Государственная защита прав и интересов несовершеннолетних. Внесудебная защита прав и интересов несовершеннолетних

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗАЩИТА ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ. ВНЕСУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

/"Вопросы ювенальной юстиции", 2011, N 3/

Т. К. РОСТОВСКАЯ, И. В. РОСТОВСКАЯ

Ростовская Т. К., Департамент молодежной политики и общественных связей Минспорттуризма России, доктор социологических наук.

Ростовская И. В., МГЮА.

Забота о детях является залогом процветания государства и общества, причем забота эта должна исходить в равной степени и от родителей, и от государства. Государство путем проведения социальной политики в отношении семьи и детства способствует становлению полноценных граждан и развитию общества в целом. В развитие темы следует отметить, что конституционные права и свободы человека и гражданина, в том числе несовершеннолетнего, обладают специфическим набором средств и методов своей защиты. К их числу относятся: - международно-правовой механизм защиты прав человека; - конституционно-судебный механизм (конституционный суд); - судебная защита (суды общей и арбитражной юрисдикции); - административные действия органов исполнительной власти; - законная самозащита человеком своих прав <1>. -------------------------------- <1> К этому способу защиты можно отнести порядок и условия, в рамках которых ребенок лично или через законных представителей, но без обращения к компетентным органам, по возможности применяет меры фактического или юридического характера, направленные на восстановление (признание) нарушенных прав.

В ряде стран вышеприведенный набор средств и методов защиты конституционных прав и свобод может быть расширен, будучи дополненным административной юстицией (квазисудебные органы для рассмотрения споров между человеком и правительственными органами), трудовой юстицией (для рассмотрения трудовых споров, в том числе между несовершеннолетним работником и государством), ювенальной юстицией и т. п. В России эти формы правозащитной деятельности пока не получили должного распространения, поскольку, несмотря на теоретическую проработанность этого вопроса, элементы гражданского общества еще недостаточно развиты. В контексте рассматриваемого вопроса, связанного с внесудебной защитой прав и интересов несовершеннолетних, несомненный интерес вызывают способы и виды защиты как в национальном законодательстве, так и в международном, а также в ряде других государств. Понятно, что защите должны подлежать все права ребенка, предусмотренные Конституцией РФ в качестве основных прав и свобод человека и гражданина; семейные права ребенка, перечень которых содержится в Семейном кодексе РФ (например, право жить и воспитываться в семье, право на общение с родителями и т. д.). И наконец, речь должна идти об особой защите прав и интересов ребенка, обусловленной неполной дееспособностью детей, определяемой задачами прогрессивного национального и глобального развития в целом, основанной на содержании ст. 7 и 38 Конституции РФ, включающей, как и Конвенция о правах ребенка, такие права, как право на обеспечение достойного уровня жизни и т. п. Обеспечение соблюдения прав ребенка, признание за ним всей полноты социально-экономических, политических, личных прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации, документами международного права, федеральными и региональными нормативными актами, являются одним из приоритетных направлений государственной социальной политики. Под социальными механизмами защиты прав несовершеннолетних понимаются формы, методы, способы и виды комплексного содействия несовершеннолетним со стороны государства и общества, направленные на создание условий достойной жизни и гармоничного физического и духовно-нравственного развития детей, наиболее полную реализацию их потенциала во всех сферах общественной жизни. Соответственно социальные механизмы защиты также включают в себя и правовые, то есть их нормативное правовое обеспечение. В данном случае под социальным механизмом подразумевается вся система государственной поддержки, обеспечения детей, которая определяется в первую очередь уровнем социально-экономического развития страны. Понятие правовой защиты можно охарактеризовать как обеспечение прав и законных интересов юридическими средствами. Под правовой защитой несовершеннолетних следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних как участников общественных отношений (права, обязанности, гарантии соблюдения прав и обязанностей) и закрепляющих основы организации деятельности системы органов по работе с несовершеннолетними. Правовая защита охватывает всю сферу жизнедеятельности несовершеннолетнего: воспитание, образование, здравоохранение, труд, социальное обеспечение, досуг и др. Обобщая все это, следует сказать, что механизм защиты состоит из системы элементов, функционирование каждого из которых вовлекает в работу другого; а суть работы механизма выражается в том, что отдельно взятый его элемент приводит в действие другой, который "тянет" за собой целый ряд элементов. В таком понимании механизм защиты прав ребенка в России, по мнению М. В. Немытиной <2>, "хромает" в силу прежде всего двух причин. -------------------------------- <2> См.: Немытина М. В. Защита прав несовершеннолетних в России: системный подход // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N 2. С. 59.

Первая состоит в том, что в различных отраслях права (конституционном, гражданском, семейном, административном и др.) существует огромный массив нормативных актов, так или иначе связанных с регулированием прав ребенка, накоплен большой объем знаний, содержащих рекомендации относительно реализации прав несовершеннолетних в различных сферах жизни общества, совершенствования институтов, связанных с детством. Однако в современном российском праве слабо представлена межотраслевая и межпредметная связь, что, в свою очередь, мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий, реализации на практике декларированных в законодательстве в интересах детей подходов. Вторая причина заключается не в отсутствии органов государства, призванных защитить права ребенка (в действительности в государстве есть кому заниматься детством), а в отсутствии взаимодействия между ними. Эти вопросы должны решать органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"). Надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется органами прокуратуры (ч. 3 ст. 10 Закона). Существует специализация судей, рассматривающих дела в отношении несовершеннолетних. В последнее время в ряде субъектов РФ появился институт Уполномоченного по правам ребенка. Очевидна и третья причина, затрудняющая эффективность действия механизма правовой и социальной защиты ребенка. Нет единой системы субъектов, ориентированной только на решение этой социально важной задачи. Большинство из них осуществляют защитные функции в рассматриваемой области наряду с другими своими обязанностями. Практически это характерно для всех органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка 1989 г., Всемирной декларацией об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г. перед Российским государством и обществом были поставлены следующие проблемы и стратегические задачи в сфере улучшения положения детей: - максимально возможное в рамках имеющихся ресурсов сохранение базовых гарантий обеспечения жизнедеятельности и развития детей и минимизация потерь в уровне жизни; обеспечение беспрепятственного доступа детей к системам образования и здравоохранения, развитие различных форм материальной поддержки семей с детьми; - приоритетное внимание к проблемам детей, в любом обществе находящихся в особо трудных условиях, - детей-сирот и детей-инвалидов, расширение форм помощи этим категориям детей, основанных на новой для России доктрине - гуманизации обращения с такими детьми на основе уважения прав ребенка и максимально возможной интеграции их в семью и общество в результате принятых мер; - создание механизмов профилактики и социальной реабилитации детей в условиях возникновения новых рисков - беспризорности, расширения насилия по отношению к детям, роста наркомании и преступности, вынужденного перемещения; - законодательное обеспечение прав детей и мер политики по отношению к детям, создание административных, организационных и финансовых механизмов обеспечения прав детей, подготовка необходимых для этого кадров <3>. -------------------------------- <3> См.: Национальный доклад о прогрессе, достигнутом РФ в ходе осуществления целей Всемирной декларации и плана действий Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей, подготовленный к Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2001 году по итогам Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей (Нью-Йорк, 19 - 21 сентября 2001 г.) // URL: http://www. nan. ru.

Во исполнение указанных задач за последнее десятилетие в России практически заново создана целостная система правовой защиты интересов детей применительно к новым социально-экономическим условиям. Так, с 1992 г. принято более 200 нормативных правовых актов, затрагивающих все сферы жизнедеятельности семьи и детей и нацеленных на усиление мер их социальной защиты, включая федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Важное значение в установлении правового регулирования в области защиты прав и интересов несовершеннолетних имеют следующие федеральные законы: - Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"; - Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"; - Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в ред. от 8 февраля 1998 г.) и др. В настоящее время особое внимание на государственном уровне уделяется проблеме, связанной с интеграцией молодых людей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в жизнь общества. На это направлен проект "Шаг навстречу" Стратегии государственной молодежной политики, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. N 1760-р. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, - это дети, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети, имеющие недостатки в психическом и (или) физическом развитии; дети - жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети - жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи. К ним также относятся выпускники сиротских и коррекционных учреждений, образовательных учреждений закрытого типа, лица, освободившиеся из мест лишения свободы, молодые люди и семьи, оказавшиеся в социально опасном положении. Основополагающим базовым законом в области предупреждения наркомании, безнадзорности и сиротства является Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", который закрепил комплекс правовых интересов и безопасности несовершеннолетних, создал правовую базу для реализации программ, направленных на оздоровление общества <4>. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Ст. 11 // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.

В соответствии с данным Законом государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиту их прав составляют: - комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; - органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания; - органы управления образованием; - органы опеки и попечительства; - органы по делам молодежи; - органы управления здравоохранением; - органы службы занятости; - органы внутренних дел; - а также иные органы и учреждения, осуществляющие в пределах своей компетенции меры по профилактике правонарушений несовершеннолетних. Это обусловлено в первую очередь тем, что приоритет в профилактике преступлений и правонарушений несовершеннолетних следует отдавать социальным службам и их учреждениям, поскольку основной причиной преступного поведения несовершеннолетних является их социальная дезадаптация <5>. -------------------------------- <5> Интересным представляется опыт создания сети социальных служб для работы с дезадаптированными подростками и семьями, находящимися в социально опасном положении, Российским благотворительным фондом "Нет алкоголизму и наркомании" (Фонд НАН). См.: Ювенальные технологии: Практическое руководство по реализации территориальной модели реабилитационного пространства для несовершеннолетних группы риска / Под общ. ред. О. В. Зыкова, Н. Л. Хананашвили, А. С. Автономова. М.: НАН, 2002.

В соответствии со ст. 9 указанного Закона органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в пределах своей компетенции обязаны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлять несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, а также незамедлительно информировать: - орган прокуратуры - о нарушении прав и свобод несовершеннолетних; - комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемую органом местного самоуправления, - о выявленных случаях нарушений прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; - орган опеки и попечительства - о выявлении несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию; - орган управления социальной защитой населения - о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении; - орган внутренних дел - о выявлении родителей несовершеннолетних или их законных представителей и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их в совершение преступления или антиобщественных действий или совершающих по отношению к ним другие противоправные деяния, а также о несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия; - орган управления здравоохранением - о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ; - орган управления образованием - о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских учреждений либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных учреждениях; - орган по делам молодежи - о выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в этой связи в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости. Следует отметить, что особое место в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Основная задача комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав - осуществление в пределах своей компетенции мер по защите и восстановлению нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних практически во всех сферах жизнедеятельности, предупреждению их безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий, координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В настоящее время в Российской Федерации фактически сложилась система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, сформирована законодательная база их деятельности. На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. N 272 <6> создана Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. В субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регламентирующие порядок образования и деятельности республиканских, краевых, областных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов. Нормативными правовыми актами некоторых субъектов Российской Федерации (Республика Саха (Якутия), Архангельская, Кировская, Саратовская, Читинская, Ярославская области и ряд других) предусмотрено образование функционирующих на общественных началах и не наделенных государственными полномочиями общественных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.

Вместе с тем ученые и специалисты в области защиты прав несовершеннолетних отмечают, что законодательство, регламентирующее порядок образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, как на федеральном, так и на региональном уровне, нуждается в совершенствовании. Утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних не соответствует сегодняшним реалиям. Неопределенными остаются место и роль комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в системе органов публичной власти, от чего, в свою очередь, зависит объем их полномочий, в первую очередь в сфере защиты прав и законных интересов детей. Указанные проблемы обсуждались в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 20 мая 2008 г. на парламентских слушаниях на тему "Повышение эффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних: перспективы законодательного регулирования", по итогам которых были выработаны рекомендации <7>. -------------------------------- <7> Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://www. duma. gov. ru/.

В целях обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций в сфере защиты прав детей, выработки эффективных мер по борьбе с безнадзорностью, беспризорностью, правонарушениями и антиобщественными действиями несовершеннолетних в первую очередь на федеральном уровне участники парламентских слушаний отметили необходимость подготовки поправки в принятый в первом чтении проект Федерального закона N 270008-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РСФСР и признании не действующими на территории Российской Федерации отдельных законодательных актов СССР", касающиеся: - места и роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как основных координирующих органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и как органов превентивного правосудия; - внесудебных процедур рассмотрения дел в отношении несовершеннолетних, их родителей и иных законных представителей; - единого банка данных о несовершеннолетних и семьях, находящихся в социально опасном положении, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, с возложением обязанностей по его ведению на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав субъектов Российской Федерации; - решения вопросов трудоустройства несовершеннолетних; - содействия в оказании несовершеннолетним наркологической помощи. Также участниками парламентских слушаний было рекомендовано на региональном уровне в целях единообразного подхода к деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в субъектах Российской Федерации: - рассмотреть вопрос о разработке модельного закона о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в субъектах Российской Федерации; - разработать рекомендации по нормативной численности специалистов, обеспечивающих деятельность районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; - разработать примерные формы процессуальных документов и иной служебной документации комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Важным звеном в государственной системе защиты прав несовершеннолетних граждан России стал институт Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации. Институт Уполномоченного по правам ребенка - ведомство, создаваемое для отстаивания прав и интересов детей, имеющее статус независимого органа и учреждаемое законодательным путем или неправительственными организациями, которые прямо определяют свою задачу как выполнение функций Уполномоченного по правам ребенка. По состоянию на март 2010 г. в 68 субъектах Российской Федерации учреждены Уполномоченные по правам ребенка <8>. -------------------------------- <8> Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации. URL: www. rfdeti. ru.

Несмотря на то что институт Уполномоченного имеет государственные атрибуты, по своей сути это элемент гражданского общества. Он позволяет государству иметь отчетливое представление об индивидуальных интересах и интересах общества в их взаимоотношениях с государственными структурами. Омбудсмен выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных органов и законодателей. Вопросы, которые призваны решать Уполномоченные по правам детей, носят разнообразный характер. Чтобы действовать эффективно, омбудсмену надо иметь возможность влиять на законодательство, на выработку политики и проведение ее в жизнь во имя более строгого соблюдения интересов ребенка, опротестовывать конкретные случаи нарушения его прав, а также детально знакомить общественность и организации с правами детей. В этой связи необходимо ситуацию законодательно отрегулировать принятием соответствующего федерального закона, в котором следует закрепить контрольные функции данных Уполномоченных.

/"Вопросы ювенальной юстиции", 2011, N 4/

В контексте Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" позволю более подробно рассмотреть вопросы, связанные с созданием и развитием учреждений органов по делам молодежи, так как в настоящее время в научной литературе, а также в информационно-аналитических материалах по обозначенной теме недостаточно уделяется внимания данному субъекту системы профилактики безнадзорности и правонарушений. В настоящее время на государственном уровне уделяется большое внимание вопросам молодежной политики и поддержки социально незащищенных групп населения, особую категорию которых составляют несовершеннолетние. Молодежь признают социально-возрастной группой населения в возрасте 14 - 30 лет (возрастная классификация ООН - 14 - 25 лет). Понятие "молодежь" в специальных нормативных актах и специальной юридической литературе не рассматривается <1>. Эта возрастная группа одной своей частью относится к детям (несовершеннолетним), другая (старше 18 лет) по праву признается взрослой. Правовой статус молодежи, как и несовершеннолетних, прежде всего обусловливается двумя важными факторами: возрастными особенностями и социальным положением. Установление возрастных критериев в праве позволяет определить степень реализации прав и законных интересов и меру ответственности несовершеннолетних. По данным Росстата, численность детей в возрасте от 0 - 17 лет в 2009 г. составила 26 055 млн. человек, или 19% от общего населения. Численность молодежи в возрасте 14 - 29 лет - 37 млн. человек, или 26% от общей численности населения страны. Численность учащихся в общеобразовательных учреждениях находится на уровне 14 млн. человек. -------------------------------- <1> Термин "молодежь" в Конституции РФ не упоминается, в отличие от Конституции СССР 1977 г., где речь шла о "духовном и физическом развитии молодежи" (ст. 25) и об "осуществлении всеобщего обязательного среднего образования молодежи" (ст. 45).

Как отмечено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р <2>, "практика последних десятилетий убедительно доказывает, что в быстро изменяющемся мире стратегические преимущества будут у тех государств, которые смогут эффективно развивать и продуктивно использовать инновационный потенциал развития, основным носителем которого является молодежь". Одним из ключевых приоритетов государственной молодежной политики на среднесрочную перспективу в соответствии с указанной Концепцией и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р <3>, является обеспечение эффективной социализации молодежи, находящейся в трудной жизненной ситуации. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489. <3> Собрание законодательства РФ. 2008. N 48. Ст. 5639.

В настоящее время Минспорттуризмом России разработан проект концепции Федеральной целевой программы "Молодежь России", в которой предусмотрена реализация мероприятий в рамках данного направления, ориентированных на решение одной из задач ФЦП "Развитие различных форм социальной поддержки, реабилитации и адаптации молодых людей, находящихся в трудной жизненной ситуации, профилактика асоциальных явлений в молодежной среде, молодежной преступности и правонарушений, в том числе повторных" <4>. -------------------------------- <4> См.: Поручение Президента Российской Федерации от 30 июля 2009 г. N Пр-1994 ГС.

В соответствии со ст. 17 ФЗ N 120-ФЗ органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи создаются в целях обеспечения социально-правовой защищенности подростков и молодежи, интеграции их в социально-экономическую, общественно-политическую и культурную жизнь страны, региона, поселения, а также целенаправленной социально-досуговой работы с подростками и молодежью по месту жительства, профилактики безнадзорности, правонарушений, наркомании среди подростков и молодежи. Указанные выше учреждения (социальные службы для молодежи, социально-реабилитационные центры для подростков и молодежи, центры социально-психологической помощи, молодежные биржи труда и т. д.) бесплатно предоставляют различные виды социальных услуг, проводят индивидуальную профилактическую работу с несовершеннолетними, находящимися в социально опасном положении, разрабатывают и реализуют в пределах своей компетенции программы социальной реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, и защиты их социально-правовых интересов. Правильно выстроенная работа учреждений органов по делам молодежи обеспечивает решение целого ряда задач. Во-первых, она обеспечивает организацию досуга, не предоставляя молодежь улице. Как показывает опыт целого ряда регионов, в городах и поселках, где создаются молодежные центры, центры досуга, клубы по месту жительства, в 5 - 7 раз снижается количество правонарушений среди подростков. Во-вторых, функционирующая инфраструктура решает вопросы профориентации и профессиональной подготовки. Молодой человек, как правило, связывает свой выбор профессии в зависимости от того, чем он занимался в кружке, клубе, доме молодежи. Либо это формирует его увлечения, хобби на взрослую жизнь. В любом случае, он получает дополнительные навыки, необходимые как в быту, так и на случай смены профессии. В-третьих, благодаря инфраструктуре молодой человек находит себе друзей и единомышленников, не только среди тех, кто живет по соседству. Обстановка единства интересов со сверстниками и авторитет руководителя учреждения - наставника, безусловно, делают социализацию и самореализацию молодого человека более эффективной. По данным мониторинга, проведенного Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, на 1 января 2011 г. с молодежью работает более 300 государственных учреждений регионального значения, подведомственных органам по делам молодежи, и более 3000 муниципальных учреждений сферы молодежной политики <5>. -------------------------------- <5> См.: письмо Минспорттуризма России от 3 февраля 2011 г. N 146/05.

По экспертным оценкам, в среднем за год учреждениями органов по делам молодежи оказываются услуги порядка 5 млн. молодых граждан и 30 тысячам молодых семей. Следует отметить деятельность учреждений социального обслуживания, которые проводят профилактическую работу среди молодежи в субъектах Российской Федерации. Это прежде всего Московский городской центр профилактики безнадзорности, преступности, алкоголизма, наркомании и СПИДа среди несовершеннолетних "Дети улиц", который расширил свое влияние через создание сети филиалов в округах и создал систему уличной социальной работы. Санкт-Петербургское государственное учреждение "Городской центр профилактики безнадзорности и наркозависимости несовершеннолетних". В рамках программы действует ежедневный "социальный патруль", в ходе которого выявляются социальные проблемы молодежи и уже с участием специалистов (психологов, врачей, социальных работников) оперативно решаются трудные жизненные ситуации молодых людей. В Центре работает единая диспетчерская служба для молодежи, которая обслуживает около 3000 человек в месяц. Результатом стало снижение количества правонарушений на 7,9%, количество участников правонарушений сократилось на 14%. Одним из успешно действующих проектов в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений среди молодежи является специальное предприятие "Новое Поколение" в Санкт-Петербурге, основная задача которого - социальная адаптация и реабилитация подростков, совершивших правонарушения и преступления. Эта задача решается посредством создания и функционирования специальных постоянных рабочих мест для подростков и молодежи, совершивших правонарушения и преступления (включая обучение специальности, официальное трудоустройство и социальный пакет). Данный проект успешно реализуется более 15 лет: количество воспитанников, работавших на предприятии за этот период, составило 17 353 человека; количество воспитанников, положительно социализировавшихся после прохождения этой программы (средний срок пребывания - 1,5 года), составляет 92%. Результатом работы специального предприятия "Новое Поколение" является устойчивое положительное изменение в поведении воспитанников, их социализация, психологическая адаптация, приобретение трудовых навыков и отсутствие повторных преступлений и правонарушений. "Новое Поколение" является самым масштабным проектом по работе со сложными категориями несовершеннолетних и молодежи в Европе. Модель профилактической работы среди подростков и молодежи по принципам волонтерского движения отработана и дает хорошие результаты в Калининградской, Кемеровской, Ростовской, Саратовской, Тверской областях. На федеральном уровне ведется координация сети экспериментальных центров и осуществляется поддержка инновационных программ, которые, в свою очередь, регламентируют деятельность всех учреждений социального обслуживания молодежи. В Москве действует городской центр профилактики безнадзорности, преступности, алкоголизма, наркомании и СПИДа среди несовершеннолетних "Дети улиц", который расширил свое влияние через создание сети филиалов в округах и создал систему уличной социальной работы. В Кировской области многие социальные службы сфокусированы на проблемах семьи. Для отработки механизмов работы с семьей Управлением по делам молодежи создано образовательное учреждение "Центр социально-психологической помощи детям, подросткам и молодежи". На его базе осуществляются программы "Школа будущей мамы", "Родительский клуб", школы развития детей, осуществляются консультационные, коррекционные и реабилитационные услуги. Ежегодно проводятся конкурс "Молодая семья", ярмарка-выставка "Семь-Я". В Ханты-Мансийском автономном округе ставится принципиальной значимости вопрос о том, что все еще существует проблема четкого разграничения подчиненности социальных служб. Комитет ставит перед собой задачу законодательного и нормативного закрепления этих служб. Эта задача носит общий характер, касается всех социальных служб в стране. Положительный опыт работы с подростками и молодежью накоплен в Иркутской области. Комитетом по молодежной политике администрации Иркутской области совместно с общественной правозащитной организацией "Ювента" проводится целенаправленная работа по правовой защите подростков и молодежи. Таким образом, созданная система учреждений социального обслуживания органов по делам молодежи характеризует новый этап в развитии молодежной политики и показывает, что сегодня направления и формы реализации государственной молодежной политики вышли на более высокий профессиональный уровень. Однако следует отметить тот факт, что из-за отсутствия на федеральном уровне Типового положения об учреждениях органов по делам молодежи, утвержденного Правительством Российской Федерации, в последнее время наблюдается тенденция сокращения учреждений органов по делам молодежи. В этой связи необходимо возобновить работу над проектом Федерального закона "О внесении изменений в статью 17 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в части установления правового статуса учреждений органов по делам молодежи (данный законопроект прошел первое чтение в ГД ФС РФ). Несмотря на проводимую профилактическую работу со стороны всех субъектов системы профилактики и правонарушений, а также создание на федеральном уровне Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних, которую возглавлял Министр внутренних дел Российской Федерации Р. Г. Нургалиев (во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" 16 декабря 2010 г. с января 2011 г. руководство комиссией возложено на заместителя Правительства Председателя Правительства Российской Федерации), в подростковой среде не снижается рост правонарушений. Наличие многочисленных групп детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, представляет угрозу безопасности личности, общества и государства, что не может не вызывать тревогу политологов и юристов. В то же время, говоря о достигнутых результатах, нельзя не отметить и существующие проблемы в организации работы с детьми и молодежью, находящимися в трудной жизненной ситуации: - указанная деятельность на уровне региона, муниципального образования, образовательного учреждения носит недостаточно комплексный, системный характер; - в кадровой работе сохраняется дефицит педагогических и управленческих кадров, обладающих необходимой квалификацией для организации полноценной профилактической работы; - нуждается в улучшении организация индивидуальной профилактической работы с детьми и молодыми людьми, включая обеспечение доступности программ отдыха, оздоровления и занятости, а также реабилитационных программ; - по-прежнему недостаточно эффективно взаимодействие органов государственной власти со средствами массовой информации в организации пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта; - к профилактической работе недостаточно активно привлекаются родители, общественные объединения, волонтеры. Следует отметить, что главными причинами подростковой преступности (на 1 января 2010 г. зарегистрировано 94,7 тысячи преступлений, совершенных несовершеннолетними в возрасте 14 - 17 лет) <6> в России являются серьезные недостатки и пробелы в нормативном правовом обеспечении правовой защиты подростков и молодежи, отсутствие эффективной системы предупреждения молодежной преступности, в частности проблемы трудоустройства молодежи, получения образования, социального обеспечения, правового воспитания, организации досуга. -------------------------------- <6> См.: Статистический сборник "Молодежь в России-2010" / Федеральная служба государственной статистики; Юнисеф, 2010. С. 159.

В связи с вышеизложенным в настоящее время назрела необходимость создания и развития единой государственной ювенальной политики - приоритетной составляющей социально-экономической политики государства и основой политики человеческих ресурсов Российской Федерации. Основная цель ювенальной политики триедина и заключается в: - создании правовых, организационных, экономических, социальных, политических, информационных, финансовых и других условий для успешного функционирования системы жизнеобеспечения молодого поколения и института семьи; - повышении качества жизни детей, подростков и молодежи; - социально-правовой защите многодетной, неполной, кризисной семьи с несовершеннолетними детьми, социально-экономическом поддержании статуса молодой семьи как основополагающего института общества. Опыт российских регионов, прежде всего Ростовской области, а также Ленинградской, Саратовской, Иркутской и Пермской областей, Санкт-Петербурга и Москвы, показал, что к числу перспективных и эффективных мер по формированию системы защиты прав несовершеннолетних и молодежи относится введение: комплексного ювенального суда; ювенальной прокуратуры; ювенальной адвокатуры; уполномоченных по правам ребенка; а также формирование достаточной инфраструктуры органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Основными механизмами реализации основных направлений ювенальной политики являются: - объединение усилий всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, а также органов местного самоуправления в деле воспитания подрастающего поколения, профилактики правонарушений несовершеннолетних; - развитие и укрепление семейной политики, поскольку идеология защиты прав ребенка первостепенное значение в деле воспитания ребенка придает семье. Приоритет семьи очевиден и бесспорен; - экономия уголовной репрессии в отношении несовершеннолетних: акцент на назначение судом воспитательных и реабилитационных (профилактических) мер, а также предпочтительность назначения наказаний, которые отбываются в обществе (условное осуждение, обязательные работы, исправительные работы); - создание системы непрерывного юридического образования граждан России - от юридического "ликбеза" подростков, их родителей и лиц, их заменяющих; от неюристов - работников учреждений социальной сферы до юристов-профессионалов, специализирующихся по делам о несовершеннолетних. Следует отметить также, что механизм защиты прав ребенка в современной России помимо государственных властных структур включает еще неправительственные правозащитные организации и международные инструменты. Институт неправительственных правозащитных организаций призван, во-первых, дополнить существующий государственный механизм защиты прав граждан, во-вторых, осуществлять контроль над деятельностью государства, несущего главную ответственность за соблюдение прав человека, и, в-третьих, способствовать комплексному решению данной проблемы. Общественные объединения и организации, представляющие собой один из элементов гражданского общества, играют важную роль в решении проблем детства. Они участвуют в разработке и реализации государственных федеральных, региональных и местных программ по вопросам развития, воспитания, образования детей, охраны здоровья, организации их отдыха и досуга, выступают с самостоятельными программами и реализуют их, уделяя при этом особое внимание детям, нуждающимся в попечении общества. В целом позитивно оценивая деятельность неправительственных общественных организаций по различным направлениям их деятельности, считаем, что для российских правозащитников остается проблематичным вопрос взаимодействия их с государственными учреждениями, потому что обеими сторонами еще не в полной мере осознаны значимость и полезность совместных усилий в реализации конституционных гарантий прав личности. В этой связи очень важными представляются разработка и принятие ФЗ "Об основах системы взаимодействия органов власти РФ с негосударственными некоммерческими организациями" (и соответствующих региональных аналогов). Совершенно очевидно, что необходимым условием эффективности профилактической работы является организация межведомственного взаимодействия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, координации деятельности всех заинтересованных государственных и общественных структур. В заключение следует отметить, что с учетом опыта функционирования ранее существовавших в России социальных институтов по защите несовершеннолетних необходимо уделить пристальное внимание не только созданию новых институтов по охране прав несовершеннолетних, но и совершенствованию деятельности уже имеющихся структур. Так, одним из недостатков Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" является ведомственный подход к решению проблем защиты прав ребенка и отсутствие должного механизма взаимодействия между определенными данным Законом субъектами ювенальной политики. Таким образом, очевидно существование острой необходимости создания целостной системы профилактики безнадзорности и правонарушений, отвечающей современной социальной, культурной, экономической ситуации, взятым на себя Российской Федерацией международным обязательствам. Реализация этой цели требует последовательных шагов, внедрения и распространения современных эффективных ювенальных технологий защиты прав детей и молодежи.

------------------------------------------------------------------

Название документа