Политико-правовые основы становления института детских омбудсменов в субъектах Российской Федерации

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ДЕТСКИХ ОМБУДСМЕНОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е. С. УСТИНОВИЧ, Н. В. ФОЛОМЕЕВА

Устинович Елена Степановна, член Общественной палаты Курской области, доктор политических наук, профессор.

Фоломеева Наталья Владимировна, магистрант Орловского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В последние годы права человека приобретают в иерархии ценностей российского общества все больший вес. Мы видим, что без принятия международных норм и стандартов в области прав человека, без установления приоритета права невозможно становление России как демократического государства. При этом главное место в правовом поле занимает приоритет детских прав. Подписание Россией в числе первых государств Конвенции ООН о правах ребенка полноценно это подтверждает. Изучение опыта становления института детских региональных омбудсменов позволит нам проанализировать степень развития этого института как независимого механизма контроля, защиты и обеспечения прав детей в нашем обществе. В настоящей статье исследованы политико-правовые основы становления института региональных детских омбудсменов в субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: детский омбудсмен; законодательство; субъект РФ.

Political-law fundamentals of formation of the institute of the child's ombudsmen in the subjects of the Russian Federation E. S. Ustinovich, N. V. Folomeeva

Ustinovich Elena Stepanovna, doctor of political sciences, professor, member of the Public Chamber of the Kursk district.

Folomeeva Natal'ya Vladimirovna, magistrand of the Orel Branch of the Russian Academy of People's Economy and State Service attached to the President of the Russian Federation.

In recent years, human rights become a hierarchy of values of Russian society more and more weight. We see that without the adoption of international norms and standards in the field of human rights, without giving priority to the rights becoming impossible to Russia as a democratic state. In this case, the main place in the legal field is the priority of children's rights. Signing Russia was among the first states of the UN Convention on the Rights of the Child is fully confirmed. The study of children's experiences of becoming the regional ombudsmen will allow us to analyze the degree of development of this institution as an independent mechanism to monitor, protect and ensure the rights of children in our society. This article examines the political and legal framework for the establishment of regional children's ombudsman institution in the Russian Federation.

Key words: children's ombudsman; the law; the subject of the Russian Federation.

В последние годы права человека приобретают в иерархии ценностей российского общества все больший вес. Мы видим, что без принятия международных норм и стандартов в области прав человека, без установления приоритета права невозможно становление России как демократического государства. При этом главное место в правовом поле занимает приоритет детских прав. Подписание Россией в числе первых государств Конвенции ООН о правах ребенка полноценно это подтверждает. Изучение опыта становления института детских региональных омбудсменов позволит нам проанализировать степень развития этого института как независимого механизма контроля, защиты и обеспечения прав детей в нашем обществе. В 1998 г. при поддержке Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в России начал реализовываться проект Министерства труда и социального развития РФ по становлению нового института защиты - Уполномоченного по правам ребенка. Именно тогда детские уполномоченные появились в пяти регионах России. Необходимо отметить, что система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка, в Российской Федерации давно сложилась. Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не всегда обеспечивается. Для отработки эффективной модели института Уполномоченного по правам ребенка с 1998 г. Минтруд России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ реализовал пилотный проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. На первом этапе было учреждено пять постов уполномоченных. По состоянию на 1 февраля 2003 г. учреждено уже 12 постов уполномоченных на уровне субъектов РФ (Республики Северная Осетия - Алания, Чеченская, Краснодарский и Красноярский края, Волгоградская, Ивановская, Калужская, Кемеровская, Новгородская, Самарская области, города Москва и Санкт-Петербург) и три - на уровне муниципального образования (Арзамасский район Нижегородской области, г. Волжский Волгоградской области, г. Екатеринбург). В пяти субъектах пост уполномоченного введен на основании закона субъекта Российской Федерации (Краснодарский и Красноярский края, Кемеровская, Самарская области, г. Москва). Из 15 уполномоченных трое работали на общественных началах (Ивановская и Новгородская области, г. Волжский Волгоградской области) <1>. -------------------------------- <1> Защита детства: институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: Информационно-методическое издание. Ижевск: Ижевская городская общественная организация "Центр социальных и образовательных инициатив", 2003.

В 1999 г. предложение ряда депутатов Государственной Думы и неправительственных правозащитных организаций о создании в России института Уполномоченного по правам ребенка поддержал и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации <2>. -------------------------------- <2> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 г. // Российская газета. 2000. 5 апреля.

Должность Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации Президент Дмитрий Медведев учредил 1 сентября 2009 г. <3>. На эту должность был назначен Алексей Головань, который до этого более семи лет работал Уполномоченным по правам ребенка в Москве. Несмотря на его успешную работу, весной 2009 г. московские власти приняли решение упразднить должность Уполномоченного по правам ребенка в связи с введением в Москве новой должности Уполномоченного по правам человека. Не согласившись с решением московских властей, Общественная палата РФ обратилась к Президенту с просьбой создать институт Уполномоченного по правам ребенка в России. Своим Указом от 1 сентября Президент не только учредил такую должность, но также рекомендовал региональным органам власти создать аналогичные должности на уровне субъектов Федерации. Начиная с декабря 2009 г. эту должность занимает Павел Астахов. -------------------------------- <3> Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Должность Уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ включена в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации и может учреждаться законодательством субъекта Российской Федерации <4>. -------------------------------- <4> Указ Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Таким образом, вопрос о создании поста Уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ, а также его компетенции находится в ведении субъектов Российской Федерации. 29 марта 2005 г. было подписано соглашение о взаимном сотрудничестве региональных Уполномоченных по правам ребенка в интересах детей, была создана их Ассоциация. Главная задача Ассоциации Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации - осуществление взаимодействия между региональными уполномоченными, оказание им методической, организационной и информационной поддержки с целью реализации принципов Конвенции ООН о правах ребенка и обеспечения интересов детей в регионах Российской Федерации. Заняв свое место в системе государственных органов, данный институт стал инструментом независимого государственного контроля за соблюдением прав и интересов ребенка, эффективным механизмом комплексной защиты прав и законных интересов как отдельных детей, так и целых групп. В своей деятельности Уполномоченный по правам ребенка руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, уставом области и региональными законами, иными нормативными правовыми актами. Его деятельность строится на основе принципов законности, независимости, справедливости, инициативности, ответственности, гуманности, открытости, объективности и доступности. Следует отметить, что порядок назначения и организационно-правовой статус региональных Уполномоченных различен. На первом этапе Уполномоченные были включены в систему исполнительной власти и назначались главами администраций. Однако в субъектах Федерации, где решение о введении должности Уполномоченного принято в последние три года, они назначались, как правило, законодательным органом или с его согласия. Тем самым Уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы. В 2007 г. Указом Президента Российской Федерации <5> утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Одной из задач указанной Концепции является создание специализированной системы защиты прав детей, включая дальнейшее развитие института Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. К 1 сентября 2010 г. данный институт действовал уже в 48 субъектах, к 1 января 2011 г. - в 62. -------------------------------- <5> Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Как следствие, в 2011 г. был принят Федеральный закон N 378-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" <6>. Данный Закон внес изменения в следующие законодательные акты: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"; Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"; Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"; Уголовно-исполнительный кодекс РФ; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"; Бюджетный кодекс РФ; Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"; Кодекс РФ об административных правонарушениях; Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания". -------------------------------- <6> Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 378-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Таким образом, этот Закон позволил создать правовые основы реализации прав Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка и Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ на посещение учреждений и органов исполнения наказания в отношении несовершеннолетних без специального на то разрешения, на допуск к конфиденциальным сведениям о регистрации актов гражданского состояния и сведениям государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и пр. Кроме того, вводится административная ответственность за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. За последнее время институт детских омбудсменов получил широкое развитие на уровне муниципальных образований, и уже к 1 января 2012 г. Уполномоченные по правам ребенка стали действовать во всех 83 регионах Российской Федерации. Для обеспечения их деятельности во многих областях учреждены аппараты Уполномоченного или аналогичные ему структуры. В отличие от других существующих сегодня в нашей стране государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главным назначением института Уполномоченного является: - осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей; - защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений; - содействие восстановлению нарушенных прав ребенка. В целях выполнения своих задач Уполномоченные по правам ребенка осуществляют прием граждан, рассматривают обращения, в том числе жалобы на действия или бездействие органов власти, их должностных лиц, оказывают детям, их родителям (законным представителям) бесплатную юридическую помощь. Так, в 2012 г. к Уполномоченному по правам ребенка в Орловской области обратились 655 граждан. Устная юридическая помощь оказана 406 гражданам. При этом количество письменных обращений выросло почти вдвое. Обратившиеся указывали на нарушения их прав на приобретение гражданства РФ, на жилище и выбор места жительства, собственности, на свободный труд, на социальное обеспечение, на медицинское обслуживание, на надлежащее жилищно-коммунальное обслуживание и др. В 2012 г. по инициативе Президента В. В. Путина в Российской Федерации была принята Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы <7>. В том же году в субъектах РФ были приняты свои региональные программы, направленные на определение задач по защите прав и интересов детей, ключевых механизмов их реализации. -------------------------------- <7> Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Так, в Орловской области Указом Губернатора от 8 октября 2012 г. N 406 утверждена региональная Стратегия действий в интересах детей на срок до 2017 года <8>, призванная обеспечивать достижение на Орловщине существующих международных стандартов в сфере прав ребенка. -------------------------------- <8> Указ Губернатора Орловской области от 8 октября 2012 г. N 406 "Об утверждении Стратегии действий в интересах детей в Орловской области на 2012 - 2017 годы" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Таким образом, можно сделать вывод о том, что институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации состоялся и активно разрабатывается правовая база его функционирования. Опыт работы региональных Уполномоченных по правам ребенка также свидетельствует о том, что данный институт стал важным звеном в системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними.

Литература

1. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 г. // Российская газета. 2000. 5 апреля. 2. Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 3. Указ Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 4. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 5. Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 6. Указ Губернатора Орловской области от 8 октября 2012 г. N 406 "Об утверждении Стратегии действий в интересах детей в Орловской области на 2012 - 2017 годы" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 7. Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 378-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". 8. Защита детства: институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: Информационно-методическое издание. Ижевск: Ижевская городская общественная организация "Центр социальных и образовательных инициатив", 2003.

------------------------------------------------------------------

Название документа