные в п. 3 названных Правил, лично или их законные представители вправе обратиться в территориальный орган ПФР по месту жительства за получением сертификата в любое время после возникновения права на дополнительные меры государственной поддержки путем подачи заявления о выдаче сертификата по форме согласно приложению со всеми необходимыми документами). Читаева Т. В. обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании приведенной нормы Правил о выдаче сертификата недействующей в части необходимости личного обращения лиц, указанных в п. 3 данных Правил, в территориальный орган ПФР по месту жительства за получением государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. Решением Верховного Суда РФ от 3 июня 2008 г. N ГКПИ08-1220 "О признании частично недействующим абзаца первого пункта 4 Правил подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 873" <15> требования заявительницы были удовлетворены. Суд, в частности, указал, что в тех случаях, когда федеральный законодатель считает необходимым установить, что определенные юридические действия не могут быть совершены представителем физического лица, действующим на основании доверенности, и должны совершаться самим физическим лицом, это специально оговаривается в законе. Так, например, в силу ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <16> паспорт выдается гражданину Российской Федерации по его письменному заявлению, поданному лично или через его законного представителя. Между тем в ч. 1 ст. 5 Закона о поддержке семей, закрепляющей право названных в ней лиц на обращение за получением государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, не указано, что они обязаны обращаться с заявлением в территориальный орган ПФР лично. Анализ норм ч. ч. 1 - 4 ст. 5 Закона о поддержке семей с учетом положений глав 3, 10 и 49 ГК не дает оснований для вывода, что дееспособные лица, указанные в ч. ч. 1, 3 - 5 ст. 3 Закона о поддержке семей, не вправе уполномочить иное лицо (представителя) на совершение юридических действий по обращению (от имени представляемого) в территориальный орган ПФР за получением государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. -------------------------------- <15> СПС "КонсультантПлюс". <16> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.

С учетом изложенного абз. 1 п. 4 Правил о выдаче сертификата в части, не допускающей возможность подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал через уполномоченного представителя, действующего на основании доверенности, был признан не соответствующим ч. 1 ст. 5 Закона о поддержке семей и недействующим со дня вступления данного решения 17 июня 2008 г. в законную силу. В действующую редакцию абз. 1 п. 4 указанных Правил были внесены соответствующие коррективы.

------------------------------------------------------------------

Название документа