Из практики прокурорского надзора по гражданским делам

(Редакционный материал)

("Законность", 2009, N 8)

Текст документа

ИЗ ПРАКТИКИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

Определение суда о прекращении производства по иску прокурора на основании ст. 220 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК в связи с тем, что прокурор не имел полномочий обращаться с заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц, признано необоснованным и вынесенным с нарушением норм процессуального права.

Прокурор Ленинского района г. Ульяновска обратился с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и Российской Федерации в Ленинский районный суд г. Ульяновска, в котором просил признать незаконными деятельность автономной некоммерческой организации "Средневолжский открытый университет" (АНО СОУ) и ГОУ ВПО "Московский государственный университет экономики, статистики и информатики" (МЭСИ) по реализации образовательных программ среднего и высшего профессионального образования, а также признать незаконной деятельность АНО "Средневолжский открытый университет" по приему студентов для обучения в ГОУ ВПО "Московский государственный университет экономики, статистики и информатики".

Ленинский районный суд г. Ульяновска определением от 4 мая 2008 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда от 17 июня 2008 г., прекратил производство по делу на основании ст. 220 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК в связи с тем, что прокурор не имел полномочий обращаться с заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц.

Определением судьи Ульяновского областного суда от 6 октября 2008 г. в передаче дела в суд надзорной инстанции было отказано.

Не согласившись с судебными постановлениями, принятыми по делу, заместитель Генерального прокурора РФ внес представление в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ об их пересмотре по тем основаниям, что судом были допущены существенные нарушения норм материального права.

Определением судьи Верховного Суда РФ от 5 марта 2009 г. дело с надзорным представлением передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.

Ее Определением от 31 марта 2009 г. представление заместителя Генерального прокурора РФ удовлетворено. Принятые по делу судебные постановления отменены, и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Удовлетворяя представление заместителя Генерального прокурора, суд надзорной инстанции пришел к выводу о том, что судами при прекращении производства по делу были допущены существенные нарушения норм процессуального права, приведшие к вынесению незаконных и необоснованных судебных постановлений, и указал следующее.

Из материалов дела усматривается, что в ходе проверки соблюдения ответчиками законодательства РФ о высшем и послевузовском профессиональном образовании выявлены отдельные нарушения положений ст. 33 Закона РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании", п. 3 ст. 10 ФЗ от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", согласно которым программы среднего и высшего профессионального образования имеют право реализовывать только филиалы и представительства образовательных учреждений. АНО СОУ, будучи юридическим лицом, не является представительством или филиалом МЭСИ. Между тем в нарушение требований закона приемная комиссия МЭСИ проводила набор студентов в помещении АНО СОУ с привлечением персонала последнего; заключенные со студентами договоры об обучении сроком на один год предполагали многолетнее обучение; сотрудники АНО СОУ оформляли необходимую для обучения документацию на студентов МЭСИ (приказы о формировании групп студентов, о завершении изучения дисциплины, списки обучающихся); на 11 февраля 2008 г. обучающимися в АНО СОУ были только студенты экстерната МЭСИ, обучающиеся по учебникам МЭСИ; деньги за обучение студенты МЭСИ вносили в бухгалтерию АНО СОУ. В МЭСИ экзамены и зачеты не сдавались, письменные работы не направлялись.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции руководствовался абз. 1 ст. 220 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК и исходил из того, что фактически заявление подано прокурором Ленинского района г. Ульяновска в интересах конкретных лиц - студентов, состоящих в договорных отношениях с АНО СОУ и МЭСИ.

С определением суда о прекращении производства по делу согласился суд кассационной инстанции.

Между тем в силу ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.

Согласно абз. 1 ст. 220 ГПК суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134.

В силу ч. 1 ст. 134 судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке; заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым ГПК или другими федеральными законами не предоставлено такое право; в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

Из содержания указанных статей следует, что прекращение производства по делу, в частности, следствие того, что права на обращение в суд нет.

Между тем заявление прокурора было направлено не только в защиту обучающихся в то время студентов АНО СОУ и МЭСИ, но и в защиту интересов лиц, у которых в будущем возникнет право на обучение в образовательном учреждении и получение образования, а также на защиту интересов Российской Федерации, поскольку реализация программ среднего и высшего профессионального образования без специального разрешения (лицензии) ставит под угрозу интересы государства на получение гражданами качественного высшего образования в соответствии с установленными федеральными, государственными образовательными стандартами (ч. 5 ст. 43 Конституции РФ). Круг таких лиц точно определен быть не может.

При таких обстоятельствах прокурор вправе был обратиться в суд с названным заявлением и у суда не было законных оснований для прекращения производства по делу.

Защита прав детей, оставшихся без попечения родителей, возможна путем обращения прокурора в суд.

Прокурор Кондопожского района Республики Карелия обратился в суд с заявлением в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК в интересах несовершеннолетних А (2000 г. р.), являющейся воспитанницей ГСУ "Ладвинский детский дом-интернат для умственно отсталых детей", Б. (2000 г. р.), являющейся воспитанницей МОУ "Школа-интернат восьмого вида N 47".

В обоснование заявления прокурор указал, что распоряжением главы администрации г. Кондопога от 30 мая 2000 г. за несовершеннолетними А. и Б. закреплена квартира в г. Кондопога. Согласно Закону Республики Карелия от 20 января 2008 г. "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности Кондопожского муниципального района" жилой дом в г. Кондопоге, в котором находится эта квартира, передан в муниципальную собственность Кондопожского городского поселения. Решениями Кондопожского городского суда Республики Карелия от 17 декабря 2007 г. и 28 декабря 2007 г. мать девочек, также проживающая в спорной квартире, лишена родительских прав, отца у девочек нет. Из акта проведенного обследования следует, что в квартире из-за произошедшего в ней пожара поверхности стен и потолков покрыты копотью, входная дверь требует замены, стекла в комнатном оконном проеме разбиты и закрыты фанерой, подача электроэнергии прекращена, требуются косметический ремонт всех помещений, вставка стекол в оконные проемы, замена входной двери, ремонт сантехнического и электрического оборудования. Закрепленное за несовершеннолетними жилье на день обращения в суд нуждается в ремонте. Однако со стороны собственника жилого помещения - администрации Кондопожского городского поселения и администрации Кондопожского муниципального района, как органа опеки и попечительства, в нарушение ст. ст. 30, 65 Жилищного кодекса РФ не осуществляется контроль за сохранностью квартиры и капитальный ремонт, чем ущемляются жилищные права несовершеннолетних А. и Б.

Прокурор обратился в суд в интересах А. и Б., поскольку в силу своего несовершеннолетнего возраста они не могут самостоятельно защитить свои права. При этом они воспитываются в разных учреждениях, которые находятся за пределами Кондопожского района, отдалены от Кондопожского городского суда и обращение с исками этих учреждений по одному и тому же вопросу может привести к затягиванию процесса защиты жилищных прав несовершеннолетних.

Прокурор просил обязать администрацию Кондопожского городского поселения произвести ремонт квартиры в г. Кондопоге, закрепленной за несовершеннолетними А. и Б., и обязать администрацию Кондопожского муниципального района осуществлять контроль за сохранностью этой квартиры.

Определением Кондопожского городского суда Республики Карелия от 29 апреля 2008 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Карелия от 27 мая 2008 г., прокурору отказано в принятии заявления в интересах несовершеннолетних А. и Б. к администрации Кондопожского городского поселения, администрации Кондопожского муниципального района о производстве ремонта жилого помещения и понуждении обеспечить контроль за сохранностью жилого помещения.

Отказывая в принятии заявления, суд исходил из того, что администрации детских учреждений, где находятся дети, - их опекуны осуществляют защиту их прав и законных интересов. Каких-либо доказательств, препятствующих самостоятельному обращению в суд самих детских учреждений, прокурор не представил.

Заместитель Генерального прокурора РФ внес в Верховный Суд РФ представление о пересмотре в порядке надзора вышеуказанных судебных постановлений, в котором указал следующее.

Прокурор, обращаясь в суд с требованиями, действовал в пределах предоставленных ему законом полномочий.

Несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей и являющиеся инвалидами, находятся в трудной жизненной ситуации и в силу ст. 15 ФЗ от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" подлежат защите со стороны государства. Реализация прокурором полномочий, предусмотренных ст. 45 ГПК, в части предъявления заявлений в интересах несовершеннолетних, служит гарантией защиты прав несовершеннолетнего и свидетельствует о заботе и охране интересов ребенка со стороны государства. Наличие у детей законного представителя, обладающего правом обратиться в суд, но не использующего такое право, не может быть основанием для отказа прокурору в принятии заявления, поданного в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК. Ссылка судебных инстанций на ч. 5 ст. 37 ГПК, устанавливающую право законных представителей защищать права и интересы несовершеннолетних, несостоятельна. Указанная норма подразумевает альтернативу при защите прав несовершеннолетних и допускает защиту их интересов иными лицами, которым это право предоставлено законом. Судебная защита детей, оставшихся без попечения родителей, которая в соответствии с действующим законодательством должна осуществляться государством, возможна и путем обращения прокурора в суд.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ с доводами заместителя Генерального прокурора РФ согласилась. Судебные постановления отменены, и вопрос передан на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования и понуждении совершить действия по очистке территории от отходов производства.

Прокурор Кыштовского района в интересах неопределенного круга лиц, Кыштовского сельского совета обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования Кыштовского сельского совета, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки отходов потребления, и обязании ликвидировать свалку путем очистки территории с рекультивацией земельного участка.

В обоснование заявления указал, что незаконное бездействие органа местного самоуправления нарушает право граждан на благоприятную среду.

Определением федерального суда общей юрисдикции Кыштовского района от 2 августа 2007 г. прокурору отказано в принятии заявления.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 30 августа 2007 г. это определение суда оставлено без изменения.

В представлении заместитель Генерального прокурора РФ указал, что судом были допущены существенные нарушения норм процессуального права, а именно, отказывая в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, судья пришел к выводу, что указанное заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку такое рассмотрение является незаконным вмешательством в компетенцию органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Между тем прокурор Кыштовского района это заявление подал в защиту гарантированных Конституцией РФ прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц - населения муниципального образования Кыштовского сельского совета, подано оно в рамках полномочий, предоставленных прокурору законом, для предупреждения причинения вреда и не может расцениваться как вмешательство в исключительную компетенцию этого органа.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений.

В силу п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июля 2008 г. состоявшиеся по делу судебные постановления отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела требования прокурора удовлетворены.

Опасность причинения вреда в будущем может быть основанием к подаче заявления о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

1. Сыктывкарский природоохранный межрайонный прокурор обратился в Эжвинский районный суд г. Сыктывкара в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ с заявлением к ОАО "Монди Бизнес Пейпа - Сыктывкарский ЛПК" о признании незаконными действий по сбросу сточных вод с превышением нормативов содержания вредных загрязняющих веществ в реку Вычегду и обязании общества прекратить сверхнормативные сбросы путем реконструкции очистных сооружений или изменения технологии очистки.

Определением Эжвинского районного суда г. Сыктывкара от 18 июля 2007 г. прокурору в принятии заявления отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Коми от 27 августа 2007 г. определение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определением от 11 ноября 2008 г. удовлетворила надзорное представление заместителя Генерального прокурора РФ, судебные постановления отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судебная коллегия указала, что судами при решении вопроса о принятии заявления прокурора к рассмотрению были допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, выразившиеся в следующем.

Из материалов усматривается, что в мае-июне 2007 г. Росприроднадзор по Республике Коми провел плановую проверку соблюдения требований водного законодательства РФ по использованию и охране вод реки Вычегда открытым акционерным обществом "Монди Бизнес Пейпа - Сыктывкарский ЛПК". По результатам проверки 18 мая 2007 г. обществу предписано устранить выявленные нарушения условий использования водного объекта с указанием на необходимость совершения определенных действий. Постановлением государственного инспектора РФ по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов по Республике Коми от 25 мая 2007 г. ОАО "Монди Бизнес Пейпа - Сыктывкарский ЛПК", как не обеспечившее соблюдение требований водного законодательства, признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 8.13 КоАП "Нарушение правил охраны водных объектов" и подвергнуто наказанию в виде штрафа в размере 40000 руб.

Отказывая в принятии заявления, суд исходил из того, что вопрос о признании незаконными действий по сбросу в реку Вычегду сточных вод с превышением нормативов содержания вредных загрязняющих веществ и обязании общества прекратить сверхнормативные сбросы путем реконструкции очистных сооружений или изменения технологии очистки не может быть разрешен в порядке гражданского судопроизводства, так как разрешается в ином судебном порядке, а именно в порядке административного судопроизводства при привлечении лица к административной ответственности, которая призвана служить целям предупреждения совершения нового правонарушения.

Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.

Наличие в действиях акционерного общества по сбросу загрязненных сточных вод и приведению в ненадлежащее состояние водоохранных объектов состава административного правонарушения само по себе не может служить основанием для отказа в принятии заявления для рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства с применением норм водоохранного и гражданского законодательства.

Прокурор обратился с заявлением о признании незаконными действий по сбросу в реку Вычегду сточных вод с превышением нормативов содержания вредных загрязняющих веществ и обязании общества прекратить сверхнормативные сбросы путем реконструкции очистных сооружений или изменения технологии очистки, а также прекращения незаконной деятельности ОАО "Монди Бизнес Пейпа - Сыктывкарский ЛПК".

Гражданское законодательство предусматривает способы защиты гражданских прав. В соответствии со ст. 12 ГК защита гражданских прав может осуществляться указанными в ней способами, в том числе путем признания права, пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, иными способами, предусмотренными законом.

В указанном случае требование прокурора о признании незаконными действий по сверхнормативным сбросам сточных вод с превышением нормативов содержания вредных загрязняющих веществ в реку Вычегда и обязании прекратить эту деятельность основано на положениях п. п. 1 и 2 ст. 1065 ГК, в соответствии с которыми опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

2. Прокурор Братской транспортной прокуратуры Иркутской области обратился в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к ОАО "Российские железные дороги", филиалу ОАО "РЖД Восточно-Сибирская железная дорога" о запрещении деятельности по обслуживанию пассажиров в здании вокзала на станции Усть-Илимска Восточно-Сибирской железной дороги в связи с нарушением правил пожарной безопасности.

Решением Кировского районного суда г. Иркутска от 30 октября 2006 г. в удовлетворении исковых требований отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Иркутского областного суда от 22 декабря 2006 г. решение суда оставлено без изменения.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора о запрещении деятельности по обслуживанию пассажиров в здании вокзала, руководствуясь п. 2 ст. 1065 ГК, согласно которому суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам, что не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда, суд указал на непредставление истцом доказательств наличия реальной опасности, возможности причинения вреда жизни, здоровью людей в будущем именно в результате деятельности по обслуживанию пассажиров в здании вокзала и необходимости запрещения этой деятельности. С приведенными выводами согласился суд кассационной инстанции.

Определением судьи Верховного Суда РФ от 10 апреля 2008 г. представление заместителя Генерального прокурора РФ вместе с делом направлено для рассмотрения по существу в президиум Иркутского областного суда.

В представлении заместитель Генерального прокурора РФ указал, что суд при рассмотрении дела допустил существенное нарушение норм материального и процессуального права, выразившееся, по его мнению, в следующем.

Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В силу ст. 12 ГК защита гражданских прав осуществляется в том числе путем пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Как видно из материалов дела, обращение прокурора Братской транспортной прокуратуры в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц вызвано существованием опасности (угрозы) причинения вреда в будущем неопределенному кругу лиц в случае возникновения пожара в результате нарушения ответчиками требований пожарной безопасности в здании вокзала на станции "Усть-Илимск" Восточно-Сибирской железной дороги, а не наличием причиненного вреда.

По мнению прокурора, суд при разрешении дела применил не подлежащий применению п. 2 ст. 1065 ГК и не применил подлежащий применению п. 1 ст. 1065 ГК, в соответствии с которым опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Смысл названной нормы закона заключается в предупреждении причинения вреда. Положениями п. 1 ст. 1065 ГК предусмотрен случай, когда вреда в настоящем нет и одновременно существует опасность причинения вреда в будущем, а положения п. 2 ст. 1065 ГК применимы в случае наличия причиненного вреда и существования угрозы причинения нового вреда.

Также суд не установил имеющие правовое значение обстоятельства возможности возникновения опасности причинения вреда в будущем неопределенному кругу лиц, пользующемуся пассажирскими услугами в здании вокзала. Между тем, как видно из материалов дела, ответчики не оспаривали наличие допущенных нарушений правил пожарной безопасности в здании вокзала.

Кроме того, решение суда противоречиво. Суд установил, что ответчиком нарушены требования ст. 80 ФЗ от 10 января 2003 г. "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", ст. 37 ФЗ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности", п. п. 16, 34, 36, 53 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г., что в силу ст. 34 ФЗ "О пожарной безопасности" влечет нарушение прав граждан на защиту их жизни, здоровья и имущества в случае возникновения пожара, т. е. создает опасность причинения вреда гражданам в будущем. В то же время суд отказал в удовлетворении иска, сославшись на то, что запрещение деятельности по обслуживанию пассажиров в здании вокзала противоречит общественным интересам. Однако учет общественных интересов допустим в случае приостановления или прекращения создающей опасность деятельности (п. 2 ст. 1065 ГК), а не при применении превентивной меры в виде запрещения этой деятельности (п. 1 ст. 1065 ГК).

Постановлением президиума Иркутского областного суда от 9 июня 2008 г. состоявшиеся по делу судебные постановления отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

------------------------------------------------------------------

Название документа