К вопросу о разводе в административном порядке

(Уенкова О. Г.) ("Семейное и жилищное право", 2009, N 4) Текст документа

К ВОПРОСУ О РАЗВОДЕ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПОРЯДКЕ

О. Г. УЕНКОВА

Уенкова О. Г., Ивановский областной суд, помощник судьи.

Статья посвящена вопросам развода в административном порядке, в частности его процедурным особенностям. Рассматриваются преимущества данного порядка перед судебным. Уделяется внимание анализу средств защиты интересов детей. Используется сравнительно-правовой метод анализа.

The article deals with the administrative way of dissolving marriage, its proceedings in particular. The advantages of this way over court proceedings are considered. Emphasis is placed on analyzing means of defending infants' interest. A comparative analysis of law science is used <*>. -------------------------------- <*> Uenkova O. G. On the issue of divorce in administrative procedure.

До революционных преобразований в России октября 1917 г., составной частью которых была также и кардинальная реформа законодательства о разводе, в странах европейского континента существовал только судебный порядок расторжения брака. Первые же нормативные акты, принятые советской властью (Декрет о расторжении брака от 19 декабря 1917 г. <1> и КЗАГС от 27 октября 1918 г.), закрепили принцип свободы развода и упростили процедуру его реализации. Супруги приобрели субъективное право расторгнуть брак в административном порядке путем подачи заявления в орган загса <2>. Тем самым Россия стала страной - пионером внесудебного порядка прекращения брака при жизни супругов. -------------------------------- <1> СУ РСФСР. 1917. N 10. Ст. 152. <2> Ворожейкин Е. М. Первые ленинские декреты и становление советских семейных отношений // Вестник Московского университета. 1969. N 3. С. 3.

В современном национальном законодательстве большинства государств Европейского союза по-прежнему развод традиционно производится посредством судебных процедур. В связи с этим один из экспертов Европейской комиссии по семейному праву <3>, проф. Дитер Мартини, принимавший участие в сравнительных исследованиях европейского бракоразводного права, отмечает, что административный порядок развода до сих пор все еще является исключением из общего правила. И только в нескольких странах при определенных условиях он используется в качестве альтернативного судебному <4>. -------------------------------- <3> Создана в порядке частной инициативы 1 сентября 2001 г. с целью внедрения новаторских программ по унификации европейского семейного права на основе сравнительных исследований семейного законодательства стран - членов Европейского союза. Англоязычная аббревиатура - CEFL // URL: http:www:law. uu. nl/priv/sefl. <4> Martiny D. Ehecheidungn und nacheheliche Unterhalt in Europa // URL: htpp://www. ejcl. org/.

Россия является одной из тех сравнительно немногих европейских стран, допускающих возможность развода в административном порядке. К их числу кроме России, в частности, относятся Португалия, Дания, Норвегия, Украина, Молдова. Если оба супруга не желают продолжения своих отношений, они вправе обратиться в компетентное учреждение с заявлением о разводе. При этом уполномоченный государственный орган и условия, при которых такая возможность допускается по законодательству каждой из перечисленных стран, различные. В России, как известно, такие полномочия предоставлены государственной службе по регистрации актов гражданского состояния (загс) при условии взаимного согласия супругов, не имеющих общих несовершеннолетних детей (п. 1 ст. 19 СК РФ). В специальных, исключительных случаях возможно также расторжение брака в административном порядке и по заявлению только одного из супругов (п. 2 ст. 19 СК). В Португалии сепарация и развод по взаимному согласию супругов по Закону от 13 октября 2001 г., действующему с 1 января 2002 г. <5>, являются исключительной прерогативой службы регистрации актов гражданского состояния, независимо от наличия у супругов несовершеннолетних детей <6>. Обязательным условием реализации данного права является соглашение между супругами по трем вопросам: об алиментах, при ком из них после развода будут проживать несовершеннолетние дети, о праве пользования одним из супругов жилищем, в котором проживала семья. Это соглашение подлежит утверждению генеральным прокурором. Если соглашение супругов по указанным проблемам не достигнуто, дело о разводе рассматривается судом <7>. -------------------------------- <5> Guilherme de Oliveira. Grounds for Divors and maintenance between former spouses // URL: http://www2.law. uu. nl/priv/cefl/Reports/p.3. <6> Там же. <7> URL: http://www2.law. uu. nl/priv/cefl/Reports/pdf/Portugal.

В Норвегии по Закону о браке от 4 июля 1991 г. N 47 <8> заявление о сепарации и разводе подается в правительство административно-территориального подразделения (§ 29) <9>. Развод в судебном порядке предусмотрен только для тех случаев, когда супруги спорят о разделе имущества, взыскании алиментов либо об опеке над несовершеннолетними детьми <10>. -------------------------------- <8> URL: http://www2.law. uu. nl/priv/cefl/Reports/pdf/Norvegian/. <9> Административно-территориальное деление Норвегии состоит из 18 фюльке. См.: Большой энциклопедический словарь: В 2 т. Т. 2. М., 1991. С. 44, 382. <10> Tone Sverdrup Grounds for Divors and maintenance between former spouses // URL: http://www2.law. uu. nl/priv/cefl/Reports/p.4.

По законодательству Дании действуют обе бракоразводные процедуры - административная и судебная (§ 42 Акта о заключении и прекращении брака от 4 июня 1969 г. N 256) <11>. Супруги вправе выбрать любую из них независимо от наличия или отсутствия у них несовершеннолетних детей. Развод в административном порядке отнесен к компетенции Министерства юстиции или территориальных отделов <12>, министерства по его распоряжению (§ 42 a), является альтернативой судебной процедуры при двух условиях: если супруги по соглашению избрали именно эту процедуру и если они заключили соглашение об алиментах в соответствии с § 49 Закона от 4 июня 1969 г. -------------------------------- <11> URL: http://www2.law. uu. nl/priv/cefl/Reports/pdf/Danmarkp.3. <12> Административно-территориальную систему Дании составляют 14 амтов. См.: Большой энциклопедический словарь. Т. 1. С. 359.

Административный порядок прекращения брака предусмотрен также в Семейном кодексе Республики Молдова от 16 октября 2000 г. (по сост. на 29 мая 2008 г.) (ст. 35). Развод осуществляется органами загса при наличии: взаимного на то согласия супругов, отсутствия у них общих несовершеннолетних детей (в том числе усыновленных), а также при отсутствии споров, связанных с разделом общего имущества или содержанием нетрудоспособного супруга (п. 1 ст. 36). СК Республики Молдова допускает также административный порядок расторжения брака и по заявлению только одного супруга при тех же условиях, что и СК РФ: а) признания одного из супругов недееспособным; б) безвестно отсутствующим; в) либо осуждения его к лишению свободы на срок более трех лет (п. 2 ст. 36 СК РМ). В Украине административный порядок развода предоставлен по совместному о том заявлению тем супругам, которые не имеют детей (п. 1 ст. 106 СК Украины 2002 г., в редакции Закона от 22 декабря 2006 г.). Если один из супругов по уважительной причине не имеет возможности лично подать заявление о расторжении брака, другой может подать от его имени заявление, заверенное в нотариальном или приравненном к нему порядке. Государственный орган регистрации актов гражданского состояния выносит постановление о прекращении брака по истечении одного месяца со дня подачи заявления, если оно не отозвано (п. 2 ст. 106 СК Украины). При этом брак расторгается независимо от наличия спора о разделе нажитого имущества (п. 3 ст. 106). В специальной ст. 107 СК Украины допускает развод в административном порядке по заявлению только одного супруга по тем же основаниям, которые предусматривает СК РФ в п. 2 ст. 19. Возможность введения административного развода рассматривается в Голландии, Франции и Германии <13>. Принципы европейского законодательства о разводе, выработанные Европейской комиссией по семейному праву, допускают возможность административного развода, но не предусматривают его обязательного введения (Принцип 1:2, п. 6) <14>. -------------------------------- <13> Антокольская М. В. Российское законодательство о разводе в свете западноевропейского законодательства // Семья и право (к десятилетию принятия Семейного кодекса Российской Федерации). Материалы Международной научно-практической конференции. М., 2005. С. 174. <14> Boel-Woelki Katharina. The Principles of Europian family law: its aims and prospects // URL: htpp://www. utrechtlawreviw. orgvolum1/Jssue2(December), 2005. P. 164.

Административный развод рассматривается как более либеральный тип развода и как вершина законодательства о свободе развода. Национальное законодательство указанных выше стран может быть разделено на две группы. В Дании, Норвегии, Португалии административная процедура применяется при расторжении брака по взаимному согласию супругов даже и в том случае, когда у них есть несовершеннолетние дети. При этом интересы детей защищаются законом путем императивного предписания, обязывающего супругов представить соглашение, удостоверенное компетентным органом, по всем вопросам, касающимся прежде всего интересов детей (об опеке над ребенком одного из них, выплате алиментов и праве пользования жилищем распавшейся семьи). В России, Молдове и Украине развод в административном порядке допускается только при условии, что у супругов нет несовершеннолетних детей. В противном случае используется судебная процедура исходя из того, что интересы несовершеннолетних детей относятся к числу особо охраняемых государством <15>. -------------------------------- <15> Стрельцова Е. Г. Соотношение частных и публичных начал по делам о расторжении брака, разделе совместно нажитого имущества, спорам о детях и в интересах детей // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 5; СПС "КонсультантПлюс".

Одна из юридических моделей судебного расторжения брака, предусмотренная в ст. 23 СК РФ, предназначена для случаев развода по взаимному согласию супругов, имеющих общих несовершеннолетних детей, как показывает практика ее применения, имеет несколько вариативных ситуаций. В одной из них оба супруга согласны на развод, но спорят об определении места жительства ребенка с одним из них и взыскании на его содержание алиментов. В другой ситуации в суд обращаются с исковыми требованиями о разводе лица, имеющие несовершеннолетних детей, но своим соглашением разрешившие все вопросы, их касающиеся (о месте жительства ребенка и выплате алиментов). В третьем - исковые требования о расторжении брака, определении места жительства ребенка и взыскании алиментов на его содержание, заявленные одним из супругов, супруг-ответчик признает полностью, т. е. суду приходится рассматривать дела, в которых практически нет спора. Более того, эта же ситуация иногда проявляется в абсолютно бесспорном варианте: суд рассматривает исковое требование о расторжении брака, взыскании алиментов и определении места жительства ребенка в отсутствие сторон, поскольку каждая из них просит рассмотреть дело в ее отсутствие. При этом истец поддерживает свои требования, а ответчик полностью их признает. Показательны в этом контексте типичные дела, рассмотренные судами в разное время в различных регионах страны. Например, один из судов Архангельской области в 2000 г. расторг брак супругов С., поскольку у них имелся общий несовершеннолетний ребенок, хотя они предварительно заключили соглашение о том, что сын будет проживать с матерью, отец принял на себя обязательство выплачивать алименты на его содержание, которое он добровольно исполняет, спора об имуществе нет <16>. -------------------------------- <16> Судебная практика по семейным делам. Книга 1 / Руководитель коллектива составителей П. В. Крашенинников. М.: Статут, 2004. С. 233 - 235.

Достаточно часто подобного рода дела рассматривают и суды г. Иванова. В частности, гражданка А. обратилась с иском к мужу о расторжении брака и определении места жительства ребенка с ней, так как фактически в течение полугода супруги проживают раздельно, алименты на содержание сына взысканы ранее. Ответчик все требования признал <17>. -------------------------------- <17> Дело N 2-760 // Архив Октябрьского районного суда г. Иванова за 2005 г.

Другое дело было инициировано женой, которая также просила суд расторгнуть ее брак с М., определить место жительства ребенка с ней и взыскать алименты на его содержание. Стороны в судебное заседание не явились: каждая из них ограничилась заявлениями, в которых истица поддерживала исковые требования в полном объеме, а ответчик признал их полностью <18>. -------------------------------- <18> Дело N 2-422 // Архив Октябрьского районного суда г. Иванова за 2006 г.

Практика показала небольшое воспитательное значение судебной процедуры. Судебный порядок, построенный на принципе состязательности, требует от разводящихся супругов активных действий по доказыванию заявленных требований. Как уже отмечалось ранее, судебная процедура рассмотрения споров родителей о воспитании детей предназначена для защиты особо охраняемого интереса <19>. Однако формализм судебного разбирательства дел с его противоборством сторон, обусловленный принципом состязательности, причиняет подчас огромное, непоправимое зло. Этот фактор усугубляет их конфликт, который проецируется на их отношения и после развода. А это становится источником несчастья детей, прежде всего для защиты интересов которых и предназначен судебный порядок развода. Достаточно привести пример 3-летней Лизы, отец которой - француз и мать-россиянка "вывели" на международную орбиту свой конфликт. Этот спор является типичной моделью в любом современном государстве, правовая система которых провозглашает равенство прав родителей по воспитанию несовершеннолетних детей. Узаконенный судебный порядок разрешения споров родителей о воспитании детей связан с тяжелейшими эмоциями, создающими неблагоприятную жизненную среду прежде всего для несовершеннолетних. -------------------------------- <19> Стрельцова Е. Г. Указ. соч.

Сам собой напрашивается вывод о том, что судебная процедура расторжения брака и разрешения связанных с ним вопросов как раз менее всего выполняет указанную функцию защиты <20>. Психологический аспект межличностных отношений разводящихся супругов является доминирующим фактором, определяющим не только степень конфликта, но и негативный фон взаимоотношений бывших супругов, остающихся родителями и после развода <21>. В ситуации, возникающей в процессе реализации намерения супругов развестись с позиции конфликтологии, складываются очень сложные и трудноустранимые негативные установки у каждого из участников. Процедура же в загсе при взаимном согласии супругов не требует специального рассмотрения обстоятельств, приведших к разводу. -------------------------------- <20> Стрельцова Е. Г. Указ. соч. <21> Обозов Н. Н. Психология межличностных отношений. Киев: Изд-во "Лыбедь" Киевского госуниверситета, 1990. С. 168 - 171; Столин В. В., Голосова Н. И. Факторная структура эмоционального отношения человека к человеку // Психологический журнал. Том. 5. 1984. N 2. С. 67.

В этом контексте представляется целесообразным в порядке совершенствования российского бракоразводного законодательства предоставить супругам субъективное право на расторжение брака в административном порядке даже при наличии несовершеннолетних детей. Единственным условием его реализации должно быть наличие соглашения по всем вопросам, традиционно возникающим при распаде семьи: в передаче опеки над детьми одному из разводящихся родителей, о выплате средств на содержание детей и управомоченного супруга, о пользовании общим жилым помещением семьи. Оправданность использования описанной модели развода и в семейном законодательстве Российской Федерации может быть аргументирована. Если позволить супругам, имеющим несовершеннолетних детей, разводиться в загсе при наличии их взаимного согласия и отсутствия споров по вопросам, касающимся детей, то это будет более рациональным, адекватным подходом в решении непростой проблемы охраны детей, родители которых разведены, ибо процедура судебного разбирательства изначально содержит посыл на противостояние, поражение одного из участников процесса. Обыденное поведение супругов, прошедших через горнило судебной тяжбы, подтверждает это умозаключение: родители продолжают конфликтовать - отец не платит алименты, мать лишает его возможности общаться с ребенком, принимать участие в его воспитании. Этот широко распространенный феномен обусловлен психологической составляющей процедуры развода, формирующей установку на конфронтацию. Представляется, что интересам детей более соответствует развод в административном порядке. Он не содержит требования что-то доказывать, подвергать публичной оценке интимные детали распада семьи. Поэтому целесообразно разрешить развод в административном порядке также и родителям, имеющим несовершеннолетних детей, изложив п. 1 ст. 19 СК в следующей редакции: "Супруги, имеющие несовершеннолетних детей, вправе расторгнуть брак в органах записи актов гражданского состояния, если они достигли соглашения по вопросам, касающимся детей. Супруги обязаны приложить к совместному заявлению о разводе соглашение, удостоверенное в нотариальном порядке". Условие о предъявлении органу загса удостоверенного нотариусом соглашения позволит сохранить контроль государства за соблюдением интересов детей. Специфика нотариального процесса, предназначенная для удостоверения только бесспорных фактов, психологически исключает провоцирование вражды между разведенными родителями. Действенную помощь супругам в разработке подобного соглашения во многих странах Западной Европы оказывают профессионалы - посредники, специалисты по семейным конфликтам. Процедура медиации, посредничества, представляющая попытку если не разрешить конфликт полностью, то хотя бы в интересах детей добиться сотрудничества бывших супругов в послеразводном периоде. Это позволит отдельно проживающему родителю осуществлять свое право участвовать в воспитании ребенка, беспрепятственно общаться с ним, добровольно выплачивать средства на его содержание. Бракоразводное посредничество (примирительные процедуры) - медиация широко распространена в зарубежных государствах (в Европе и США). Посредничество рассматривается как механизм, используемый для разрешения конфликтов в равной мере в случае и сепарации, и развода. Медиация - это примирительная процедура, проводимая беспристрастными профессионалами. Их задача на основе анализа конкретного конфликта либо помочь супругам выработать собственное решение, либо предложить адекватную модель разрешения конфликта, разработанную одним или группой посредников. В разрешении внутрисемейных конфликтов посредничеству отдается предпочтение перед судебным разрешением спора <22>. -------------------------------- <22> Casals Miguel Martin Divorce mediation in Europa; an introductory Outline // URL: http://www. ejcl. org/P.1.

Как известно, от любви до ненависти - один шаг. Эта старая как мир истина объясняет, почему так малоэффективна деятельность по смягчению взаимной неприязни супругов. Но в ситуациях, когда такой враждебности между супругами нет, возможно "наведение мостов" с помощью посредников, чтобы создать их лояльные взаимоотношения на постразводный период, позволяющие минимизировать потери детей от распавшегося брака родителей. Именно этим подходом обусловлены положения Единообразного закона о разводе в США. Согласно его ст. 404 ("Примирение и посредничество"), если суд выявит возможность сохранения семьи, он может назначить заседание по примирению либо по собственной инициативе, либо на основании просьбы одного из супругов. Процедура примирения происходит в специально учрежденной судом службе по примирению или иной аналогичной службе, которые не являются судебными органами и существуют в каждом административном округе. При этом характер взаимоотношений супругов принимается во внимание для организации миротворческих процедур: в наиболее сложных ситуациях исключаются их личные контакты без участия адвоката <23>. -------------------------------- <23> Бернам У. Правовая система США. М.: Новая юстиция, 2006. С. 814.

Как представляется, в интересах каждой отдельно взятой семьи, а следовательно, общества в целом в российской национальной практике разрешения проблем, связанных с расторжением брака, необходимо создание государственной медиационной службы в виде системы конфликтных комиссий по семейным спорам при органах опеки и попечительства, при региональном уполномоченном по правам ребенка либо автономного специализированного учреждения <24>. -------------------------------- <24> См.: Стрельцова Е. Г. Указ. соч.

------------------------------------------------------------------

Название документа