Сравнительно-правовой анализ государственной политики в области борьбы с детской беспризорностью и безнадзорностью в 1917 - 1935 гг. и в современной России

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ БОРЬБЫ С ДЕТСКОЙ БЕСПРИЗОРНОСТЬЮ И БЕЗНАДЗОРНОСТЬЮ В 1917 - 1935 ГГ. И В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Е. С. ШАХОВА

Шахова Елена Сергеевна, доцент кафедры трудового права, гражданского и арбитражного процесса Юго-Западного государственного университета, кандидат исторических наук.

Целью данной статьи является анализ государственной политики в области борьбы с детской безнадзорностью и беспризорностью в годы советской власти и на настоящем историческом этапе. Автором анализируется деятельность государственных органов и общественных организаций, оказывающих помощь беспризорным детям в годы советской власти, проводится аналогия между современностью и советским историческим этапом.

Ключевые слова: несовершеннолетние, беспризорность, безнадзорность.

The comparative legal analysis of the state policy in the field of combating child homelessness and neglect 1917 - 1935, and modern Russia E. S. Shahova

The purpose of this article is an analysis of the state policy in the field of combating child neglect and homelessness during the Soviet authorities at the present historical stage, the article analyzes the state bodies and public organizations, providing assistance to homeless children in the years of Soviet power, by analogy between the modern and the historical stage.

Key words: infants, homelessness, and neglect.

В России введен запрет на международное усыновление детей гражданами США, который вызвал сильный общественный резонанс как внутри государства, так и на мировой арене. Вопросы детства, социального сиротства, проблемы беспризорности, безнадзорности приобрели особую актуальность, вновь обсуждается необходимость введения ювенальной юстиции. Здесь интересно обратиться к статистике. Как отмечено в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ "О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации", по состоянию на июль 2011 г. численность детей в возрасте до 18 лет уменьшилась в России с 35,8 млн. до 29,1 млн., при этом количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выросло на 18% и составило 734,1 тыс. Число детей, постоянно живущих в интернатных учреждениях, составляет 477,8 тыс., половина из них - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, указывается на распространение насилия в отношении детей и подростков, а также фактический рост числа безнадзорных и беспризорных детей, омоложение преступности. Реальную угрозу для будущего России представляет рост незаконного оборота наркотиков и, как следствие, распространение наркомании среди несовершеннолетних. Увеличивается количество ВИЧ-инфицированных. Тревогу вызывает состояние здоровья подрастающего поколения, что связано с ухудшением медицинского обслуживания, в том числе с фактическим развалом профилактической медицины, а также с социальными факторами, обусловленными крайне низким уровнем жизни значительной части населения, в первую очередь семей с детьми <1>. -------------------------------- <1> По данным сайта URL: http://www. bestpravo. ru/rossijskoje/hm-pravo/zlg. htm.

По данным официального сайта администрации Курской области, количество детей, находящихся на воспитании у государства, в регионе уменьшилось на 4% - так, в 2011 г., по отчетным данным, количество детей составляло 4057, в 2012 г. - 3953. В 2012 г. 385 детей обрели свои семьи, впервые выявлено беспризорных и безнадзорных детей - 383 <2>. -------------------------------- <2> Официальный сайт: URL: http://adm. rkursk. ru/index. php? id=13&mat_id=21830.

В сложившейся обстановке Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка П. Астахов предложил создать новое ведомство - Федеральное агентство, которое должно специализироваться на проблемах детей, оставшихся без попечения родителей; данную идею поддержал Комитет по делам семьи, женщин и детей Государственной Думы РФ <3>. -------------------------------- <3> Известия. 05.02.2013.

Необходимо обратиться к историческому опыту и переосмыслить ликвидацию детской беспризорности и безнадзорности в советский период. В сложившейся ситуации четко прослеживается параллель нынешних проблем и существовавших ранее, предлагаемые варианты решения уже были апробированы действительностью, некоторые методики следует внедрить, доработав и адаптировав к современной действительности. Необходимость создания единого координирующего органа по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью обозначилась еще в годы становления советской власти. К сожалению, данный вопрос так и не был окончательно разрешен - так же как и на настоящем этапе, в СССР различные государственные органы, общественные организации занимались решением названной проблемы, но множественность субъектов приводила к дублированию компетенции, отсутствию должного надзора и контроля. Основная нагрузка по борьбе с безнадзорностью, как в советский период, так и в современный, лежит на правоохранительных органах, органах образования, здравоохранения и социального обеспечения. Начало формирования системы социального обеспечения несовершеннолетних было связано с организацией в ноябре 1917 г. Наркомата государственного призрения, который в апреле 1918 г. был переименован в Наркомат социального обеспечения. Предполагалось, что дети должны находиться на попечении государства, при этом забота о беспризорниках, семьях красноармейцев, инвалидов рассматривалась советским правительством как совершенно новое дело. Осенью 1918 г. была учреждена Лига спасения детей, в состав руководства которой входили Е. Д. Кускова, Н. М. Кишкин, Л. А. Тарасевич, Е. Пешкова и другие представители русской интеллигенции. Инициатором ее создания выступил В. Г. Короленко. Данная общественная организация после утверждения Совнаркомом была признана государством законной. Одним из направлений деятельности Лиги спасения детей выступало оказание помощи учреждениям социального воспитания <4>. -------------------------------- <4> Рожков А. Ю. Борьба с беспризорностью в первое советское десятилетие // Вопросы истории. 2000. N 11. С. 135.

4 февраля 1919 г. был учрежден Совет защитников детей под председательством А. В. Луначарского <5>. -------------------------------- <5> Собрание узаконений РСФСР. 1919. N 3. Ст. 32.

Широкую агитацию по привлечению работниц и крестьянок к вопросам охраны материнства и младенчества развернули женотделы местных комитетов партии. С 1920 г. охраной детства занимался Народный комиссариат просвещения РСФСР, осуществлявший социальную защиту, воспитание несовершеннолетних и помощь им. Он был основным органом, обеспечивавшим предупреждение безнадзорности. В состав Отдела охраны детства Наркомпроса РСФСР входили: подотдел детских домов; подотдел правовой защиты детей, руководивший комиссиями о несовершеннолетних. Впоследствии усилиями этого подотдела в 1920 г. создавалась детская милиция, реорганизованная затем в детскую инспекцию, и организовывались приемники для несовершеннолетних. Важную роль в борьбе с детской безнадзорностью играли комиссии о несовершеннолетних. По данным В. И. Куфаева, в 1921 г. на территории РСФСР функционировало 230 подобных комиссий <6>. Они образовывались при Наркомпросе и его губернских и уездных органах. В состав в обязательном порядке входили представители Наркомпроса, Наркомздрава и Народного суда. Воспитание, обучение и лечение подростков, обвиняемых в общественно опасных действиях, являясь задачами медико-педагогическими, осуществлялись Наркомпросом и Наркомздравом в соответствующих лечебно-воспитательных учреждениях, куда комиссии о несовершеннолетних направляли таковых. В необходимых случаях дети могли быть подвержены особо тщательному режиму и изоляции в специализированных лечебных учреждениях Наркомздрава <7>. -------------------------------- <6> Куфаев В. И. Деятельность Комиссии по делам несовершеннолетних в 1921 г. // Народное просвещение. 1922. N 105. С. 4. <7> ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 95. Д. 41. Л. 346, 346 об.

В 1920-е гг. были созданы особые адресные столы, в которых сосредоточивались все сведения о детях РСФСР, потерявших родителей или утративших связь с ними. В деле ликвидации детской беспризорности активно участвовали органы прокуратуры. В первые годы советской власти требовала решения проблема детской смертности как следствие голода и безнадзорности несовершеннолетних. По предложению В. И. Ленина 27 января 1921 г. при Президиуме ВЦИК была создана Комиссия по улучшению жизни детей и по борьбе с детской беспризорностью, которую возглавил Ф. Э. Дзержинский, в нее вошли представители наркоматов просвещения, продовольствия, здравоохранения, РКИ, ВЧК, ВЦСПС, ЦК комсомола, женотдела и агитпропотдела ЦК РКП(б). Для улучшения деятельности Комиссии ВЦИК к апрелю 1921 г. было создано 14 подкомиссий <8>. Ф. Э. Дзержинский указывал, что "работа чекистов должна состоять не в том, чтобы вмешиваться в деятельность органов, которым поручена охрана детства, а в том, чтобы оказывать помощь этим органам" <9>. -------------------------------- <8> Из доклада Комиссии ВЦИК по улучшению жизни детей в Президиум ВЦИК // Дети ГУЛАГа. 1918 - 1956. С. 38. <9> Портнов В. П. ВЧК (1917 - 1922 гг.). М., 1987. С. 174.

Для оказания помощи беспризорным детям села создавались специализированные государственные органы. На основании постановления коллегии Курского губернского отдела социального обеспечения от 11 августа 1921 г. начали организовываться комитеты крестьянских обществ взаимопомощи (ККОВ) Курской губернии. Они находились в ведении губернского отдела социального обеспечения <10>. Подобные комитеты учреждались в каждой волости и в каждом селении, избирались самими гражданами на сходах. -------------------------------- <10> Там же. Р. 4931. Оп. 1. Д. 1. Л. 6.

Различные добровольные общества организовывались для ликвидации рассматриваемого негативного явления. Так, деятельность созданного по инициативе государственных органов общества "Друг детей" имела большое значение. В Курской губернии оно образовалось 15 декабря 1924 г. Для распространения среди населения Курской губернии идей необходимости борьбы с безнадзорностью и оказания помощи государству в этом деле деткомиссии создавали ячейки содействия ДТК, которые в дальнейшем должны были послужить основным ядром организации общества "Друг детей". Они образовывались при первичных профессиональных организациях, организациях РЛКСМ и юных пионеров, избах-читальнях, на предприятиях, учреждениях, коллективах, клубах и при базарных комитетах. Большое значение для борьбы с безнадзорностью имела деятельность комсомольских организаций, включавшая мероприятия по трудоустройству и учету безработных подростков, совершенствованию оплаты и охране их труда. Итак, в годы советской власти различные государственные органы, общественные организации занимались вопросами ликвидации беспризорности и помощи детям. Однако отличительной чертой данного периода была организационная неразбериха: создавались новые ведомства, упразднялись старые, менялись функции наркоматов. Так, в 1930 г. было учреждено Всесоюзное общество "Друг детей", которое сосредоточило свое внимание на коммунистическом воспитании и других проблемах. Оно было ликвидировано в 1935 г. <11>. В 1930 г. в связи с упразднением округов были ликвидированы окружные комитеты крестьянских обществ взаимопомощи. 30 мая 1931 г. была ликвидирована детская социальная инспекция. -------------------------------- <11> Добровольные общества. Воронеж, 1929. С. 507 - 508.

Многие варианты решения проблем защиты материнства и детства следует внедрить в современной России. Так, оказание материальной помощи нуждавшимся и беспризорным матерям, борьбу с подкидыванием детей, вовлечение организаций и широких масс женского населения в работу по охране материнства и детства советы социальной помощи при консультациях для грудных детей и беременных женщин начали 15 января 1926 г. <12>. Обращает на себя внимание важность данной работы. В современный период никто не проводит профилактическую работу с матерями, оказавшимися в тяжелой жизненной ситуации, несовершеннолетними матерями, а ведь на этапе беременности, путем консолидированных усилий врачей-гинекологов, психологов, оказания соответствующей материальной помощи можно предотвратить многие негативные последствия - отказ от новорожденного или его убийство. На наш взгляд, следует ввести штатную должность психолога в родильных домах для работы с матерями, отказывающимися от своих детей, проводить правовые лекции в женских консультациях, касаясь различных аспектов защиты материнства и детства. -------------------------------- <12> ГАКО. Ф. Р-638. Оп. 1. Д. 65. Л. 22.

В годы советской власти в борьбе с беспризорностью активно участвовала школа. Так, во всех школах Курской области были организованы в 1934 г. посты "охраны детства", задачей которых была "борьба с детской беспризорностью на улицах и местах общественного пользования (кино, клубах и т. д.)" <13>. -------------------------------- <13> Курская правда. 26.09.1934. N 78. С. 4.

В настоящее время также нет единого органа, координирующего данную важнейшую социальную сферу. По словам Уполномоченного по правам человека в РФ П. Астахова, функции распределены между 19 федеральными ведомствами, что не может не сказываться на дублировании полномочий и отсутствии должного контроля <14>. -------------------------------- <14> По данным сайта. URL: http://www. bestpravo. ru/rossijskoje/hm-pravo/zlg. htm.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 24.06.1999 "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (в ред. 30.12.2012) в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел. В данных органах, согласно законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов Российской Федерации, могут создаваться учреждения, осуществляющие отдельные функции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, других органов, учреждений и организаций осуществляется в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 4 названного ФЗ). Итак, налицо аналогия - множественность органов, дублирование полномочий, отсутствие должного контроля и четкой системы - все это до сих пор не позволило построить эффективную систему борьбы с детской беспризорностью и безнадзорностью. За прошедший вековой период не изменились недостатки при попытках решения данной важнейшей социальной задачи: как и в период становления Советского государства, проблема детской беспризорности, безнадзорности вновь приобрела "политический оттенок". Смело можно провести параллель между современным этапом и периодом становления советской власти. Для Советской России решение данной социальной проблемы имело важное стратегическое значение: необходимо было доказать миру, что новое государство жизнеспособно, утвердиться на мировой политической арене, существовавшая многотысячная "армия" беспризорников мешала как реализации международных задач, так и внутригосударственных, дискредитируя новое государство. Сейчас сложилась схожая ситуация - считается, что Закон "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации", так называемый "закон Димы Яковлева" является ответом РФ на "акт Магнитского" и вводит запрет на усыновление российских детей гражданами США <15>. -------------------------------- <15> URL: http://ria. ru/politics/20121221/915806320.php.

На наш взгляд, для ликвидации безнадзорности несовершеннолетних требуются значительные усилия со стороны государства и общества в целом.

Список использованной литературы

1. Государственный архив Курской области. Ф. Р-638. Фонд Курской губернской и уездной комиссии по улучшению быта детей. 1922 - 1928. Оп. 1. Д. 1 - 11, 15, 19, 24, 27, 29, 30 - 38, 44, 46 - 49, 51, 59 - 61, 64 - 66, 73 - 77, 83, 86, 92, 96, 100, 103, 105 - 107, 119. 2. Ф. Р-488. Детские дома Курской губернии. 1923 - 1931. Оп. 1. Д. 1 - 4, 7; Оп. 2. Д. 3; Оп. 3. Д. 1 - 2; Оп. 4. Д. 1, 3, 10 - 15, 17; Оп. 5. Д. 2, 8, 14 - 16, 19, 20, 22. 3. Ф. Р-309. Фонд Курского губернского отдела народного образования (ГУБОНО). 1919 - 1928. Оп. 1. Д. 1, 29, 31, 33, 34; Оп. 2. Д. 2, 3, 21, 24, 35, 36, 47, 50, 82, 126 - 132, 142, 146, 148, 151, 168, 169. 4. Ф. Р-1832. Рыльский уездный отдел народного образования. 1918 - 1928. Оп. 1. Д. 21. 5. Артамонов П. Задачи борьбы с детской беспризорностью и детдом: к партсовещанию по вопросам народного образования // Народное просвещение. 1929. N 1. С. 79 - 89. 6. Бала-Добров С. А. Работа в органах народного образования в 1917 - 1923 гг. [Текст] / Под ред. Т. И. Архипова // 1917 - 1957 [статьи, воспоминания, очерки]. Курск: Курское книжное издательство, 1957. С. 243 - 253. 7. Белоножко Е. П. Краткий исторический очерк социальной работы в России (X - начало XX века) [Текст]. Белгород: БелГУ, 1999. 136 с. 8. Белоножко Е. П. Охрана материнства и детства в Российской империи (вторая половина XIX - начало XX века) [Текст]. М.: Социум, 2000. 293 с. 9. Белоножко Е. П. Социальное призрение в России (X - начало XX века) [Текст]. М.: Социум, 1998. 111 с. 10. Бем О. Борьба с детской беспризорностью [Текст]: тезисы доклада на совещании Наркомов автономных и союзных республик // Народное просвещение. 1924. N 9 - 10. С. 47 - 50. 11. Дети ГУЛАГа. 1918 - 1956 [Текст]: Россия. XX век. Документы / Под ред. акад. А. Н. Яковлева; сост. С. С. Виленский и др. М.: МВД, 2002. 631 с. 12. Куфаев В. И. Причины детской беспризорности [Текст] // Вестник просвещения. 1924. N 9. С. 118 - 134. 13. Куфаев В. И. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних в РСФСР за 1921 г. [Текст] // Народное просвещение. 1922. N 105. С. 4 - 5. 14. Куфаев В. И. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних в РСФСР за 1922 г. // Народное просвещение. 1924. N 4 - 5. С. 295 - 296. 15. Куфаев В. И. Педагогические методы борьбы с правонарушениями несовершеннолетних [Текст]. М.: Работник просвещения, 1927. 168 с. 16. Куфаев В. И. Юные правонарушители [Текст] / Предисл. М. Н. Гернет. М.: Новая Москва, 1924. 238 с.

------------------------------------------------------------------

Название документа