Правовые аспекты социального сиротства
(Алламярова Н. В., Алексеева В. М.)
("Медицинское право", 2011, N 2)
Текст документа
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОЦИАЛЬНОГО СИРОТСТВА
Н. В. АЛЛАМЯРОВА, В. М. АЛЕКСЕЕВА
Алламярова Наталья Валерьевна, ассистент кафедры общественного здоровья и здравоохранения Первого МГМУ им. И. М. Сеченова.
Алексеева Вера Михайловна, доктор медицинских наук, профессор кафедры общественного здоровья и здравоохранения Первого МГМУ им. И. М. Сеченова.
В статье рассматриваются некоторые правовые аспекты социального сиротства, правовое регулирование социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, актуальные проблемы реформирования системы органов опеки и попечительства.
Ключевые слова: детство, социальное сиротство, права детей, форма устройства детей-сирот, органы опеки и попечительства
Legal aspects of social orphancy
N. V. Allamyarova, V. M. Alekseeva
This article about some legal aspects of children in social care, development of guardianship and the legal regulations of socials security of orphans.
Key words: childhood, orphanage, children rights, guardianship agencies.
На современном этапе развития общества решение проблем социального сиротства является одним из приоритетных направлений социальной политики государства и в значительной мере определяет социальное благополучие детского населения. Детство - это постоянная и естественным образом сменяемая часть любого общества, стадия жизненного цикла человека, когда начинается и продолжается развитие организма, формируются его важнейшие функции; это начальный этап активной социализации личности, включающий усвоение определенной системы знаний, норм и ценностей, социальных ролей, позволяющих ребенку формироваться и функционировать в качестве полноценного члена общества [12].
Согласно ст. 20 Конвенции ООН о правах ребенка "ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством" [1].
Конвенция является единственным международным договором, который ратифицировали абсолютное большинство существующих государств. В ней подтверждаются права всех детей на выживание, охрану здоровья и образование через создание для них благоприятных условий жизни, позволяющих оградить детей от эксплуатации, жестокого обращения и насилия, а также гарантии права на гуманное обращение с детьми при нарушении ими закона. В Конвенции о правах ребенка в основном перечислены те права, которые призваны обеспечить удовлетворение особых потребностей детей, связанных с их социальной и психофизической незрелостью.
Однако говорить о правах детей, имея в виду лишь те, что защищены названным документом, не совсем правильно, так как согласно ст. 6 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" за ребенком закреплены все права человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ [7]. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии (пособия и иные гарантии социальной защиты [2]. Круг прав человека и гражданина значительно шире и включает такие на первый взгляд "недетские" права, как неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения и распространения информации о частной жизни лица без его согласия, право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти. Таким образом, ребенок выступает объектом и субъектом права, имеющим все конституционные права, которые провозглашены для любого человека, и особые права - для ребенка.
В ч. 1 ст. 38 Конституции РФ закреплено: "Материнство и детство, семья находятся под защитой государства" [2]. Вместе с тем количество социальных сирот в России к концу 2008 г. составляло более 126025 тысяч [9]. Проблемные вопросы, связанные с регулированием в России социального сиротства, представляют собой не только актуальную, но и болезненную тему. Гражданский, Семейный, Трудовой и другие кодексы закрепили основные положения многих международных актов в области прав ребенка, приоритет которых закреплен в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ [2]. Однако изучение практики и юридической литературы показало, что некоторые фундаментальные принципы Конвенции ООН о правах ребенка не выполняются: не все российские нормативные правовые акты исходят из принципа приоритета прав ребенка; еще не создана система правовых условий для гармоничного развития детей и реализации их прав; не разработаны стандарты качества жизни детей. К сожалению, не выработана единая система критериев, которые бы составили основу нормотворческой деятельности в области прав ребенка и исключили разноплановость правового регулирования, а также свидетельствовали бы о государственно-правовой опеке над детьми.
Одна из негативных особенностей современного положения детей в российском обществе - социальная депривация. Этим термином обозначается лишение, ограничение, недостаточность тех или иных условий, материальных и духовных ресурсов, необходимых для полноценного развития каждого ребенка. Дети в реальной жизни сталкиваются с алкоголизмом, наркоманией, асоциальным поведением, стяжательством, воровством в менее опасной для общества форме, но не менее значимой для ребенка. К категории социально депривированных детей следует относить прежде всего тех, кто находится в трудной жизненной ситуации, дети, оставшиеся без попечения родителей, безнадзорные и бездомные дети; дети-инвалиды, дети с особыми нуждами (имеющие недостатки в психическом и физическом развитии); дети - жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических, техногенных катастроф, стихийных бедствий (в том числе вынужденные переселенцы и беженцы); дети - жертвы насилия; дети, отбывающие уголовное наказание за совершенные преступления в местах лишения свободы, а также находящиеся в специальных воспитательных учреждениях для детей с девиантным поведением; дети, оказавшиеся в иной трудной жизненной ситуации, которую они не могут преодолеть самостоятельно. Решение проблем социального сиротства невозможно вне связи с обществом и государством. Ведущая роль в этих процессах должна принадлежать активной государственной политике в интересах детей, способной обеспечить взаимодействие семьи, школы, церкви и других социальных институтов с позиции защиты прав, удовлетворения потребностей и интересов детей [12].
Острота социальной проблемы обусловлена, с одной стороны, увеличением числа детей данной категории, а с другой - неэффективным функционированием системы социально-правовой поддержки, которая в современной России ориентирована в основном на учет первичных потребностей социальных сирот. В настоящее время сохраняется формальный подход к адаптации и социализации этой группы детей, что усугубляет социальную депривацию социальных сирот [11]. Государственное семейное право сегодня не регламентирует виды социальной помощи семье, имеющей несовершеннолетних детей, порядок ее оказания и перечень ситуаций, требующих вмешательства специалистов. Так, в Административный кодекс от 22 июня 2007 г. (ФЗ N 116) внесены изменения лишь в части увеличения размера штрафов. Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних влечет предупреждение или наложение административного штрафа [3]. В действующем Уголовном кодексе РФ предусмотрена ответственность за неисполнение обязанности по воспитанию несовершеннолетних, однако родители привлекаются к уголовной ответственности только в случае жестокого обращения с детьми [5]. До сих пор правоприменение ст. 72 Семейного кодекса РФ "Восстановление в родительских правах" является редким явлением. Статья гласит, что "родители (один из них) могут быть восстановлены в родительских правах в случаях, если они изменили поведение, образ жизни и отношение к воспитанию ребенка" [4]. В то же время можно констатировать факт, что ни одна из существующих организаций, ни одно из государственных учреждений не занимаются восстановлением родителей в правах, сопровождением семей, лишенных или ограниченных в родительских правах, что приводит к дальнейшей деградации семьи и повторному лишению прав в отношении вновь рожденных детей. Это препятствует реабилитации биологической семьи - естественной среды социализации ребенка.
Согласно ст. 1 ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" применяются два понятия: дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель, и дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке [6].
Начиная с 2006 г. Российское правительство стало уделять приоритетное внимание мерам по расширению поддержки детям, оставшимся без родительского попечения, и уменьшению числа детей, воспитывающихся в государственных интернатных учреждениях, уделяя при этом особое внимание воспитанию в семейном окружении. В Послании Федеральному Собранию в 2007 г. Президент РФ объявил 2008 г. "Годом семьи", тем самым еще раз обратив приоритетное внимание на важность института семьи и необходимость расширения помощи и поддержки российским семьям [8]. На сегодняшний день на решение проблем социального сиротства направлены ряд федеральных законов, указов Президента России и постановлений Правительства РФ. К их числу прежде всего относятся: Семейный кодекс РФ (N 223-ФЗ); Президентская программа "Дети России" и ее Федеральная целевая программа "Дети-сироты"; Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; Постановление Правительства РФ от 20 июня 1992 г. N 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 829 "О приемной семье", утвердившее Положение о приемной семье, и другие. Вопрос состоит в том, что гарантии по решению проблем социального сиротства не обеспечены пока должным образом ни одним из вышеуказанных законодательных и нормативно-правовых актов. Право ребенка жить и воспитываться в семье в Российской Федерации лишь декларируется, но не гарантируется государством. За последние десять лет правительство сделало важные шаги в направлении поддержки различных форм семейного воспитания детей. Была начата активная профилактическая работа по оказанию более эффективной помощи социально незащищенным детям и их семьям, что нашло отражение в Федеральной программе "Дети России" на 2007 - 2010 гг. В 2008 г. в эту Программу был введен компонент "Дети и семья", в котором уделяется особое внимание безнадзорным детям, детям, проходящим социальную реабилитацию в специализированных реабилитационных центрах для несовершеннолетних, детям с ограниченными возможностями и их семьям, а также сиротам и детям, оставшимся без родительского попечения. Были также предприняты действия по расширению поддержки детям - выпускникам интернатных учреждений посредством оказания помощи в приобретении жизненно важных навыков, необходимых для самостоятельной взрослой жизни; предоставления субсидий выпускникам интернатных учреждений моложе 23 лет на образовательные цели и их участия в программах по обучению профессиональным навыкам. Также принимаются меры по изменению существующих механизмов обеспечения жильем выпускников интернатных учреждений с использованием ресурсов из федерального бюджета. С 1 сентября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон "Об опеке и попечительстве", расширяющий права детей, оставшихся без попечения родителей, и ориентированный на устройство таких детей в семью. Принятый Закон об опеке и попечительстве, к сожалению, на данный момент не может решить всех проблем детей, оказавшихся в неблагоприятной ситуации. Таким образом, развитие институтов опеки, попечительства, патроната необходимо для полноценного становления гражданского общества в России, которое еще не сформировалось [10]. Конечно, несомненно, наилучший выход - устраивать таких детей в новые семьи. На сегодняшний день наиболее распространенными формами семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, остаются усыновление и опека (попечительство). Одной из новых форм устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью считается приемная семья. Однако пока этот институт устройства детей на воспитание в семью широко не распространен.
Утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации Положение о приемной семье во многом разрешило ранее существовавшие проблемы: определены статус ребенка после достижения им совершеннолетия, гражданско-правовые отношения приемных родителей с ребенком, права и обязанности приемных родителей ребенка. В 2008 г. в 787 таких семьях воспитывалось 2,4 тыс. детей (включая родных детей) [9]. И определяющими должны быть не возраст и даже не состояние здоровья детей (чтобы лечить ребенка, не обязательно держать его до четырех-пяти лет в государственном медицинском учреждении), а их реальные интересы. А интерес любого ребенка - иметь семью, близких людей. Значит, единственно правильным и главным сегодня в деле устройства детей, оставшихся без попечения родителей, должно стать развитие системы семейного устройства в разнообразных видах и типах. Реформирование органов опеки и попечительства, расширение не только их функций, но и возможностей - одна из задач органов управления всех уровней. Ее решение связано с обновлением нормативно-правовой базы и формированием позитивного отношения общества к проблеме обеспечения права детей жить и воспитываться в семье.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.
Современное российское законодательство (Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях) по отношению к неблагополучной семье применяет жесткие меры, активно применяя статьи о лишении родительских прав и ограничении в них и фактически игнорируя возможности их восстановления вследствие отсутствия соответствующих структур.
На сегодняшний день не сформирована система социальной защиты и помощи семье, находящейся в сложной жизненной ситуации, не созданы условия для стабилизации ситуации в семье, мобилизации внутренних ресурсов семьи для повышения ответственности родителей за воспитание и содержание своих детей.
Не созданы службы сопровождения семьи при органах опеки и попечительства, направленные на предотвращение вторичного сиротства, отказа от усыновленных и опекаемых детей.
Не функционируют службы, на которые были бы возложены обязанности по отбору, обследованию, обучению кандидатов на любую из форм устройства детей, находящихся в сложной жизненной ситуации, а также их дальнейшее психолого-педагогическое сопровождение.
Не созданы при органах социальной защиты службы постинтернатного сопровождения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до достижения ими 23 лет, с целью активной социализации и привития им навыков самостоятельной жизни.
Литература
1. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) // Сб. междунар. договоров СССР. 1993. Вып. 46.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 января. N 7.
3. Кодекс РФ об административных правонарушениях. Статья 5.35. М.: Юрайт, 2008. С. 44.
4. Семейный кодекс РФ. Статья 72. М.: Юрайт, 2008. С. 30.
5. Уголовный кодекс РФ. Статья 156. М.: Юрайт, 2010.
6. ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в ред. от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 17.12.2009 N 315-ФЗ).
7. ФЗ от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // Российская газета. 1998. 5 августа.
8. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля.
9. "Дети в России". 2009: Стат. сб. / ЮНИСЕФ, Росстат. М.: ИИЦ "Статистика России", 2009. 108 с.
10. Миронов Н. Е. Принципы охраны психического здоровья детей и подростков в специальных образовательных учреждениях // Рос. педиатрический журнал. 2008. N 1. С. 12.
11. Осипова И. И. Патронат - межведомственная система профилактики семейного неблагополучия, социального сиротства и правонарушений несовершеннолетних. Кострома, 2005. 172 с.
12. Рыбинский Е. М. Управление системой социальной защиты детства // Социально-правовые проблемы: Учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. М.: Академия, 2004. 224 с.
------------------------------------------------------------------
Название документа