Административный ресурс для выборов

Б. ПАНТЕЛЕЕВ

Борис Пантелеев, кандидат юридических наук, правовой эксперт Общественной палаты РФ, г. Москва.

Первые итоги новейшего выборного цикла 2011 - 2012 годов продемонстрировали неожиданную и во многом поразительную динамику изменений гражданского общества. В такой ситуации проявилось отставание законодательного обеспечения назревших перемен. Все, что вполне устраивало и власть, и общество еще год назад, сегодня демонстрирует свою неэффективность, а значит, потребность в незамедлительном совершенствовании.

Действительная воля

Некоторые уважаемые правовые эксперты обнаружили в отечественном выборном законодательстве фатальные ошибки и базовые идеологические неточности. Даже если предположить их наличие, для устранения таковых в принципе не подходит авральный режим, нужны дополнительные исследования и публичные парламентские слушания.

Например, профессор Е.А. Лукьянова утверждает, что изначально порочна сама формулировка действующего базового закона, предусматривающая возможность корректировки итогов выборов в судебном порядке, что делает невозможным в принципе легальную отмену результатов всякого голосования (http://www.oprf.ru/blog/?id=813).

Но если итоги состоявшихся выборов невозможно пересмотреть в суде, то революционная активность становится трагической неизбежностью?

В пункте 3 ст. 77 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" действительно сказано, что суд может по жалобе отменить результаты выборов, "если допущенные нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей". Сегодня вдумчивые граждане и тем более адвокаты до подачи такой жалобы должны разрешить хотя бы для себя целый ряд принципиальных вопросов о перспективах судебного дела: что такое "позволяют", кому позволяют, кто позволяет, где грань между позволенным и непозволенным? Что такое "действительная воля" и как суд сумеет определить ее действительность или недействительность? Как заявители сумеют внятно изложить, убедительно обосновать и победно доказать свои доводы? И вообще, что такое в практическом праве "воля избирателей" - письменно установленный результат голосования или нечто большее? В Законе об этом нет ни слова.

При этом наше общество бурлит, политики и журналисты позволяют себе публично высказываться о подмене волеизъявления, массовых фальсификациях, нарушении принципа равенства и об административном беспределе. Благодаря новейшим средствам и формам коммуникаций сегодня об этом может говорить любой, и его мнение почти мгновенно узнает вся страна. Последствия такой "информированности" или дезинформации могут быть самыми непредсказуемыми.

Кому и сколько положено

Но у суда задача гораздо более сложная - в случае принятия решения об отмене результатов выборов конкретный судья должен обоснованно доказать, что выявленная воля не соответствует воле действительной. Как это сделать на практике? Сколько нужно установить сфальсифицированных голосов, чтобы результат был подвергнут сомнению, - десять, сто, тысячу, миллион? Влияет ли искусственное увеличение явки избирателей на действительность воли, и если влияет, то как это учитывать? Конечно, если речь идет о голосовании на небольшом избирательном участке, при котором под сомнение поставлено более половины голосов избирателей, то решение еще можно принять. А как быть с выборами федерального уровня? Реально встает вопрос о легитимности новой власти и ее способности достойно ответить правовыми методами на новые вызовы.

Еще сложнее обстоит дело, когда заявитель обжалует порядок формирования народной воли в ходе предвыборной агитации. Сегодня для всех стало совершенно ясно, что нужно жестко разделять два понятия: выборы и голосование. Если в день голосования к процедуре подачи и подсчета бюллетеней нет формальных претензий, то это совсем не значит, что сами выборы были законными и честными. Многие кандидаты уже заявляют, что на протяжении всего предвыборного цикла они испытывали постоянные проблемы с реализацией своих законных политических прав. Например, они жалуются на явное длительное неравенство доступа кандидатов к ресурсам СМИ, которые, как известно, в России не вполне самостоятельны. Национальный телеэфир - это всеобщее благо, но распределяется оно конкретными, не избранными народом государственными структурами совершенно непрозрачно и явно несправедливо.

Конфликты разрешит суд

Действующий Закон лишь устанавливает общий принцип равенства как важнейшее условие свободных и справедливых выборов. Но критерии равенства и неравенства весьма спорны и у каждого свои. Неужели это тоже всего лишь декларация, не подкрепленная правовой реальностью?

По нашему мнению, главная проблема заключается не в том, что пока нет грамотного ответа на новые вызовы времени. Важнее то, что в России до сих пор не создана специальная процедура рассмотрения острых конфликтов в случае возникновения публично-правовых споров. Она в весьма усеченном виде применяется только в деятельности Конституционного Суда России и то со значительными оговорками. Все же остальные конфликты: "политические", "о карьере" - рассматриваются судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства. Но там действует явно абсурдный в такой ситуации принцип презумпции равенства сторон. Например, подчиненный должен запротоколировать и потом сам аргументированно доказать вину своего непосредственного начальника!

Кроме того, для решения современных споров относительно исхода выборов специальных судей никто никогда не готовил, практических процедур не отрабатывал.

Вообще считалось, что такого рода "споры о власти" у нас невозможны либо это категорически не удел нашей судебной системы, которая с 1993 года страх как не любит обвинений в причастности к политическим разборкам.

Вопрос о введении в России административной юстиции именно поэтому является самым принципиальным и самым больным. Из-за отсутствия внятного решения этого главного по существу вопроса вот уже 20 лет буксует судебная реформа, хотя высокие официальные лица как минимум трижды торжественно заявляли об ее успешном завершении.

Вопрос действительно ключевой и сложный, поскольку его грамотное разрешение призвано преобразовать судебную систему, превратив ее из традиционного для России элемента громоздкого государственного репрессивного аппарата в нормальную независимую переговорную площадку и удобную сферу услуг по быстрому и эффективному рассмотрению всех без исключения жизненных конфликтов.

Панацея или "косметика"

Пока нельзя однозначно утверждать, что кандидат в президенты В. Путин предлагает (Демократия и качество государства // Коммерсантъ. N 20/П (4805), 06.02.2012) именно решение вопроса по существу, а не очередные декоративно-косметические поправки в ущербную, как выяснилось, судебно-правовую систему. Опасения основаны на том, что предлагается принять некий специальный кодекс, а реализовывать его на практике будут те же самые наши суды, уровень доверия к которым трагически низок. Кроме того, предполагается, что в новом порядке будут рассматриваться в основном имущественные споры с властью. Думается, эта половинчатая инициатива не разрешит масштабный и комплексный вопрос, поскольку настоящая административная юстиция - это особая, принципиально новая ветвь судебной власти.

В целом ряде стран для реализации этой цели создаются особо подготовленные органы, действующие по специальным правилам. Главное в их идеологии - решительное преодоление заведомого неравенства обычного гражданина и высокопоставленного чиновника путем утверждения презумпции виновности ответчика. То есть для административного судьи заявитель-гражданин всегда прав уже по факту своего обращения с жалобой. А ответчик, то есть государство, всегда обязан подробно отчитаться и публично оправдаться в своей невиновности.

Понятно, что традиционные суды с такой задачей не справляются. Поэтому административная юстиция в последние десятилетия все более обособляется и во многих странах, в том числе постсоциалистических, превратилась в особую систему, возглавляемую национальным верховным или высшим административным судом (в частности, во Франции и в Италии суд, возглавляющий систему административной юстиции, называется государственным советом и имеет также некоторые иные функции). Ее задача заключается в разрешении всех возможных административных споров, то есть потенциальных и наличных конфликтов прежде всего между физическими и юридическими лицами с одной стороны и органами и должностными лицами публичной администрации - с другой.

При разрешении этих споров административные суды проверяют законность актов органов и должностных лиц публичной администрации и в случае нарушения этими актами закона либо отменяют их, либо обязывают органы, издавшие акт, или вышестоящие органы и должностных лиц отменить или изменить их. Сегодня такие дела наши заявители в традиционных делах обычно проигрывают. В том числе и из-за того, что не могут представить всего комплекта исходных документов, обосновывающих свои претензии. Нередко эти первичные документы (например, избирательные протоколы) хранятся в государственных архивах, а чиновник чиновнику всегда помогает!

Пора извлекать уроки из допущенных в ходе подготовки и проведения выборов существенных ошибок и всемерно подчеркивать важность судебного разрешения всех конфликтов. Разумной альтернативы для четкого процессуально-правового подхода к избранию всех ветвей государственной власти и судебной верификации итогов выборов просто нет.