Формы и методы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

ФОРМЫ И МЕТОДЫ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ <*>

С. С. КОЗЛОВ, Л. А. МИТЧИНА

Козлов Сергей Сергеевич, профессор кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России, доцент, кандидат юридических наук.

Митчина Людмила Александровна, помощник судьи Центрального района г. Комсомольска-на-Амуре.

Автор статьи рассматривает формы и методы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации. Проанализированы нормы административного права, регламентирующие институт попечительства.

Ключевые слова: усыновление, попечение родителей, лечебно-воспитательные учреждения, усыновитель, судебная практика, дееспособность, дети-сироты, приемные родители, приемный ребенок, приемная семья.

The author of the article considers the forms and methods of arrangement of children left without parents' care in the Russian Federation; analyses the norms of administrative law regulating the institute of guardianship.

Key words: adoption, parents' care, medical-education institution, adoptive person, judicial practice, despositive legal capacity, orphaned children, adoptive parents, adoptive child, adoptive family.

В Российской Федерации существует четыре вида форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, установленные Семейным кодексом РФ (далее - СК РФ), а именно: усыновление (удочерение), опека и попечительство, приемная семья, устройство детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>. -------------------------------- <1> См.: Семейный кодекс РФ. М.: ТК "Велби", 2004. С. 64.

Под усыновлением или удочерением понимается юридический акт, в результате которого между усыновителями и его родственниками, с одной стороны, и усыновленным - с другой, возникают такие же права и обязанности, как между родителями и детьми, а также их родственниками по происхождению. Усыновление является одним из самых древних правовых институтов и существует во всех современных правовых системах как оптимальная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В России в разные исторические периоды отношение к институту усыновления было неоднозначным, что выражалось в законодательном установлении ограничений и препятствий различного характера (например, в запрете усыновления чужих детей при наличии собственных детей и т. п.). В 1918 г. он был отменен вообще, что объяснялось существовавшим тогда отрицательным отношением к семейным формам воспитания детей-сирот в целом. Однако спустя восемь лет Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1926 г. институт усыновления был восстановлен и функционирует с соответствующими изменениями до настоящего времени. В Российской Федерации усыновление является одной из основных и достаточно широко распространенных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В законодательстве стран СНГ и Балтии указывается на приоритет семейного воспитания детей. В большинстве государств прямо провозглашена цель усыновления - интересы несовершеннолетнего (Беларусь, Украина, Таджикистан, Эстония, Казахстан). Например, в Семейном кодексе Молдовы в качестве принципов семейного законодательства Республики названы приоритет воспитания детей в семье, проявление заботы о воспитании и содержании несовершеннолетних, защита их прав и интересов <2>. -------------------------------- <2> См.: Кустова В. В. Некоторые аспекты законодательства об усыновлении в странах СНГ и Балтии // Журнал российского права. 2003. N 6.

В СК РФ подробно регламентируются условия, порядок и правовые последствия усыновления, а также основания и порядок прекращения усыновления. Это позволяет обеспечить права и интересы как ребенка, так и лиц, желающих его усыновить. С этой же целью СК устанавливается судебный порядок усыновления ребенка вместо ранее действовавшего в соответствии со ст. 98 Кодекса о браке и семье (далее - КоБС) административного порядка усыновления <3>. Порядок передачи детей на усыновление, а также осуществления контроля за условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей на территории РФ определен Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2000 г. N 275 "Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории РФ и Правил постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей, являющихся гражданами РФ и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства" (в ред. от 4 апреля 2002 г. и от 11 апреля 2006 г.) <4>. -------------------------------- <3> См.: Кодекс о браке и семье РСФСР от 30 июля 1969 г., с последующими изменениями и дополнениями // Ведомости РСФСР. 1969. N 32. Ст. 1086. <4> СЗ РФ. 2000. N 15. Ст. 1590; 2002. N 15. Ст. 1375; 2006. N 16. Ст. 1748.

Усыновление допускается только в отношении несовершеннолетних детей, утративших родительское попечение, и только в их интересах. Эта принципиальная норма, соответствующая требованиям ст. 21 Конвенции о правах ребенка <5>, была предусмотрена и в ст. 98 КоБС. Лица, достигшие совершеннолетия (восемнадцати лет), не могут быть усыновлены. -------------------------------- <5> См.: Сборник международных договоров. 1993. Вып. XLVI.

Основной социальной целью усыновления является создание детям, лишившимся попечения родителей, наиболее благоприятных условий для жизни и воспитания в условиях семьи. Не случайно СК РФ установил приоритетный характер усыновления по сравнению с иными формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Усыновление происходит также и в интересах усыновителей (хотя прямо об этом в законе не говорится), так как оно предоставляет, в частности, возможность лицам, не имеющим детей, удовлетворить чувство родительской любви, потребность в отцовстве и материнстве. Однако на первое место при усыновлении должны быть поставлены интересы ребенка. Поскольку при усыновлении ребенок в правовом отношении полностью приравнивается к родным детям усыновителя, приобретает в лице усыновителей родителей и родную семью, следует исходить из общей посылки, что усыновление соответствует интересам детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Под интересами детей при усыновлении следует понимать создание для них благоприятных условий (как материального, так и морального характера) для воспитания и всестороннего развития (в физическом, психическом, духовном и ином отношении), максимально приближенных, если это необходимо и возможно, к обстановке, привычной для ребенка в утраченной им семье <6>. Поэтому при усыновлении ребенка должны учитываться его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании, а также возможность обеспечить усыновляемым детям полноценное физическое, психическое, духовное и нравственное развитие. -------------------------------- <6> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 4 июля 1997 г. N 9 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей" // БВС РФ. 1998. N 7.

К интересам ребенка, которые обязательно должны быть соблюдены при усыновлении, могут быть отнесены самые разнообразные обстоятельства, влияющие на соблюдение его законных прав и интересов. В частности, при подаче заявления об усыновлении ребенка одинокой женщиной (одиноким мужчиной) целесообразно установить, соответствует ли интересам ребенка передача его в неполную семью, сможет ли заявительница (заявитель) по своему возрасту, состоянию здоровья, материальному положению осуществлять должное содержание и воспитание ребенка до достижения им совершеннолетия. Именно в интересах детей закреплено правило, согласно которому усыновление братьев и сестер разными лицами не допускается (так как при усыновлении прекращаются правоотношения ребенка не только с родителями, но и с другими родственниками), за исключением отдельных случаев, когда такое усыновление в силу тех или иных причин отвечает интересам детей. На практике данное правило применяется с учетом ряда обстоятельств. Так, не рекомендуется разобщать братьев (сестер), которые воспитывались в одном учреждении или проживали совместно до их устройства в воспитательные учреждения, а также осведомленных друг о друге и о своем родстве. Разобщение детей в этих случаях может допускаться только в их интересах и в ситуациях, когда усыновители не настаивают на сохранении тайны усыновления и обязуются не препятствовать общению усыновленных детей с братьями и сестрами. Возможно разъединение братьев и сестер при усыновлении, если кто-либо из них подлежит содержанию в специальном лечебно-воспитательном учреждении, а также, в порядке исключения, в тех случаях, когда дети, состоящие в родстве, одновременно передаются на усыновление, но в разные семьи, где они приобретают родителей и семью. Нередко дети, имеющие одну мать (или отца), совместно не воспитывались в семье, находятся в разных детских учреждениях, значатся под разными фамилиями и об их родственных связях знает лишь их мать (отец), длительное время не проявляющая о них заботы. С учетом изложенных обстоятельств допускается в порядке исключения передача детей на усыновление в разные семьи. Тщательное выяснение обстоятельств дела при решении вопроса о допустимости усыновления подростка - залог предотвращения усыновления его недобросовестными лицами в целях возложения на него спустя непродолжительное время обязанностей по собственному содержанию или получения тех или иных льгот, предусмотренных законом. Необходимо установить, с какой целью производится усыновление подростка: заменить ему родную семью или получить, например, право пользоваться жилым помещением усыновленного, право получить пособие, пенсию, наследство, причитающиеся усыновленному, и т. п. Семейным кодексом РФ отдается предпочтение усыновителям, являющимся гражданами РФ и проживающим на территории РФ, а также родственникам ребенка (независимо от их гражданства и места жительства) перед усыновителями - иностранными гражданами. Усыновление детей иностранными гражданами или лицами без гражданства допускается только в случаях, если не представилось возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ, или на усыновление родственникам ребенка независимо от места их жительства и гражданства. Данные ограничения соответствуют ст. 21 Конвенции о правах ребенка, которой признано, что усыновление в другой стране может рассматриваться в качестве альтернативного способа ухода за ребенком только тогда, когда ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая в состоянии была бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным <7>. -------------------------------- <7> См.: Сборник международных договоров. 1993. Вып. XLVI.

Усыновление - это не только форма устройства на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, но и юридический факт, т. е. обстоятельство, вызывающее определенные правовые последствия. Рассмотрение дел об усыновлении российских детей иностранными гражданами представляет для судей немалую сложность. Действующее законодательство и Постановление Пленума Верховного Суда от 4 июля 1997 г. N 9 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об установлении усыновления" не содержат ответов на многие вопросы из-за отсутствия судебной практики <8>. -------------------------------- <8> См.: Завражнов В. Усыновление иностранцами детей - российских граждан // Российская юстиция. 2001. N 7. С. 32.

Самая распространенная форма семейного устройства в Российской Федерации - опека. Опекунская семья приобрела статус в 1991 г. Опека и попечительство в семейном праве согласно ст. 123 Семейного кодекса РФ <9>, ст. 35 Гражданского кодекса РФ <10> и ст. 1 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <11> - это форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов. -------------------------------- <9> См.: Семейный кодекс РФ. С. 64. <10> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Авт. и сост. А. Б. Борисов. М., 2004. С. 1159. <11> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880; 1998. N 7. Ст. 788; 2000. N 33. Ст. 3348; 2002. N 15. Ст. 1375; 2003. N 2. Ст. 160; 2004. N 35. Ст. 3607.

К несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, относятся дети, родители которых умерли, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах или признаны недееспособными. Отсутствие родительского попечения может быть вызвано также болезнью родителей, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей, длительным отсутствием родителей (в связи с командировкой, отбыванием наказания в местах заключения и т. п.), уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов (в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений) и иными причинами. Институт опеки и попечительства основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права, т. е. по своей сути является комплексным. В Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ) нормы об опеке и попечительстве входят в состав различных институтов: дееспособность граждан, представительство, сделки, обязательства, возникающие вследствие причинения вреда. Кроме того, в ГК РФ содержатся общие положения об установлении и прекращении опеки и попечительства над гражданами. В СК РФ нормы об опеке и попечительстве образуют самостоятельную главу (институт семейного права) и регламентируют опеку и попечительство как форму устройства и семейного воспитания детей, оставшихся без родительского попечения. В СК РФ соответственно определяются права и обязанности опекунов (попечителей) и права несовершеннолетних детей, находящихся под опекой (попечительством). Вопрос об основаниях и порядке установления опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, важен для защиты их личных неимущественных и имущественных прав и интересов. Согласно ст. 145 СК РФ <12> и ст. 31 - 33 ГК РФ <13> основанием установления опеки и попечительства над детьми является факт утраты ими по тем или иным причинам родительского попечения. Опека и попечительство над детьми преследуют две основные цели: а) воспитание детей, оставшихся без попечения родителей; б) защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей. В частности, опека устанавливается над малолетними детьми, не достигшими четырнадцати лет, а попечительство - над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. -------------------------------- <12> См.: Семейный кодекс РФ. С. 64. <13> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. С. 1159.

Разграничение понятий опеки и попечительства не имеет существенного значения в сфере воспитания и образования подопечных детей, но важно в сфере защиты опекунами (попечителями) их личных неимущественных и имущественных прав и интересов, что во многом определяется различиями в содержании дееспособности несовершеннолетних в возрасте до четырнадцати и от четырнадцати до восемнадцати лет. В гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан (частичной или неполной). Как известно, малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет вправе самостоятельно совершать только весьма ограниченный круг сделок: мелкие бытовые сделки; сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации; а также сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с его согласия третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения. Все остальные сделки за несовершеннолетних, не достигших возраста четырнадцати лет и утративших попечение родителей, совершают от их имени их опекуны как законные представители. Благодаря опекуну ребенок, оставшийся без попечения родителей, может стать участником любого гражданского правоотношения. Несовершеннолетние подопечные в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет обладают гораздо большим объемом гражданской дееспособности, чем малолетние. Они вправе самостоятельно совершать те же сделки, что и несовершеннолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет, а кроме того, они могут без согласия попечителей: распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами; осуществлять права автора произведений науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности; а также в соответствии с законодательством вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими. Для совершения других сделок подопечному в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет требуется письменное согласие законного представителя - попечителя. Таким образом, попечитель призван оказывать содействие несовершеннолетнему подопечному в реализации его прав в гражданско-правовой сфере. Одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей (при невозможности устройства на воспитание в семью), является их передача в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения). Согласно ст. 1 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - это образовательные учреждения, в которых содержатся (обучаются и (или) воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; учреждения социальной помощи населению (детские дома-интернаты для детей-инвалидов с умственной отсталостью и физическими недостатками, социально-реабилитационные центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, социальные приюты); учреждения системы здравоохранения (дома ребенка) и другие учреждения, создаваемые в установленном законом порядке <14>. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880; 1998. N 7. Ст. 788; 2000. N 33. Ст. 3348; 2002. N 15. Ст. 1375; 2003. N 2. Ст. 160; 2004. N 35. Ст. 3607.

Согласно п. 1 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 676 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в ред. от 10 марта 2009 г. ФЗ N 216), к образовательным (воспитательным) учреждениям, в которых содержатся (обучаются и (или) воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, относятся следующие учреждения: детский дом (для детей раннего (с полутора до трех лет), дошкольного, школьного возрастов, смешанный); детский дом - школа, школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии <15>; а также санаторные школы-интернаты, санаторно-лесные школы, санаторные детские дома для детей-сирот, нуждающихся в длительном лечении. -------------------------------- <15> См.: Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 676, с последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2693; 1996. N 43. Ст. 4917; 1997. N 36. Ст. 4191; 1998. N 14. Ст. 1595; 2002. N 52. Ст. 5225; 2008. N 34. Ст. 3926; 2009. N 12. Ст. 1427.

Дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть помещены в специальные (коррекционные) образовательные учреждения (в том числе в специальное учебно-воспитательное учреждение для детей и подростков с девиантным поведением) в случаях отклонения от норм или общественно опасного поведения, включая совершение правонарушения. При этом на них распространяются нормы материального обеспечения, предусмотренные федеральным законодательством для детей, оставшихся без попечения родителей. В тех регионах РФ, где отсутствуют образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть приняты в школу-интернат. Опекуны (попечители) не назначаются детям, находящимся на полном государственном попечении в соответствующих воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях (далее - воспитательные учреждения). Полное государственное попечение означает, что защиту прав и законных интересов несовершеннолетних детей, их материальное обеспечение, воспитание, образование берет на себя государство в лице соответствующего учреждения. В таких случаях обязанности опекунов (попечителей) возлагаются на указанные учреждения. Контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в воспитательных учреждениях, осуществляется органами опеки и попечительства. Формы такого контроля законом прямо не определены и на практике могут выражаться в посещении работниками органа опеки и попечительства воспитательных учреждений в ознакомительных целях, обследовании условий жизни и быта воспитанников, разрешении жалоб и заявлений, составлении в необходимых случаях актов, направлении запросов о представлении сведений о деятельности учреждения и т. п. В России издавна было принято брать детей-сирот на воспитание в семьи. Так, в начале XIX в. только в Петербурге было зарегистрировано около восемнадцати тысяч таких семей, в которых содержалось более двадцати тысяч детей, лишившихся родительского попечения. За это семьям выплачивались деньги из казны <16>. -------------------------------- <16> См.: Савватеева Т. Родные среди чужих и чужие среди родных // Российская газета. 1995. 11 янв.

Практика передачи детей, утративших родительское попечение, на воспитание в семью стала возрождаться в России первоначально в виде создания детских домов семейного типа, в том числе на основе крестьянских (фермерских) хозяйств. Согласно положению о приемной семье <17> приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, который заключается между органом опеки и попечительства по месту жительства (нахождения) ребенка и приемными родителями, т. е. супругами или отдельными гражданами, желающими взять ребенка (детей) на воспитание в семью. Основанием для заключения такого договора является заявление лиц (лица), желающих взять ребенка (детей) на воспитание, с просьбой о передаче им на воспитание конкретного ребенка (детей), которое подается в орган опеки и попечительства по месту жительства (нахождения) ребенка. К их заявлению должны быть приложены заключение органа опеки и попечительства о возможности данных лиц быть приемными родителями и другие необходимые документы. -------------------------------- <17> См.: Правила создания приемной семьи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2572.

Приемными родителями в установленном законом порядке могут стать совершеннолетние граждане, как состоящие, так и не состоящие в браке, желающие взять на воспитание оставшегося без попечения родителей ребенка (детей). Препятствием к этому являются только предусмотренные законом обстоятельства. Приемные родители в отличие от опекунов (попечителей) состоят в договорных отношениях с органом опеки и попечительства и получают вознаграждение за выполнение своих обязанностей. Кроме того, между детьми и приемными родителями в принципе должны возникнуть более тесные связи, чем между подопечными детьми и опекунами (попечителями), на что указывает само наименование субъектов приемной семьи: "приемные родители" и "приемный ребенок". На воспитание в приемную семью передаются несовершеннолетние дети, общее число которых в приемной семье, включая родных и усыновленных, не должно превышать, как правило, восьми человек. Срок, на который дети помещаются в приемную семью, должен указываться в договоре о передаче ребенка в приемную семью <18>. -------------------------------- <18> См.: Там же.

Подбор приемных родителей осуществляется органами опеки и попечительства. Для подготовки заключения о возможности быть приемными родителями орган опеки и попечительства составляет акт по результатам обследования условий жизни лиц, желающих взять ребенка на воспитание в приемную семью. Заключение органа опеки и попечительства о возможности обратившихся лиц быть приемными родителями является основанием для подбора ребенка с целью передачи его в приемную семью. Отрицательное заключение и основанный на нем отказ в заключении договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью орган опеки и попечительства доводит до сведения заявителя в пятидневный срок со дня принятия решения. Одновременно заявителю возвращаются все документы и разъясняется порядок обжалования решения. Приемные родители по отношению к принятому на воспитание ребенку (детям) обладают правами и обязанностями опекуна (попечителя). Они несут за приемного ребенка ответственность перед обществом, имеют право и обязаны воспитывать ребенка, заботиться о его здоровье, нравственном и физическом развитии, создавать необходимые условия для получения им образования, готовить его к самостоятельной жизни. Права приемных родителей не могут осуществляться в противоречии с интересами ребенка. Устройство детей в приемную семью не влечет за собой возникновения между приемными родителями и приемными детьми алиментных и наследственных правоотношений. Приемные родители не вправе препятствовать общению ребенка с его родителями и другими близкими родственниками, за исключением случаев, когда такое общение не отвечает интересам ребенка. Таким образом, из всех перечисленных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, педагогически выгодной для детей, оказавшихся трудной жизненной ситуации, и государства является приемная семья. Правила создания приемной семьи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423, законодательно закрепили основания этой формы.

Название документа