Негосударственные механизмы охраны и защиты материнства и детства

НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ МАТЕРИНСТВА И ДЕТСТВА

В. А. МАЛЫШЕВ

Малышев В. А., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета.

Одним из существенных признаков высокого уровня демократического развития государства является контроль граждан над структурами публичной власти, подотчетность гражданам властных органов. Наиболее радикально этот контроль осуществляется посредством выборов. Однако есть и другие, не менее значимые формы влияния граждан на осуществление власти, которые действуют между выборами и делают контроль граждан над властью более полным, регулярным и, главное, содержательным, предметным. Такой контроль осуществляется посредством функционирования гражданского общества, представленного в публичной сфере различными группами интересов, общественными объединениями и движениями. Многие общественные объединения исключительно социальной направленности ставят своей задачей лишь смягчение последствий, т. е. осуществляют защиту материнства и детства в каждом конкретном случае отдельно и только после нарушения прав и законных интересов матери и ребенка. Однако и в обществе, и в государственных институтах все более укрепляется понимание того, что гораздо эффективнее не ликвидировать последствия ошибок в государственной политике, но непосредственно влиять на причины, порождающие социальные беды и проблемы обеспечения указанных категорий. В связи с этим необходимо участвовать в политике государства, создавая и обеспечивая институт охраны материнства и детства в России. Общественные объединения стремятся реализовать свои конкретные уставные цели не только посредством оказания прямых услуг, помощи членам общества, на которых непосредственно направлена деятельность конкретной общественной организации, но также добиваясь необходимых изменений всей структуры регулирования в данной области, отстаивая более прогрессивные формы и методы государственного управления в социальной сфере. Вместе с тем общественные объединения лишены права непосредственной законодательной инициативы и вынуждены работать через парламентариев, что отрицательно сказывается на эффективности работы в области охраны материнства и детства. Следует отметить, что согласно Конституции РСФСР 1978 г. общественные организации обладали правом законодательной инициативы. В настоящее время целесообразно было бы принять альтернативные предложения по расширению участия общественных объединений в процессе выдвижения законодательных инициатив. Например, предлагается организовать обязательную общественную экспертизу наиболее важных законопроектов. Так, в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. Президент России Д. А. Медведев заявил: "Прошу предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты. Думаю, было бы полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы: свободы человека, вопросы здоровья, вопросы собственности" <1>. Подобно тому как в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" (ст. 19) закреплены положения об общественной экологической экспертизе, в Регламенте Государственной Думы можно было бы закрепить порядок проведения обязательной общественной экспертизы законопроектов по требованию определенного числа общественных объединений, чью сферу деятельности охватывает данный законопроект <2>. -------------------------------- <1> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // Официальный сайт Президента РФ, http://www. kremlin. ru/appears/2008/11/05/1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtml. <2> См.: Беляева Н. Ю. Законодательные инициативы общественных объединений // Сайт Института философии РАН, http://ethics. iph. ras. ru/works/GU/7.php.

Активное участие общественных объединений в правотворческом процессе может быть закреплено в Федеральном законе "О лоббизме". По мнению общественных объединений, этот Закон должен не только регулировать деятельность коммерческих лоббирующих структур, но и предусматривать участие в лоббистской деятельности некоммерческих общественных организаций, которые в соответствии с этим Законом могли бы создавать свои лоббирующие структуры, представляя общественные интересы в тех сферах, где они имеют большой опыт работы и могут выступать в качестве экспертов. Таким образом, видно, что институт общественного представительства работает недостаточно эффективно - депутаты чрезвычайно далеки от народа и, несмотря на то, что они могут решать задачи анализа проектов, они не используют в полной мере право законодательной инициативы. Общественные объединения, являясь частью гражданского общества, могут и должны быть наделены правом законодательной инициативы, ведь они имеют дело непосредственно с насущными проблемами. Тем не менее, нельзя отрицать положительную роль общественных объединений в законотворческом процессе даже сегодня. Так, представители Комитета российских женщин, Женской лиги, женского центра "Гея" и других женских организаций, работающие в постоянном контакте с Комитетом Государственной Думы по делам семьи, материнства и детства, активно вносили свои поправки к целому ряду законопроектов, подготовленных в этом Комитете, - о защите трудовых прав женщин, об их медицинской и социальной защите в связи с репродуктивной функцией женщины, о предотвращении насилия в семье и других, что существенно способствовало улучшению их качества. Отдельно следует отметить защитную функцию общественных объединений в сфере материнства и детства. Их деятельность в указанной сфере весьма разнообразна: устройство сирот, психологическая и материальная помощь матерям-одиночкам, работа с трудными подростками, психологическая помощь семье в условиях развода и т. д. Однако нередко сами работники таких общественных объединений, правозащитных организаций отмечают, что в процессе работы складывается впечатление, "что они борются с кончиком хвоста огромного змея - энергично и талантливо, тратя море ресурсов и личных сил, при этом совершенно бестолково, безрезультатно" <3>. Выход в сложившейся ситуации может обеспечить восстановление в правах ценностей русской цивилизации. Священное естество семьи может быть возрождено лишь на основе тех духовно-нравственных устоев, которые не подвержены конъюнктуре, вкусам, моде и другим меняющимся факторам <4>. Во многом это обеспечивает такой институт, как церковь. -------------------------------- <3> Цит. по: Катаргина С., Миркес М. Сиротство: попытка увидеть монстра целиком // Сайт фонда "Русская цивилизация" (11.10.2007), http://www. rustrana. ru/article. php? nid=27104. <4> См.: Овчинников В. В. Кризис общества и проблемы семьи // Сайт фонда "Русская цивилизация" (11.10.2007), http://www. rustrana. ru/article. php? nid=27135.

Во многом деятельности общественных объединений в области охраны и защиты материнства и детства способствуют средства массовой информации (СМИ). Однако ежегодно, особенно в последнее десятилетие, поднимается вопрос о стимулировании просемейной политики во всех сферах жизнедеятельности общества, особенно в средствах массовой информации, так как помимо их возможной положительной роли зачастую СМИ пропагандируют абсолютно противоположные ценности. При этом следует отметить, что при необходимом финансировании средства массовой информации способны значительно влиять на психологическую подготовку индивидов в области охраны и защиты материнства и детства, эффективно пропагандировать нравственные и семейные ценности, информировать различные слои населения о способах и средствах защиты их прав. Примером может служить журнал "Радость детства - свободные движения" <5>. Вместе с тем информированность женщин, например, о пособиях по материнству и детству крайне низка. Большинство женщин получают информацию о пособиях в женской консультации (40%). Еще 33% - в бухгалтерии по месту работы. От подруг, знакомых и родственников о пособиях и методах их получения узнают 26,6% респондентов. Через Интернет и журналы получают сведения о пособиях 20% опрошенных. ТВ-реклама доносит информацию о пособиях до 6,6% опрошенных. Ни одна из женщин не назвала в качестве источника информации газеты или радио. Женщины отмечают, что им не хватает более обширной и детальной информации о пособиях, их видах и методах их получения. Нет удобного единого источника информации, где любой человек мог бы получить исчерпывающую информацию <6>. -------------------------------- <5> См.: сайт СМИ журнала "Радость детства - свободные движения", http://dcp. org. ua/rus/publicaions/bulleten. html. <6> См.: Информированность женщин о пособиях по материнству и детству. Исследование. 30 марта 2008 г. // Служба экспертного мнения, http://www. vipopros. ru/articles/art18.php.

Соответственно, в целях охраны и защиты материнства и детства СМИ в первую очередь должны: 1) обеспечить приоритетное размещение в средствах массовой информации программ, публикаций, информационных сообщений, способствующих повышению авторитета семьи, направленных на пропаганду семейных ценностей, здорового образа жизни; 2) создавать тематические теле - и радиопрограммы, тематические разделы в печатных средствах массовой информации, посвященные проблемам воспитания детей; 3) шире освещать в средствах массовой информации положительный опыт семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Данное положение необходимо также закрепить в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" в норме об обязательных сообщениях и передачах. Финансирование подобных сообщений и передач должно осуществляться за счет бюджетов всех уровней, организаций и учреждений, физических лиц. Учитывая немаловажную роль информационного пространства как в созидании, так и в разрушении ценностного потенциала социума, необходимо также реализовать следующие социальные технологии, относящиеся к практическому инструментарию семейно-демографической политики и обеспечивающие демографическую безопасность: - целесообразна постановка вопроса об увеличении существующей квоты социальной рекламы во всех СМИ (на данный момент, согласно Федеральному закону от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", этот объем составляет 5% от годового объема распространяемой рекламы). Причем размещение данной информации, если учитывать ее социальный характер, должно производиться исключительно на безвозмездной основе; - введение обязательной предварительной социальной экспертизы всей информационной продукции, производимой и транслируемой СМИ, на основе критериев социальной безопасности и социальной полезности информационного контента; - внесение в законодательство нормы, обязывающей при использовании образа семьи в рекламной и иной информационной продукции изображать крепкую, гармоничную семью с обоими родителями и не менее чем тремя детьми <7>. Данные нововведения способны сформировать у населения стандарты репродуктивного поведения, повышающие социальную стабильность и обеспечивающие демографическое воспроизводство. -------------------------------- <7> См.: Белобородов И. Информационно-идеологическое сопровождение семейно ориентированной государственной политики: Доклад на 2-й всероссийской конференции "Многодетная семья в современной России". 10 июля 2008 г., http://www. semya. org. ru/media/speeches/2008_07_10/report. html.

Таким образом, необходимо повысить роль средств массовой информации в деле повышения уровня знаний населения в области охраны репродуктивного здоровья, улучшения медицинской культуры, а также освещения хода соблюдения правовых актов на предприятиях всех форм собственности <8>. -------------------------------- <8> См.: Совершенствование системы социальной защиты. 24 ноября 2007 г. // Сайт Генерального консульства Узбекистана в Нью-Йорке, http://uzbekconsulny. org/ru/news/354/.

Задачей таких организаций является не только оказание материальной помощи в тяжелой жизненной ситуации, но и разработка методик, способствующих повышению рождаемости, усовершенствование консультативно-психологической и социальной практики работы с беременными женщинами, матерями, несовершеннолетними; содействие созданию общероссийской сети общественных организаций, действующих в направлении профилактики социально обусловленных абортов и охраны репродуктивного здоровья российских женщин; формирование позитивных жизнеутверждающих психологических установок, нацеленных на преодоление кризисной ситуации <9>. -------------------------------- <9> См.: Обоснование проекта создания "Центра защиты материнства и детства" на основе Благотворительного фонда защиты семьи, материнства и детства // Сайт Благотворительного фонда защиты семьи, материнства и детства, http://www. semya. org. ru/motherhood/pregnancy_center/justification/index. html.

При этом такие благотворительные организации, как правило, некоммерческие. Это преимущественно и создает основную проблему - привлечения денежных потоков к решению проблемы по защите материнства и детства, адресной помощи нуждающимся. В основном ресурсное обеспечение благотворительных организаций состоит из частных пожертвований, взносов компаний за участие в массовых акциях, проводимых благотворительными организациями, привлекаемых спонсорских средств. Другая проблема, с которой сталкиваются благотворительные организации, - психологическая. Многие считают, что частные лица неэффективны в благотворительности. И существующий в их сознании образ благотворительных фондов совершенно не соответствует действительности, их зачастую вообще не воспринимают всерьез. Кроме того, для благотворительных фондов всегда является очень трудной этической дилеммой вопрос о том, на что лучше потратить полученные деньги. Всем известно плачевное состояние большинства российских больниц. Поэтому благотворители постоянно разрываются между тем, дать ли деньги на противогрибковые препараты, чтобы сгладить последствия пребывания детей в плохо обустроенных больничных помещениях, или отдать их на непосредственное лечение. А если благотворители решают выделить средства на юридическую или психологическую поддержку больных, то в глазах многих людей это вообще выглядит совершенно эфемерным <10>. -------------------------------- <10> См.: Благотворительный фонд "Счастливый мир" подвел итоги проведенного 6 декабря круглого стола "Благотворительность - это естественно". 08.12.2005 // Сайт благотворительного фонда "Счастливый мир", http://www. hworld. ru/news_more. php? dwn_news_3_id=14.

Отдельно стоит вопрос взаимодействия благотворительных организаций и бизнеса. Во-первых, прежде всего благотворителям необходимо понять, что можно попросить и у кого. У простого человека можно попросить волонтерскую помощь и деньги. Крупные же компании ждут от благотворительных фондов четко разработанных программ, и поэтому представителям благотворительных организаций нужно обязательно учиться, набираться опыта в данной области. Развивая тему поиска эффективных рычагов воздействия благотворителей на бизнес-структуры, надо отметить, что, обращаясь за помощью в крупные корпорации, необходимо не забывать о том, что они рассматривают подобные предложения с учетом фактора их географического присутствия в определенных регионах. Соответственно, благотворительным организациям необходимо искать также географические точки пересечения своих интересов и интересов компаний. Таким образом, вне административно-государственных структур социальной защиты возникают новые гражданские инициативы, которые направлены на решение проблем социальной защиты <11>. Эти гражданские инициативы и являются благотворительными организациями, которые призваны решать не только проблемы частных лиц, но и влиять своими действиями и решениями на отдельные аспекты демографической проблемы, в частности, это выражается во влиянии на рождаемость, смертность и миграционную политику, так как денежные потоки всегда влияют на миграцию населения. -------------------------------- <11> См.: Зеликова Ю. Женщины в благотворительных организациях России (на примере Санкт-Петербурга). Гендерное измерение социальной и политической активности в переходный период (сборник научных статей) / Центр независимых социальных исследований. СПб., 1996. С. 82 - 95.

Нельзя не отметить и высокую роль органов местного самоуправления в сфере охраны и защиты материнства и детства, несмотря на то, что вопросы социальной защиты населения были выведены из компетенции местного самоуправления <12>. Система социального обеспечения была передана на уровень субъектов Федерации с одновременной реорганизацией муниципальных органов и их служб в структурные подразделения региональных ведомств социальной защиты. Подпункт "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предусматривает в качестве вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, защиту семьи, материнства и детства и социальную защиту. Органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти и потому не относятся к числу уполномоченных на решение указанных выше вопросов. Однако местное самоуправление нельзя вывести из круга субъектов, обеспечивающих охрану и защиту материнства и детства. -------------------------------- <12> См.: Васильев В. И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. N 3.

Органы местного самоуправления осуществляют важные функции в области социальной защиты населения. Они обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных и привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; организует учет лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжается средствами фонда социальной защиты населения. Органы местного самоуправления предоставляют установленные льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей. Они принимают меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан, назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своих обязанностей. На данный момент органы местного самоуправления решают демографическую проблему на местах с помощью муниципальных целевых программ и комплексных планов, направленных на поддержку семьи, материнства и детства, на предупреждение семейного неблагополучия и социального сиротства; повышения эффективности оказания первичной медико-социальной и реабилитационной помощи детям-инвалидам; проведения образовательных, культурно-массовых и информационных мероприятий, активизации производства и размещения социальной рекламы с целью формирования в обществе, прежде всего у молодежи, нравственных, семейных ценностей, здорового образа жизни; выделения в местных бюджетах дополнительных финансовых средств на развитие служб опеки и попечительства, на сохранение и развитие системы дополнительного образования детей и подростков, на обеспечение доступности дошкольного образования различным категориям детей и т. д. <13>. -------------------------------- <13> См.: Местное самоуправление в Рязани. В Рязани готовится первый конкурс на лучший проект среди органов ТОС по работе с населением // Информационный сайт отдела развития местного самоуправления Рязанской городской администрации (01.08.2007), http://www. msu. ryaz. ru/index. php? ns=0&id=288; Салохин Н. П. Демографическая проблема в контексте самоупорядочения и самоорганизации единицы социального современной России // Социальная педагогика и социальная работа в Сибири. 2007. N 8.

Совместно с органами местного самоуправления решением проблемных вопросов в сфере охраны и защиты материнства и детства занимаются общественные палаты регионов, а также Общественная палата РФ. Приоритетными направлениями работы Палаты являются защита прав и свобод граждан, развитие гражданского общества в России, проведение общественной экспертизы федеральных законопроектов, осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. За последний год (в рамках объявленного Года семьи) Общественная палата РФ провела многочисленные слушания, экспертизы законопроектов, касающихся охраны и защиты материнства и детства и связанной с ними демографической проблематики, поскольку "демографический кризис - индикатор проблем нашего общества" <14>, как отметила председатель комиссии Общественной палаты РФ по социальной и демографической политике А. В. Очирова. Анализ многочисленных фактов российской и зарубежной истории позволил выделить четыре основных фактора, влияющих на динамику демографических показателей (на рождаемость, смертность, продолжительность жизни, миграционное сальдо). Вот эти факторы: идейно-духовное состояние общества, национальная идентичность российского государства, роль и качество государственной политики и социально-материальные условия жизни населения. Исходя из данной иерархии Общественная палата РФ начала формирование своей политики в области экспертизы законодательства, а также при реализации общественного контроля. Так, в этом году на рассмотрение Государственной Думы была представлена Концепция государственной политики в области духовно-нравственного воспитания детей в Российской Федерации и защиты их нравственности, которая была разработана и подготовлена Общественной палатой РФ, Общественным советом Центрального федерального округа и депутатами Государственной Думы. -------------------------------- <14> Цит. по: Новости Центра: 18 сентября 2008 г. в зале советов ОП РФ обсуждалась программа вывода России из демографического кризиса, разработанная Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН // Сайт Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН, http://rusrand. ru/about/news/news_262.php.

Региональные общественные палаты также проводят активную работу в сфере охраны и защиты материнства и детства. В частности, Общественная палата республики Коми в 2007 г. выработала региональную программу выхода из демографического кризиса, основанную на пропаганде семейных ценностей, открытии дополнительных центров психологической и медицинской помощи как женщинам, так и мужчинам, готовящимся (желающим) стать родителями <15>. -------------------------------- <15> См.: Общественная палата Коми разработала региональную программу выхода из демографического кризиса // сайт Общественной палаты Коми, 06.06.2007, http://www. oprk. ru/news/obshchestvennaya-palata-komi-razrabotala-egionalnuyu-programmu-vykhoda-iz-demograficheskogo-kr.

Вместе с тем, несмотря на активную деятельность представителей Общественных палат, они лишены возможности внесения законодательных инициатив и вынуждены вносить законопроекты на рассмотрение через депутатов законодательных собраний, что само по себе подразумевает сложности во взаимоотношениях. По словам исполнительного секретаря Общественной палаты Алтайского края К. Емешина, "власть игнорирует многие предложения, которые Палата предлагает в качестве консультативного органа. В результате практически каждая вторая инициатива общественников отправляется в мусорную корзину" <16>. -------------------------------- <16> Цит. по: Алтайская общественная палата будет добиваться права на законодательную инициативу // Портал Infopublic. Ru, http://www. infopublic. ru/content. asp? pn=2380&pns=725&page=9, 22 сентября 2008 г.

Например, в 2007 г. Общественная палата Алтайского края провела экспертизу законопроекта "Об утверждении краевой целевой программы "Профилактика преступлений и иных правонарушений в Алтайском крае на 2009 - 2012 годы" с привлечением компетентных специалистов. Было сформулировано более 40 предложений, которые были направлены губернатору и председателю Алтайского краевого Законодательного Собрания. Однако на сессии Собрания 25 июня 2007 г. эта программа была принята в прежней редакции, и при этом даже не упомянули инициативу общественников. "Если вникнуть в технологию работы органов власти, то при этом еще раз убеждаешься в неэффективности работы всей бюрократической вертикали. А именно, краевые депутаты не вникали в содержание этой программы, поскольку губернатор, а не они являются субъектами законодательной инициативы. В структурах краевой исполнительной власти только финансовое управление активно включилось и срезало аппетиты авторов программы. А вот саму программу разрабатывало УВД, которое не является субъектом законодательной инициативы. Круг замкнулся - ответственных нет. А сама Общественная палата не обладает правом законодательной инициативы. Вот почему на заседании Совет принял решение о создании рабочей группы по разработке и внесению поправок в Закон "Об Общественной палате Алтайского края". Ведь если бы у Палаты было право законодательной инициативы, то от предложений общественности бюрократам было отмахнуться сложнее" <17>. -------------------------------- <17> Цит. по: Емешин К. Если бы у Общественной палаты было право законодательной инициативы, то от предложений общественности бюрократам было отмахнуться сложнее // ПолитСибРу, http://www. politsib. ru/expert/?id=25397, 27 июня 2008 г.

Однако есть и противоположная точка зрения, сторонники которой считают, что предоставление общественным палатам статуса субъекта права законодательной инициативы нецелесообразным, во-первых, в силу сложности процедуры изменения Конституции РФ, во-вторых, в силу того, что комитеты Государственной Думы и сейчас не справляются с огромным количеством выдвигаемых законодательных инициатив. Ограничение числа субъектов права законодательной инициативы, возможно, будет способствовать улучшению качества, подготовленности, проработанности выдвигаемых законодательных инициатив, а также тому, что их количество будет оптимальным <18>. -------------------------------- <18> См.: Беляева Н. Ю. Законодательные инициативы общественных объединений // Сайт Института философии РАН, http://ethics. iph. ras. ru/works/GU/7.php.

Однако, как представляется, Общественной палате РФ необходимо дать право быть субъектом законодательной инициативы на основании ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, потому что именно она обеспечивает взаимодействие граждан России, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан России, защиты прав и свобод граждан и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Причем в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" должен быть разработан механизм направления законодательных предложений региональных общественных палат, а также их рассмотрения, отклонения или принятия Общественной палатой РФ, которая при этом будет являться неким фильтром, и в Государственную Думу будут вноситься только корректные законопроекты. Помимо этого, общественные палаты должны сконцентрировать свою деятельность также на взаимодействии с общественными объединениями и средствами массовой информации в сферах организации поддержки и стимулирования благотворительной деятельности, разработать механизмы использования возможностей волонтерского движения, организации информирования населения относительно их прав. Однако в целом Общественная палата РФ оказывает значительное влияние на формирование государственной политики как в области охраны и защиты материнства и детства, так и в решении демографической проблемы. Защита государством материнства, детства и семьи, закрепленная в ч. 1 ст. 38 Конституции РФ, носит комплексный социально-экономический и правовой характер, осуществляется путем принятия государством разнообразных мер по поощрению материнства, охране интересов матери и ребенка, укреплению семьи, обеспечению семейных прав каждого. При этом установленные государством институты адвокатуры и нотариата являются наиболее востребованными в повседневной жизни матери и ребенка при охране и защите их прав. Обращаясь к институту адвокатуры, необходимо разграничить полномочия адвоката в сфере охраны и в сфере защиты прав. Так, охрана не предусматривает нарушение права, она носит превентивный характер, поэтому полномочия адвоката по охране материнства и детства включают исключительно консультации по применению и использованию тех или иных нормативных актов. Защита материнства и детства по своей сути опирается на конституционную норму о судебной защите нарушенных прав. В рамках защиты адвокат вправе оказывать не только консультативную помощь, но и представительскую. Вместе с тем закрепление в Конституции РФ обязанности государства по защите материнства и детства, семьи не подразумевает право этих граждан на получение бесплатной помощи адвоката за исключением уголовных дел, когда юридическая помощь предоставляется адвокатом бесплатно на общих основаниях, а также еще в ряде случаев, предусмотренных Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". При этом должен соблюдаться ряд условий: среднедушевой доход семьи не должен превышать прожиточного минимума, помощь оказывается только истцам по делам, рассматриваемым судами первой инстанции о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью, а также гражданам России при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий. В более льготных условиях состоят несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, им юридическая помощь оказывается бесплатно во всех случаях. Таким образом, Закон ограничил оказание бесплатной юридической помощи адвокатом. При этом Конституция РФ ограничила право субъектов и муниципалитетов Российской Федерации на предоставление дополнительных оснований для оказания бесплатной помощи за счет соответствующих бюджетов, указав, что юридическая помощь может оказываться бесплатно только в случаях, предусмотренных законом. Данные нормы не соответствуют принципу охраны и защиты материнства и детства, поэтому необходимо установить дополнительные льготы матерям, имеющим несовершеннолетних детей, и несовершеннолетним, обращающимся за помощью в сфере защиты их прав. Учитывая сложные государственные финансовые отношения, необходимо предоставить не полное освобождение от оплаты услуг адвоката, а дополнительные скидки или рассрочку платежа. Институт нотариата в отличие от адвокатской деятельности относится по большей части к сфере охраны материнства и детства. Закон напрямую предусматривает обязанность нотариуса оказывать содействие гражданам в осуществлении их прав и защите законных интересов, разъяснять им права и обязанности, предупреждать о последствиях совершаемых ими действий, с тем, чтобы юридическая неосведомленность не могла быть использована им во вред. Законодательство о нотариате не предусматривает освобождение или уменьшение тарифов для каких-либо категорий населения, строго прослеживая линию вознаграждения за оказанные услуги в виде государственной пошлины, а также оплаты правовой и технической работы нотариуса. Однако Налоговый кодекс РФ предусматривает льготы при уплате государственной пошлины при совершении нотариальных действий, чего нельзя сказать об оплате иных видов работ нотариуса. Так, от государственной пошлины освобождаются физические лица - за выдачу свидетельств о праве на наследство отдельных видов наследуемого имущества; физические лица, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий, - за удостоверение сделок по приобретению жилого помещения, полностью или частично оплаченного за счет выплат, предоставленных из средств государственных или муниципальных бюджетов; физические лица - за удостоверение доверенностей на получение пенсий и пособий. Таким образом, и нотариат, и адвокатура в Российской Федерации являются по своей сути организациями коммерческими, извлекающими из своей деятельности доход, которые не предусматривают предоставление дополнительных льгот для нуждающихся слоев населения. Поэтому государство должно само обеспечить дополнительными льготами матерей и детей в сфере предоставления юридической помощи. Наравне с общественными механизмами охраны и защиты материнства и детства в России действуют и иные, не менее значимые. Из них можно выделить институт самозащиты как гарантированный Конституцией РФ. Самозащита в конституционном праве может рассматриваться как любые действия лица, связанные с защитой своих прав от нарушения. В качестве условий правомерной самозащиты целесообразно выделить следующие требования: во-первых, лицо, самостоятельно защищающее свое право, должно являться бесспорным его обладателем. Данное требование означает, что самозащита невозможна, если она будет осуществляться лицом, не являющимся обладателем нарушенного права. Во-вторых, защите подлежит только действительное право. Здесь подразумевается то обстоятельство, что до возникновения права на самозащиту необходимо наличие определенного семейного правоотношения. В-третьих, защите может подлежать только нарушенное право либо нарушаемое право. Институт защиты прав как в гражданском, так и в семейном праве направлен на защиту субъективных нарушенных прав граждан. Защита не может иметь место, если право не нарушено или не нарушается. В-четвертых, способы самозащиты не должны выходить за пределы действий, необходимых для их реализации. Пределы самозащиты являются, по сути, границами между правомерными и неправомерными действиями, совершенными в состоянии самозащиты <19>. -------------------------------- <19> См.: Кузнецова О. В. Конституционно-правовая защита семьи, материнства, отцовства и детства в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 107 - 109.

Конституционно-правовая защита семьи, материнства, отцовства и детства базируется на двух основных типах регулирования - общедозволительном и разрешительном. В них (типах) получили распространение формулы: первая - "дозволено все, кроме запрещенного законом"; вторая - "запрещено все, кроме дозволенного законом". В первом случае речь идет о праве субъектов семейных отношений распоряжаться этими правами, за исключением ограничений, указанных в законе. Во втором случае субъект лишен возможности распоряжаться правами (реальными или предполагаемыми), кроме исключения в разрешительном порядке. Главной функцией меры защиты, в отличие от функций юридической ответственности, является восстановление нарушенного права, защита права <20>. -------------------------------- <20> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М.: Юридическая литература, 1981. С. 280.

На данном этапе развития общества резко упала ценность материнства и детства. Социальная уязвимость детей усиливается деструктивным влиянием социальной поляризации на ценностные ориентации молодежи. Процесс модернизации российского общества в 1990-е гг. все больше воспроизводил риски, оказывающие негативное влияние на состояние детства, стимулируя деятельность, способствующую разрушению ценностей семьи и детства, поддерживающих оптимальный образ жизни детей. Это происходит на фоне дискредитации социальных критериев развития, усиливающей негативные факторы, разрушающей естественные, духовно-нравственные и производственные условия формирования сознания детей, их родителей. Все это обусловливает актуальность самозащиты прав граждан в сфере материнства и детства. При этом сами меры самозащиты могут выражаться в различных сферах деятельности, например при отказе беременной женщины работать в неблагоприятных условиях или жалобе ребенка директору школы на неуважительное отношение к нему со стороны преподавателя. Несовершеннолетнему, признанному в соответствии с законом полностью дееспособным до достижения совершеннолетия, предоставлено право самостоятельно осуществлять свои права и обязанности, в том числе свое право на защиту. В случаях, предусмотренных законом, по делам, возникающим из трудовых и брачно-семейных правоотношений и из сделок, связанных с распоряжением полученным заработком, несовершеннолетние имеют право лично защищать в суде свои права и охраняемые законом интересы. Привлечение к участию в таких делах родителей, усыновителей или попечителей несовершеннолетних для оказания им помощи зависит от усмотрения суда. Обеспечение безопасности личности матери и ребенка тесно связано с решением проблемы возрождения и государственной поддержки семьи, выходом из кризисной для России демографической ситуации и созданием условий для эффективной защиты прав и законных интересов детей, их родителей <21>. -------------------------------- <21> См.: Колесова Н. С. Особенности современного социально-демографического состояния России // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М.: ИГП РАН, 2000. С. 106 - 115; Нечаева А. М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М.: ИГП РАН, 2000. С. 154 - 238.

Основополагающее значение в определении пределов охраны материнства и детства имеют международно-правовые акты. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Международно-правовая защита материнства и детства находит свое отражение в основополагающих актах и декларациях, пактах и хартиях о правах человека с начала XX в. Всеобщая декларация прав человека п. 2 ст. 25 закрепила, что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь <22>. Охрана материнства и детства как один из ключевых признаков выделяется: -------------------------------- <22> Всеобщая декларация прав человека. Принята и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Сборник документов. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998.

- в Европейской социальной хартии ETS N 163 <23>; -------------------------------- <23> Европейская социальная хартия (пересмотренная) ETS N 163. Принята в Турине 18 октября 1961 года. Действующая редакция принята 3 мая 1996 года в Страсбурге. М.: Международные отношения, 2000.

- в Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств <24>. -------------------------------- <24> Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств. Утв. Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. 1995. N 6. С. 99 - 117.

Нормы о защите материнства и детства содержатся в более чем тридцати международных актах (конвенциях, рекомендациях международных организаций, двухсторонних межгосударственных договорах). С начала XX в. было разработан и принят ряд специальных международно-правовых актов, направленных на охрану рассматриваемого института, в частности, необходимо выделить следующие акты: - Конвенция международной организации труда N 103 об охране материнства <25>; -------------------------------- <25> Конвенция Международной организации труда N 103 об охране материнства (пересмотренная в 1952 г.). (Женева, 28 июня 1952 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 - 1956. Т. I. Женева: Международное бюро труда, 1991.

- Конвенция международной организации труда N 156 о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями <26>; -------------------------------- <26> Конвенция международной организации труда N 156 о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями (Женева, 3 июня 1981 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1957 - 1961.

- Рекомендация Международной организации труда от 15 июня 2000 г. N 191 о пересмотре рекомендации 1952 г. об охране материнства <27>; -------------------------------- <27> Рекомендация Международной организации труда от 15 июня 2000 г. N 191 о пересмотре рекомендации 1952 года об охране материнства // Документ опубликован не был.

- Рекомендация Международной организации труда от 28 июня 1952 г. N 95 об охране материнства <28>. -------------------------------- <28> Рекомендация Международной организации труда от 28 июня 1952 г. N 95 об охране материнства // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 - 1956. Т. I. Женева: Международное бюро труда, 1991.

Защите интересов детства посвящены в том числе следующие специальные Конвенции МОТ: N 138 "О минимальном возрасте для приема на работу" <29>, N 29 "О принудительном или обязательном труде" <30> и N 182 "О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда" <31>. -------------------------------- <29> Конвенция Международной организации труда N 138 о минимальном возрасте для приема на работу (Женева, 26 июня 1973 г.). Женева: Международное бюро труда, 2000. <30> Конвенция Международной организации труда N 29 о принудительном или обязательном труде (Женева, 10 июня 1930 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 - 1956. Т. I. Женева: Международное бюро труда, 1991. <31> Конвенция Международной организации труда N 182 о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда (Женева, 17 июня 1999 г.). Женева: Международное бюро труда, 2000.

В качестве важного элемента международного механизма по охране и защите материнства и детства в России действуют различные международные объединения. Так, в Смоленской области работает в сотрудничестве с властями американская неправительственная организация "Международное спасение детей" (Kidsave International), которая поставила глобальную задачу: чтобы к 2025 г. во всем мире не было детей, постоянно живущих в учреждениях. И Россия для них - одна из первых пилотных площадок. Как этап этого общего процесса они инициировали программы "Летние чудеса" по устройству детей-сирот - воспитанников интернатных учреждений в семьи граждан Смоленской области на каникулы <32>. -------------------------------- <32> См.: Краснова В. Ю. Политика российского государства по защите детства: организационно-политические и институционально-правовые аспекты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 182.

Вместе с тем особо следует остановиться на международном сотрудничестве и международной помощи в интересах российских детей. С сожалением приходится констатировать, что основные средства в этом направлении идут через государственные органы и ведомства на программы, которые принципиально не меняют сложившуюся ситуацию и, следовательно, объективно способствуют поддержанию государственной системы, которая доказала свою неэффективность в деле защиты прав детей. Подтверждением этому служит выделение приоритетной группы - "дети под опекой государства (сироты и инвалиды)". Формулировка показывает, что дети-инвалиды рассматриваются чиновниками только как "дети, находящиеся под опекой государства", т. е. в интернатах. Основными направлениями совместной деятельности выделена, по сути, поддержка содержания детей-инвалидов в интернатах, а не поддержка воспитания их в семье. Отметим, что поддержка воспитания детей-инвалидов в семье в распределении международных средств не фигурирует вовсе. В качестве еще одного доказательства неэффективности взаимодействия международных организаций с государственными органами можно привести утверждение из Национального доклада в интересах детей, что "Российская Федерация с удовлетворением отмечает понимание важности учета интересов детей при проведении программ реформирования социальной политики со стороны Международного банка реконструкции и развития. В настоящее время за счет займа МБРР SPIL реализуется проект по содействию становлению системы пособий на детей" <33>. Однако становление системы пособий на детей - мера не реформационная, а финансово-механическая. Для этого займа не нужно, тем более что указанный заем просто проедается, а не расходуется на реформирование. Взаимодействие отдельных иностранных фондов (к примеру, фонда Сороса) с общественными организациями, при всей их ценности для российского общества, носит локальный, недостаточно системный характер. В ряде же случаев в силу непрофессионализма распорядителей фондов их усилия приводят к малоэффективной трате громадных средств. Наиболее яркий пример этого - деятельность российского представительства Charity Aid Foundation (CAF) в реализации программы Assistance to Russian Orphans (ARO) <34>. -------------------------------- <33> Цит. по: Национальный доклад о прогрессе, достигнутом Российской Федерацией в ходе осуществления целей всемирной декларации и плана действий всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей // Доклад на Всероссийской конференции неправительственных организаций, действующих в интересах детей "Гражданское общество - детям России". Подготовлен к Специальной сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций в 2001 г. по итогам Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей (Нью-Йорк, 19 - 21 сентября 2001 г.) // Вестник. 2001. N 3. <34> См.: Независимый доклад российских общественных организаций к Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2001 г. по итогам Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей (Нью-Йорк, 19 - 21 сентября 2001 г.) // Сайт "Дети России", http://detirossii. narod. ru/altern. htm.

В связи с этим необходимо ежегодно пересматривать итоги федеральных целевых программ, их исполнение с учетом мнения общественных объединений и, как следствие, перераспределять выделяемые международным сообществом средства на действительно необходимые задачи. Кроме того, возможно распределение средств на выполнение конкретных задач отдельным общественным объединениям по тендеру в каждом регионе, куда выделяются средства. Поэтому на данный момент требуется разработать и принять Федеральный закон "Об основах системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями", в котором были бы регламентированы такие современные социальные технологии, как грантовые конкурсы, социальный заказ, прозрачный бюджет, ярмарки социальных проектов, фонды местного сообщества, общественные советы и другие; дополнить Бюджетный кодекс РФ нормой о возможности передачи бюджетных средств негосударственным некоммерческим организациям, реализующим на публичной конкурсной основе государственный социальный заказ; предусмотреть в налоговом законодательстве нормы, учитывающие специфику некоммерческой деятельности, в том числе при реализации негосударственными некоммерческими организациями государственного социального заказа. Послание Президента России В. В. Путина от 10 мая 2006 г. всколыхнуло общественное мнение, обозначив проблему низкой рождаемости одной из самых острых. Негативные демографические процессы в России все чаще заставляют представителей власти и активистов общественных организаций во всех регионах уделять пристальное внимание вопросам дальнейшего демографического развития. В связи с этим становится очевидной острая необходимость проведения деятельности по профилактике абортов и сохранению репродуктивного здоровья женщин, оказавшихся в ситуации неожиданной беременности. Отдельными направлениями такой деятельности выступают социальная, психологическая и правовая работа с указанной категорией женщин, предполагающая оказание материальной помощи, моральную и психологическую поддержку, а также юридическое и социальное сопровождение. В данных условиях общественные организации, чья деятельность направлена на защиту материнства и детства, все чаще выступают остро востребованными социальными институтами, которые оказывают реальную комплексную помощь матери и ребенку и плодотворно работают в направлении улучшения демографической ситуации, возрождения и укрепления семейных ценностей. Такие организации имеют возможность отрабатывать наиболее эффективные модели комплексной социально-психологической, медико-социальной, правовой и иной помощи матери и ребенку, распространяя полученный опыт работы среди заинтересованных организаций и государственных структур, уделяя приоритетное внимание тем регионам, которые охвачены депопуляцией (убылью населения). Приведенные факты показывают актуальность необходимости активной работы регионов в сфере охраны и защиты материнства и детства. На данный момент к таковым можно отнести принятие региональных законов об опеке и попечительстве. Однако следует отметить, что не во всех регионах существуют такие законы. Тем не менее В. Ю. Краснова считает, что необходимо принятие "Минимальных государственных стандартов организации работы по опеке и попечительству над детьми" <35>. Принятие этих законов в регионах позволит начать работу по планированию попечения над ребенком и по делегированию полномочий в уполномоченные службы. Централизация в решении проблем детей, оставшихся без попечения родителей, универсальность в организации деятельности органов опеки и попечительства, концентрация полномочий по принятию решений о судьбе ребенка в руках небольшого количества сотрудников органов опеки и попечительства предполагает вооружение этих людей определенным кругом знаний, позволяющих им понять всю технологическую цепочку действий от первого сообщения о неблагополучии ребенка до контроля за его жизнью и развитием в патронатной семье; понимать психологические, педагогические, социальные, юридические основания своих действий и их последствия для ребенка. Это является одним из веских обоснований единой программы, объединяющей подготовку сотрудников двух служб, а также позволяющей вести переподготовку любых сотрудников, причастных к деятельности органов опеки (в соответствии с заказом местных органов власти). -------------------------------- <35> См.: Краснова В. Ю. Указ. соч. С. 184.

В настоящее время регионами осуществляется также поиск новых форм государственного и негосударственного устройства детей, попавших в сложную ситуацию. Создаются кадетские школы-интернаты, школы-интернаты с первоначальной летной подготовкой, центры муниципальных попечительских округов на базе детских домов, детские дома-школы; негосударственные учреждения для детей-сирот (пансионаты, детские дома и приюты религиозных, других общественных организаций, детские деревни "SOS" и др.). В целях улучшения организации питания воспитанников, их дальнейшей социально-трудовой адаптации создаются и развиваются подсобные сельские хозяйства при детских домах, детских домах-школах и школах-интернатах для детей-сирот. В регионах России действуют законы субъектов Федерации, регулирующие порядок предоставления приемным семьям дополнительных льгот и материальной поддержки, порядок и размеры оплаты труда приемных родителей. Защита материнства и детства с 2006 г. стала одним из приоритетных направлений региональной политики многих регионов. Так, в отдельных регионах приняты местные законы о дополнительных гарантиях защиты семьи, материнства и детства, которые предусматривают диспансерное наблюдение и бесплатное лечение; медико-социальную помощь и питание нуждающимся на льготных условиях; адресную социальную помощь детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации; оказание адресной помощи нуждающимся беременным женщинам и кормящим матерям; содействие развитию и поддержание деятельности общественных организаций, осуществляющих социальное обслуживание, медицинское, психологическое консультирование, иную помощь указанной категории <36>. Осуществляется дополнительное информирование населения об их правах в области охраны и защиты материнства и детства <37>. -------------------------------- <36> См., например: Об обеспечении в Магаданской области государственных гарантий семьи, материнства и детства // Сайт Администрации Магаданской области, http://www. magadan. ru/family/garant. php. <37> См.: Самара. Прямая телефонная линия по вопросам соцзащиты материнства и детства. 06.03.2008. РИА "Самара" // Mass Media, http://www. rambler. ru/news/russia/0/12324301.php.

Надо заметить, что многие города, области, республики имеют свои собственные региональные программы по поддержке материнства и детства. Узнать о них можно в местных администрациях и службах социального обслуживания, поскольку, как правило, эта помощь предоставляется по заявительному принципу, т. е. только после письменного обращения. Однако следует отметить, что все региональные меры по поддержке материнства и детства исходят из возможностей региональных бюджетов, средствами из которых зачастую приходится покрывать недостаток финансирования федеральных программ. Поэтому в первую очередь требуется привести в соответствие федеральное финансирование делегированным государством полномочиям. Таким образом, данная характеристика некоторых механизмов охраны и защиты материнства и детства позволяет определить, что данный институт весьма востребован в обществе, но меры и способы осуществления такой охраны и защиты весьма несовершенны. Поэтому государственные механизмы по охране и защите материнства и детства должны дополняться иными, общественными и международными.

------------------------------------------------------------------

Название документа