О Федеральном законе "Об опеке и попечительстве"

О ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ "ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ"

А. М. НЕЧАЕВА

Нечаева Александра Матвеевна, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН.

Улучшение положения осиротевших детей относится к одной из острых проблем современной России. Тем более, что их количество меньше не становится. По статистическим данным Министерства образования и науки РФ, в 2007 г. их было 123 000, причем имеются в виду только обнаруженные (выявленные) и учтенные дети. На самом деле их, конечно, больше. Отсюда вытекают не терпящие промедления меры по обеспечению права несовершеннолетних, утративших семью, родителей, на жизнь и воспитание в семье путем их устройства в семью, заменяющую родительскую, а при невозможности такого устройства - в одно из детских учреждений на полное государственное обеспечение. Несмотря на то, что устройство в семью имеет приоритетный характер (п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ), принимаемые усилия по сокращению детских учреждений (организаций), призванных заменить семью, ожидаемого результата не дали. В итоге не изменилось положение детей, лишившихся родительского попечения, продолжающих пополнять ряды воспитанников детских учреждений, которым не нашлось места в семье, заменяющей родительскую (опекуна (попечителя), усыновителя, приемной семьи). И, что не менее важно, остались без исполнения третьи по счету рекомендации Детского комитета ООН Российской Федерации в сентябре 2005 г., которые уже в более категоричном тоне предлагали нашей стране сократить численность несовершеннолетних, передаваемых не в семью, а в детское учреждение на полное государственное попечение. В Российской Федерации оставалась надежда, что положение изменится после принятия Федерального закона 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" <1>, который вступил в действие 1 сентября того же года. Однако все произошло наоборот, положение дел с устройством осиротевших детей не только не улучшилось, а даже ухудшилось в результате материального стимулирования тех, кто был готов заменить родителей путем установления опеки (попечительства), усыновления, передачи в приемную семью ребенка. Главная причина случившегося, прежде всего, в том, что Закон предназначен не для несовершеннолетних, а для недееспособных и ограниченно дееспособных совершеннолетних граждан. В соответствии с п. 1 ст. 1 настоящий Закон "регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами". И чтобы понять, что это касается и несовершеннолетних, автор данного Закона счел необходимым рассматривать все отношения по устройству ребенка в семью любого типа как отношения по опеке и попечительству, основанные на договоре об опеке и попечительстве. Отныне установлению опеки (попечительства) в традиционном ее понимании должно предшествовать заключение гражданско-правового договора, что стало формальным препятствием для установления ранее доступной со всех точек зрения формы устройства осиротевшего ребенка в семью. Тем более, что одна из сторон данного договора - орган опеки и попечительства нередко руководствуется не интересами ребенка, а своими материальными возможностями, связанными с выплатой государственного пособия на подопечного ребенка. К тому же далеко не всегда эти органы готовы взять на себя некоторые обязанности, облегчающие опекунам (попечителям) выполнение свойственных им функций. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1755.

Прежде чем говорить о конкретных положениях Федерального закона "Об опеке и попечительстве", затрудняющих устройство детей в семью, необходимо сказать, что главная идея этого Закона - перевести семейно-правовые отношения по семейному устройству несовершеннолетних в гражданско-правовую сферу. Даже если уйти от теоретического спора относительно принадлежности семейного права праву гражданскому или о полной независимости семейного права, бесспорно одно: семейно-правовые отношения регулируются Семейным кодексом РФ, который вовсе не является продолжением Гражданского кодекса РФ. В иерархии законов Семейный кодекс занимает свое независимое место. Не случайно поэтому ст. 4 Семейного кодекса РФ посвящается применению к семейным отношениям гражданского законодательства (имеются в виду отношения, определяющие предмет регулирования семейным законодательством; ст. 2 СК РФ). В качестве условия применения Гражданского кодекса РФ к этим отношениям фигурируют: наличие отношений, не урегулированных Семейным кодексом РФ, чего нельзя сказать об опеке (попечительстве) над несовершеннолетними. Подобная форма их устройства регулировалась всеми Семейными кодексами и регулируется действующим Семейным кодексом РФ; отсутствие противоречий между Гражданским и Семейным кодексами по существу рассматриваемых семейных отношений. Это противоречие тем не менее налицо. Оно выражается в несоответствии требованиям п. 1 ст. 1 СК РФ, определяющего основные начала семейного законодательства, и сущности Федерального закона "Об опеке и попечительстве", пытающегося отношения делового партнерства перенести на отношения вовсе не деловые, основанные совершенно на иных принципах. Поэтому, игнорируя ст. 4 Семейного кодекса РФ и даже не включая ее в перечень утративших силу, рассматриваемый Федеральный закон допускает беззаконие. К числу общих положений Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" относит и те, что сформулированы в п. 4 ст. 6: "Полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации". По поводу сказанного нельзя не заметить, что каждый из четырех существовавших Семейных кодексов предусматривал централизованный порядок установления опеки и попечительства над несовершеннолетними, предписывающий использовать данную форму устройства ребенка в семью только с помощью органов опеки и попечительства. Аналогична по содержанию на этот счет и ст. 121 Семейного кодекса РФ. Мало того, ч. 3 п. 1 ст. 121 СК РФ гласит: "Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается". Данное положение Кодекса также не входит в перечень утративших силу. Устанавливая подобного рода предписание, действующий Семейный кодекс РФ ставил правовой заслон на пути преступного устройства детей в семью как отдельными лицами, так и руководителями учреждений, где воспитываются осиротевшие дети. Тем самым была предпринята попытка как-то парализовать взяточничество, торговлю детьми, превращение их в товар за вознаграждение, причем немалое. Вот почему п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" разрушает оправдавшую себя на практике централизованную систему выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, под опеку или попечительство. И это происходит тогда, когда ведется борьба с появлением взяткоемких статей закона. Правда, решение вопроса, в каких случаях применим п. 4 ст. 6 названного Закона, адресовано Правительству РФ. Обращаясь еще к одному общему положению этого Закона, предусматривающему в ст. 7 задачи органов опеки и попечительства, нетрудно заметить, что здесь нет главного: надлежащего воспитания ребенка, оставшегося без семьи и родителей. Все перечисленные задачи обращены не к ребенку, а к совершеннолетним гражданам, контролю за сохранностью их имущества. То же самое можно сказать о содержании ст. 8 Закона, предусматривающей полномочия органов опеки и попечительства. На этапе подготовки установления опеки (попечительства), в том числе и над несовершеннолетними, рассматриваемый Федеральный закон допускает назначение нескольких опекунов или попечителей (ст. 10). На вопрос, как им быть при перераспределении своих функций, отвечают п. п. 8, 9 этой статьи. Но речь идет главным образом об уходе, содействии в своевременном получении медицинской помощи, что имеет прямое отношение к нуждающимся в опеке или попечительстве совершеннолетним гражданам. Что же касается обязанностей по обучению, воспитанию несовершеннолетних, то нельзя не учитывать того обстоятельства, что обязанности по семейному воспитанию ребенка перераспределить невозможно, даже если их искусственным образом зафиксировать в договоре об опеке (попечительстве). Что же касается нежелательных, но вполне возможных конфликтов между несколькими опекунами или попечителями, то они нежелательны с точки зрения соблюдения интересов ребенка. При назначении опеки (попечительства) над несколькими подопечными, в том числе несовершеннолетними, что вполне возможно, Закон вменяет в обязанность органов опеки и попечительства назначение каждому из подопечных временного представителя для разрешения возникших противоречий. Применительно к детям трудно сказать, каков правовой статус такого представителя, в чем заключаются его функции и т. п. На практике подобного рода представительство не применяется и применяться не может, так как его правовая природа не определена и не обозначены даже в общих чертах способы реализации. Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" предусматривает установление опеки (попечительства) на время и предварительную опеку и попечительство. В первом случае речь идет об установлении опеки (попечительства) на определенное время, когда родители (один из них) не могут осуществлять постоянную заботу о своем ребенке из-за, например, длительной командировки, длительного пребывания в медицинском учреждении. Поэтому они и просят об установлении на время опеки (попечительства) в лице конкретного названного им лица. Не исключается временная опека (попечительство) и при устройстве несовершеннолетнего в одно из детских учреждений (организаций) на время по тем же причинам по просьбе родителей (одного из них). Причем, если ребенок уже находится под опекой (попечительством), временное его устройство в учреждение на полное государственное попечение не прекращает прав и обязанностей опекуна (попечителя) в отношении своего подопечного. Здесь все ясно, особенно если учесть, что в решении органа опеки и попечительства обозначен период отсутствия лица, управомоченного по Закону на воспитание несовершеннолетнего (родителя, опекуна (попечителя), усыновителя). Иначе обстоит дело при установлении предварительной опеки или попечительства. Действительно, установить опеку (попечительство) над ребенком, лишившимся родительского попечения, сразу почти невозможно. Предстоит собрать нужные документы, удостовериться в соответствующих качествах лица, желающего заменить родителей, получить сведения о состоянии здоровья осиротевшего ребенка и потенциального опекуна (попечителя). Если положение катастрофическое, особенно когда одиноким становится малолетний ребенок, его могут направить в больницу либо в специальное учреждение, предназначенное для временного пребывания детей, лишившихся родительского попечения. Имеются в виду социальный приют для детей <2>, центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей <3>. И то и другое обеспечивает временное проживание несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Здесь они находятся в течение времени, необходимого для решения вопросов их дальнейшего устройства в соответствии с законодательством РФ. В эти учреждения детей принимают без всяких документов (если их нет) в возрасте от 3 до 18 лет. Дети, не достигшие трех лет, при поступлении направляются в соответствующее медицинское учреждение. -------------------------------- <2> Примерное положение о социальном приюте для детей, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. N 896 // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4822. <3> Примерное положение о центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. N 896 // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4822.

Надо сказать, что подобный выход из положения себя оправдал. Но ст. 12 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" предлагает другой выход из положения: "В случаях, если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве)". Особенность предварительной опеки и попечительства прежде всего в том, что она не требует времени на выявление обстоятельств, позволяющих установить опеку (попечительство). Совершеннолетнему, желающему стать опекуном (попечителем), достаточно представить документ, удостоверяющий его личность, и провести органам опеки и попечительства обследование условий его жизни. Следовательно, речь идет о возможной передаче осиротевшего ребенка лицу, которое по определению заменить родителя не может. Тем более, что при предварительной опеке (попечительстве) всесторонняя проверка человека, которому государство в лице органов опеки и попечительства доверяет воспитание ребенка, не требуется (п. 2 ст. 12 Федерального закона "Об опеке и попечительстве"). Недопустимость такого узаконенного риска очевидна, поэтому выходом из создавшегося положения может стать не только устройство в детское учреждение, специально предназначенное для временного пребывания оставшегося без родителей ребенка, но и возложение обязанностей опекуна (попечителя) на сами органы опеки и попечительства, которые вправе доверить несовершеннолетнего на время лицу, готовому заботиться о ребенке, пока идет процесс оформления опеки (попечительства). В их число могут входить потенциальные опекуны (попечители), другие лица, готовые заботиться временно об осиротевшем ребенке без соблюдения всяких формальностей. Но при этом ответственность за ребенка несут сами органы опеки и попечительства, которые будут заинтересованы в скорейшем устройстве несовершеннолетнего в семью, заменяющую родительскую. В качестве ранее неизвестных Семейному кодексу правил фигурирует ст. 13 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", допускающая назначение опекунов или попечителей в отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей, а также по заявлению самих несовершеннолетних граждан. Выбор здравствующими родителями опекуна (попечителя) своему ребенку по сути дела означает свободу их действий в определении будущего опекуна (попечителя), что далеко не всегда в полной мере соответствует правильно понимаемым интересам несовершеннолетнего. Не случайно поэтому последнее слово остается за органами опеки и попечительства, чей выбор будет определяющим. К мнению родителей (родителя) полезно лишь прислушаться при решении вопроса об опеке (попечительстве). Когда же речь идет о воле единственного родителя на случай его смерти, то налицо своеобразное завещание, обязательность соблюдения которого сомнительна. Конечно, по соображениям нравственного порядка ему нельзя сказать нет, но в любой ситуации выбор формы устройства опять-таки зависит от органов опеки и попечительства. Что же касается согласия на попечительство несовершеннолетнего, достигшего четырнадцати лет (п. 3 ст. 13), то все ранее действовавшие Семейные кодексы относились к решению подобного вопроса крайне осторожно, учитывая стремление подростка, не отдающего себе отчета, в чем же заключается его независимость. Поэтому согласие (желание) ребенка на опеку (попечительство) учитывалось, если это было возможно (п. 2 ст. 146 СК в прежней редакции). Тем более, что само по себе установление опеки (попечительства) не прекращает правовой связи несовершеннолетнего с его родителями в отличие от усыновления. Прямым результатом переноса гражданско-правовых правил на семейно-правовые отношения служит ст. 16 Закона, где говорится о безвозмездном и возмездном исполнении обязанностей по опеке и попечительству. Как известно, опекун (попечитель) ребенка осуществляет свои обязанности безвозмездно. Плата за выполнение им своих функций в Семейном кодексе РФ не предусматривается и не предусматривалась ранее. Но подопечный в определенных Законом случаях получал государственное пособие. Подобная схема не отличалась безупречностью, так как за свой труд опекун (попечитель) в некоторых государствах все-таки получал определенное вознаграждение. Другое дело - осуществление опеки (попечительства) за вознаграждение по договору. В гражданско-правовых отношениях по опеке (попечительству) над совершеннолетними лицами оно вполне уместно. Что же касается опеки (попечительства) над несовершеннолетними, то здесь стремление заменить родителей никогда не было связано с меркантильными соображениями. О стремлении превратить семейно-правовые отношения в гражданско-правовые имущественного характера свидетельствует преобладание в Федеральном законе "Об опеке и попечительстве" статей, посвященных имущественным правам подопечных, распоряжению их имуществом, особенностям распоряжения недвижимым имуществом, принадлежащим подопечному (ст. ст. 17, 18, 19, 20, 21). Пространный текст этих статей напрямую касается имущественных отношений совершеннолетних граждан, где главное не допустить нарушения их имущественных прав, тогда как суть отношений по опеке и попечительству над несовершеннолетними заключается в создании благоприятных условий семейного воспитания. Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" много внимания уделяет ответственности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства, надзору за тем, как они выполняют свои функции, призывает к неусыпному контролю за их деятельностью. При этом воспроизводится текст п. 3 ст. 56 СК РФ общего характера, предназначенный для всех детей, в том числе находящихся под опекой (попечительством). Никакой специфики в данном случае нет, что никак не способствует действенному контролю и лишь увеличивает формальную сторону. Усилению ответственности опекуна (попечителя) призвана служить и ст. 25 Закона, посвященная отчету опекуна или попечителя. Весь текст этой статьи не только делает более сложным осуществление опекуном (попечителем) ребенка своей главной миссии - воспитание подопечного, но и настолько его усложняет, что способно парализовать желание заменить несовершеннолетнему родителей. Так, п. 1 данной статьи обязывает опекуна или попечителя ежегодно не позднее 1 февраля текущего года, если иной срок не предусмотрен договором об осуществлении опеки или попечительства, представлять в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, использовании имущества подопечного и управлении имуществом подопечного с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов). Подобного рода контроль, мягко говоря, отвлекает от главного - создания условий для воспитания ребенка в семье, заменяющей родительскую. И далее: "Отчет опекуна или попечителя должен содержать сведения о состоянии имущества и месте его хранения, приобретении имущества взамен отчужденного, доходах, полученных от управления имуществом подопечного, и расходах, произведенных за счет имущества подопечного. В отчете опекуна или попечителя также должны быть указаны даты получения сумм со счета подопечного и даты произведенных за счет этих сумм затрат для нужд подопечного" (п. 2 ст. 25). Если перевести этот текст на реальный язык требований, обращенных к опекуну (попечителю) несовершеннолетнего, то: соблюдение подобного рода требований ложится неоправданным тяжелым бременем на опекуна (попечителя); осуществление предусмотренного п. 8 ст. 148.1 СК РФ надзора за деятельностью опекунов или попечителей включает в себя прежде всего контроль за условиями жизни ребенка в опекунской семье; надзор за хозяйственной деятельностью опекуна (попечителя) имеет второстепенный характер, не должен отличаться мелочностью, нарушением элементарного такта; предусмотренные п. 1 ст. 37 Гражданского кодекса РФ общие правила, касающиеся распоряжения имуществом подопечного, служат достаточной гарантией соблюдения имущественных интересов несовершеннолетнего; под опеку или попечительство передают главным образом детей, лишившихся родительского попечения, которые, как правило, принадлежат к числу малоимущих. То же самое можно сказать о лицах, заменяющих родителей. Обычно это родственники пенсионного возраста. Поэтому серьезных имущественных проблем здесь не возникает. Вот почему выглядит диссонансом перечень особенностей распоряжения недвижимым имуществом, принадлежащим подопечному, предлагаемый Законом. К тому же в его тексте фигурирует такое понятие, как "выгода подопечного". И надо сказать, что о выгоде в этом Законе говорится не раз, причем как прямо, так и косвенно, что вряд ли уместно, когда речь идет о воспитании осиротевших детей. Еще одним красноречивым примером несоответствия требований гражданского и семейного законодательства в части, касающейся устройства ребенка-сироты в семью, служит п. 1 ст. 153.2 СК РФ (в новой редакции), где говорится о прекращении договора о приемной семье следующим образом: "Договор о приемной семье прекращается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством для прекращения обязательств". В гл. 26 ГК предусматриваются следующие способы прекращения обязательств: путем предоставления отступного (уплатой денег, передачей имущества и т. п. (ст. 409)); благодаря зачету (полному или частичному) встречного однородного требования (ст. 410); путем зачета при уступке требования (ст. 412); при прекращении обязательств совпадением должника и кредитора в одном лице (ст. 413); соглашением сторон о замене первоначального обязательства другим обязательством между теми же лицами (ст. 414); благодаря прощению долга (ст. 415). Какое отношение имеют перечисленные обстоятельства к приемной семье? Только некоторые гражданско-правовые основания прекращения обязательств можно приспособить к отношениям, возникающим в результате договора об образовании приемной семьи. Речь идет о прекращении обязательств исполнением (ст. 408 ГК), из-за невозможности исполнения (ст. 416 ГК), смерти гражданина (ст. 418 ГК), на основании акта государственного органа (ст. 417 ГК). Таков далеко не полный перечень положений Федерального закона "Об опеке и попечительстве", которые переносят гражданско-правовые предписания на отношения, регулируемые семейным законодательством. Но дело не только в искаженном представлении о межотраслевых связях, в частности взаимосвязи гражданского и семейного законодательства. Главное заключается в том, что этот Закон стал препятствием на пути устройства осиротевших детей в семью, заменяющую родительскую. Другими словами, он противоречит семейной политике современной России, в основу которой положена концепция более широкого, доступного устройства ребенка, лишившегося родительского попечения, в семью. Налицо также несоблюдение положений Федерального закона "Об опеке и попечительстве" требованиям международного права, в частности Конвенции ООН "О правах ребенка", уход от рекомендаций Организации Объединенных Наций, требующих от России расширения способов устройства осиротевших детей в семью и, соответственно, сокращения числа детских учреждений, заменяющих семью. Тем не менее в связи с принятием этого Закона вопреки всему п. 1 ст. 123 СК (в новой редакции <4>) допускает всего лишь три формы устройства детей, лишившихся родительского попечения, в семью: под опеку (попечительство), на усыновление, в приемную семью. Что касается патроната, то он отдан на откуп субъектам РФ. Допустимость иных форм устройства осиротевших детей на федеральном уровне теперь канула в Лету. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" // СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1756.

------------------------------------------------------------------

Название документа