Передача детей, оставшихся без попечения родителей, на семейное воспитание

ПЕРЕДАЧА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ, НА СЕМЕЙНОЕ ВОСПИТАНИЕ

О. КОСОВА

Косова О., завкафедрой гражданско-правовых дисциплин Иркутского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук.

Общество и государство не могут быть безучастными к судьбе детей, оставшихся без попечения родителей. Лишившись естественного семейного окружения и заботы со стороны родителей и близких родственников, эти дети находятся в тяжелой жизненной ситуации, в связи с чем в законодательстве установлены особые, дополнительные юридические гарантии защиты их прав и охраняемых законом интересов.

Права ребенка реализуются во многом благодаря правозащитной надзорной функции органов прокуратуры, своей деятельностью обеспечивающей законность в сфере выявления, учета и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, при их передаче на воспитание в семьи усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей. В области охраны детства один из важнейших принципов, признанных не только на внутригосударственном, но и международном уровне, - приоритет интересов ребенка. Так, во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов детей (ст. 3 Конвенции о правах ребенка). На соблюдение принципа приоритета интересов детей при организации надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи особо обращается внимание в п. 2 Приказа Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г., причем нужно иметь в виду, что государственная политика основывается на обеспечении единства прав и обязанностей, ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда. В Приказе обозначены основные задачи, стоящие перед органами прокуратуры, решение которых позволяет обеспечить интересы детей, остающихся без попечения родителей, и соблюдение требований закона при их устройстве, в том числе при передаче в семью (п. 4). Это: - обеспечение систематического надзора за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения; - неукоснительное соблюдение требования действующего законодательства об обязательном участии прокурора в рассмотрении судами дел об установлении усыновления детей; - бескомпромиссное, вплоть до инициирования возбуждения уголовного преследования, пресечение попыток коммерциализации процесса усыновления; - привлечение к установленным законом мерам ответственности лиц, виновных в нарушении порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, и иных незаконных действиях по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью. При осуществлении надзора за исполнением законодательства в рассматриваемой области возникают вопросы, четкий ответ на которые не всегда дают закон или правоприменительная практика. Прежде всего, обращает внимание разное юридическое наполнение категории "дети, оставшиеся без попечения родителей" в федеральном законодательстве. Закон четко не определяет понятие "попечение" о детях. В одном случае в категорию детей, оставшихся без попечения родителей, включаются дети-сироты <1>, в другом - дети-сироты объединяются в самостоятельную группу наряду с детьми, оставшимися без попечения родителей <2>. Представляется, что первый подход для целей выявления, учета и устройства детей более оправдан, поскольку сиротство лишь один из тех случаев, когда ребенок остается без родительского попечения. Как можно предположить, исходя из норм глав 11 и 12 СК, под родительским попечением следует понимать надлежащее осуществление триады неразрывно связанных между собой основных родительских прав-обязанностей: по воспитанию, по содержанию ребенка и защите его прав и интересов. -------------------------------- <1> См., напр.: п. 1 ст. 121 СК; ФЗ от 16 апреля 2001 г. "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей". <2> См., напр.: ФЗ от 21 декабря 1996 г. "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Следует также учитывать, что согласно утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2000 г. Правилам передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории РФ не все группы детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть переданы на усыновление. Кроме того, на международное усыновление дети - граждане РФ могут передаваться только при соблюдении определенных дополнительно установленных законом условий, в частности - с учетом принципа приоритетности усыновления детей - граждан РФ российскими гражданами (п. 4 ст. 124 СК). Кроме того, не все дети, находящиеся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются детьми, оставшимися без попечения родителей и могут передаваться на семейное воспитание. Согласно п. 2 ст. 155.1 СК временное пребывание ребенка в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях получения им медицинских, социальных, образовательных или иных услуг либо в целях обеспечения временного проживания ребенка в течение периода, когда родители (усыновители, опекуны или попечители) по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении ребенка, не прекращает прав и обязанностей родителей (усыновителей, опекунов или попечителей) в отношении этого ребенка. Другой вопрос, который возникает в правоприменительной практике, заключается в том, какое юридическое содержание вкладывать в понятие "интересы ребенка", приоритет соблюдения которых закреплен в праве. Очевидно, что исчерпывающим образом сформулировать в законодательстве критерии соблюдения интересов ребенка или соответствующее понятие невозможно, да и нецелесообразно. В механизме правового регулирования для решения этого вопроса в каждой отдельно взятой конкретной жизненной ситуации применительно к личности конкретного ребенка есть разные обстоятельства, констатировав и оценив которые, можно с высокой степенью достоверности определить, соответствуют ли действия отдельных граждан или должностных лиц интересам именно этого ребенка. Вместе с тем некоторые критерии выявления интересов детей закреплены в СК (например, в ст. 57 для определения судом места жительства ребенка). Применительно к усыновлению рассматриваемое понятие и некоторые основанные на законодательстве критерии оценки усыновления с позиций интересов детей сформулированы в п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 апреля 2006 г.: под интересами детей при усыновлении следует, в частности, понимать создание благоприятных условий (как материального, так и морального характера) для их воспитания и всестороннего развития. При решении вопроса о допустимости усыновления в каждом конкретном случае следует проверять и учитывать нравственные и иные личные качества усыновителя (усыновителей) (обстоятельства, характеризующие поведение заявителя (заявителей) на работе, в быту, наличие судимости за преступления против личности, за корыстные и другие умышленные преступления и т. п.), состояние его здоровья, а также проживающих вместе с ним членов семьи, сложившиеся в семье взаимоотношения, отношения, возникшие между этими лицами и ребенком. Важно также подчеркнуть, что признание приоритета интересов ребенка не должно, на наш взгляд, выражаться в абсолютизации индивидуальных интересов ребенка, противопоставлении их интересам семьи в целом - в противном случае трудно избежать формирования эгоцентричной личности. Любая крепкая семья строится на балансе, гармонизации интересов всех ее членов, а потому вполне обоснованно считается наиболее благоприятной средой для социализации и развития детей. Именно в семье ребенок, в первую очередь, получает уроки жизни в обществе, учится искать и находить компромиссы в общении с другими людьми. Закрепленная действующим законодательством достаточно сложная процедура передачи детей на усыновление в конечном счете направлена на то, чтобы максимально гарантировать интересы детей, передаваемых на усыновление. С этих позиций важно при усыновлении соблюдать законодательство на этапах выявления, учета и устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Его требования призваны гарантировать, чтобы ни один ребенок указанной категории не остался без внимания и заботы со стороны соответствующих органов. В кратчайшие сроки информация о нем должна поступать в орган опеки и попечительства, который обязан установить факт отсутствия родительского попечения, зарегистрировать ребенка, передать информацию о ребенке в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, а также предпринимать меры по его устройству (ст. 122 СК). Осуществление прокуратурой надзора за соблюдением законодательства о детях, оставшихся без попечения родителей, показывает, что при проведении проверок наиболее часто выявляются определенные виды нарушений требований законодательства. Соответствующие должностные лица учреждений и руководители организаций (образовательных, лечебных, оказывающих социальные услуги и др.), располагающие необходимыми сведениями о таких детях, надлежащим образом не выполняют возложенные на них ст. 122 СК обязанности по информированию органов опеки и попечительства. Сведения из больниц, детских и других учреждений поступают в органы опеки с опозданием, в случае смерти родителей дети передаются непосредственно родственникам, о чем не всегда информируются органы опеки. В связи с этим дети "выпадают" из внимания органов опеки и попечительства. Случается, что документы на детей теряются в результате перемещения их из одних учреждений в другие. Что касается нарушений законодательства со стороны органов опеки и попечительства, то зафиксированы факты неоформления либо ненадлежащего оформления поступающей информации от граждан и должностных лиц о детях, оставшихся без попечения родителей, не всегда указывается дата проведения обследования в соответствующем акте. Допускаются факты промедления в действиях органов опеки и нарушения установленных сроков, ненадлежащего оформления документации в отношении детей. Случается, что неуправомоченные лица выполняют функции органов опеки и попечительства (составляют акты обследования условий жизни детей, решают вопрос о временном устройстве детей и др.); нарушается требование о необходимости принятия мер по устройству ребенка органом опеки и попечительства (п. 3 ст. 122 СК), защите его интересов, а также требований к порядку передачи детей на воспитание в семью, например, когда ребенок фактически передается в семью воспитателей значительно раньше надлежащего юридического оформления передачи. Нарушаются требования о формировании и ведении государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей: не всегда надлежащим образом органы опеки выполняют требования п. 3 ст. 122 СК о своевременном направлении сведений о ребенке региональному оператору государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Особенно часто сведения в региональный банк данных не отправляются в отношении подростков. Передав анкету региональному оператору, органы опеки нередко самоустраняются от принятия дальнейших мер по организации устройства и оказанию содействия в устройстве детей в семьи постоянно проживающих в РФ российских граждан, своевременно не информируют регионального оператора об изменении данных, содержащихся в анкете на ребенка, не включают все необходимые данные в анкеты и др. Допускаются иные действия, ограничивающие возможность реализации права ребенка на семейное воспитание. Возникает вопрос, какие правовые последствия влекут за собой нарушения процедуры выявления, учета детей, оставшихся без попечения родителей, при их передаче в семьи? Могут ли установленные факты таких нарушений быть юридическим препятствием для усыновления? Сложность ситуации обусловлена тем, что, обеспечивая законность и соблюдение установленных законодательством процедур и требований, прокурор должен дать оценку фактам их неисполнения с позиции интересов ребенка. По сути, та же проблема стоит и перед судом, рассматривающим дело об усыновлении, и перед органом опеки и попечительства, участвующим в деле. В правоприменительной практике судов постепенно сложился определенный подход к оценке указанных ситуаций, который должен учитываться прокурорами как в общенадзорной деятельности, так и в ходе участия в рассмотрении судами дел об усыновлении (удочерении) и подготовке соответствующего заключения. Так, решением областного суда супругам У., гражданам США, было отказано в усыновлении российского ребенка К. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда первой инстанции было оставлено без изменения. Отказывая в усыновлении, суд сослался на то, что выявление и учет усыновляемого ребенка К., оставшегося без попечения родителей, были произведены с нарушением установленного законодательством порядка организации учета таких детей. Нарушение состояло в том, что администрация детской клинической больницы, где находился К., в семидневный срок не сообщила в орган опеки и попечительства сведения о нем как о ребенке, оставшемся без попечения родителей. Впоследствии, после перевода К. в дом ребенка, он также не был поставлен на первичный учет в установленный законодательством срок, поскольку сведения о нем поступили в отдел опеки и попечительства одного из округов города лишь спустя три месяца. По протесту заместителя Председателя ВС РФ дело в порядке надзора было рассмотрено Президиумом Верховного Суда, который отменил постановления судов первой и второй инстанций, указав в Постановлении, что при установлении усыновления главным является вопрос о соответствии усыновления интересам ребенка. Отказ в установлении усыновления по причине пропуска срока для постановки ребенка на первичный учет противоречит ст. 124 СК, поскольку лишает оставшегося без попечения родителей ребенка права воспитываться в семье. Неисполнение должностными лицами лечебного учреждения и учреждения социальной защиты обязанности в семидневный срок со дня получения известия о том, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, сообщить об этом в орган опеки и попечительства является лишь основанием для привлечения этих лиц к ответственности в установленном законом порядке <3>. -------------------------------- <3> Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 22 января 2003 г. по делу N 154пв02.

Как видно, решающее значение для определения правовых последствий нарушений правил выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей, с позиции возможности передачи их на усыновление приобретает определение судом соответствия или несоответствия интересам несовершеннолетнего ребенка производимого усыновления, а не сам по себе факт допущенных нарушений. Следствие выявленного нарушения - вынесение судом частного определения, применение соответствующих мер прокурорского реагирования и привлечение к ответственности конкретных нарушителей. Таким образом, обеспечение законности при передаче в семьи детей, оставшихся без попечения родителей, предполагает не просто соблюдение установленных процедур, но и, прежде всего, соблюдение интересов самих усыновляемых детей. Нарушения установленного порядка не должны вести к ограничению возможности реализации права ребенка на семейное воспитание. В связи с этим необходима оптимизация установленной законом процедуры выявления, учета и устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В законодательстве должен быть отражен социально оправданный, разумный баланс, с одной стороны, между устанавливаемыми процедурными требованиями - гарантиями защиты интересов находящегося в трудной жизненной ситуации ребенка, а с другой - обеспечением самой возможности его семейного воспитания, чтобы достаточно жесткая процедура юридического оформления соответствующего семейно-правового статуса не становилась непреодолимым препятствием для принятия ребенка в новую семью.

------------------------------------------------------------------

Название документа