К вопросу о развитии военно-бюджетного законодательства России

К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ВОЕННО-БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ

Ю. В. БЕРЛАДИР

Берладир Ю. В., кандидат юридических наук, доцент, докторант Московского пограничного института ФСБ России, майор юстиции.

На современном этапе развития международной обстановки приоритетное значение в предотвращении войн и конфликтов приобретают невоенные средства. Исходя из этого, Россия придерживается таких общепринятых принципов международного права, как мирное урегулирование споров, уважение суверенитета, территориальной целостности государств, невмешательство в их внутренние дела, нерушимость государственных границ. Вместе с тем военная опасность сохраняется, что обусловлено рядом внешних и внутренних факторов. Появились и новые угрозы, включая угрозу распространения оружия массового поражения, активизацию международного терроризма, развитие информационно-коммуникационных технологий, высокие темпы военно-технического прогресса и, как следствие, существенные изменения в вооружениях и военной технике. Вопрос о вероятных изменениях в способах вооруженной борьбы в ближайшие десятилетия и революции в военном деле обсуждается достаточно широко. В опубликованном документе Министерства обороны Российской Федерации "Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации" приведен официальный взгляд на основные изменения в характере вооруженной борьбы к 2030 г. Суть предстоящих преобразований сводится к увеличению маневренности военной организации, в том числе на основе использования новейшей военной техники, оружия на основе "искусственного интеллекта", глобальных сетевых систем связи, изменения методов боевой подготовки и способов боевого применения, при одновременном возможном сокращении размеров военной организации. В связи с вышесказанным встает вопрос об экономической готовности страны к подобным преобразованиям в военной сфере, и в том числе о соответствии системы финансового обеспечения новым военным потребностям, поскольку именно финансовое обеспечение лежит в основе функционирования и развития боевого, специального, технического и тылового обеспечения <1>. -------------------------------- <1> См.: Олейник Г. С. Финансовое обеспечение боевой готовности войск. М., 1996. С. 8.

Безусловно, не следует преувеличивать роль финансов, полагая, что исключительно они оказывают решающее влияние на состояние военной организации государства, а также на ведение военных действий и их результат. Однако и сложившееся в XX в. представление о второстепенной технической роли финансов также ошибочно. Более правильным представляется мнение о том, что военные финансы занимают важное место в общем механизме экономического обеспечения военных приготовлений, превращения военно-экономического потенциала в реальную военную мощь и именно им отводится первостепенная роль в системе государственного управления военным строительством и военной экономикой <2>. -------------------------------- <2> См. подробно: Фарамазян Р. А. Трансформация военной экономики: XX - начало XXI века. М., 2006. С. 174.

При этом важно отметить, что военные финансы, представляя собой систему военно-экономических отношений, возникающих в ходе формирования и расходования фондов денежных средств государства в целях экономического обеспечения его военной функции, возникают не произвольно, а на основе действующих финансовых нормативных правовых актов. Иными словами, государство само формирует оптимальную для себя систему военных финансов, принимая нормативные правовые акты и обеспечивая их реализацию. Следовательно, оптимизация военных финансов (и прежде всего военного бюджета как центрального звена военно-финансовой системы) основывается не только на экономических расчетах и обоснованиях потребностей войск в ассигнованиях, а прежде всего на своевременной и детальной правовой регламентации всех этапов финансового обеспечения деятельности военных формирований <3>. -------------------------------- <3> Следует исходить из того, что система финансового обеспечения включает в себя финансовое планирование, санкционирование и финансирование расходов в ходе исполнения военного бюджета, военно-экономический анализ, финансовый контроль.

Своевременность правового регулирования в данном случае предполагает, что оно должно носить прогностический характер, поскольку задача государства - предвидеть и не допустить наступления кризисных ситуаций в финансовой сфере, а также определить механизм преодоления последствий наступивших кризисных ситуаций с минимальными экономическими потерями. В общем виде правовое регулирование должно обеспечить наиболее полную реализацию основных функций военных финансов (распределительной и контрольной), которые выражаются: 1. В аккумуляции денежных средств в военных целях из внутренних (путем перераспределения ВВП) и внешних (займы, реализация вооружения и военной техники, военная помощь) источников финансирования. Реализация данной функции предполагает постоянное совершенствование налогового и бюджетного законодательства в целях создания оптимальной системы мобилизации финансовых ресурсов для обеспечения военных нужд, при наименьшей нагрузке на экономику страны и удовлетворении гражданских потребностей. Желательно, чтобы подобная система предусматривала возможность увеличения объема поступающих средств (за счет определения резервных источников финансирования, но не за счет заблаговременного резервирования средств) в случае необходимости. 2. В определении структуры военных расходов и их размеров. В настоящее время российский военный бюджет включает довольно ограниченное число статей, что не позволяет оценить, в какой мере он обеспечивает выполнение получателями средств своих функций, проконтролировать эффективность использования средств, определить их целевое назначение. В этой связи немаловажным направлением совершенствования бюджетного законодательства является разработка и применение иной, более развернутой системы классификации военных расходов. При определении же объемов военных расходов любое государство стремится обеспечить потребности вооруженных сил, не нанося урона экономике страны в целом, т. е. исходя из принципа минимизации военных затрат. Такой подход вполне оправдан, но при этом должное внимание необходимо уделять эффективности использования выделяемых по военному бюджету средств. Применение программно-целевого метода финансирования в нашей стране позволяет определять эффективность расходов лишь в рамках нескольких федеральных целевых программ, и то возможности данного метода используются у нас крайне ограниченно. Определить же эффективность иных военных расходов на стадии утверждения бюджета и в ходе его исполнения крайне сложно. Повышение эффективности военных затрат также требует изменения структуры расходов, но в первую очередь совершенствования законодательства по вопросам финансового контроля. Система финансового контроля должна позволять осуществлять постоянный мониторинг результативности использования средств, отслеживать степень выполнения получателями средств своих задач и функций, на основе чего могут изменяться объемы и структура расходов, а также корректироваться управленческие решения. Осуществляться подобный контроль должен в ходе исполнения бюджета, корректировка также должна иметь текущий характер, а не проводиться по окончании финансового года, когда неэффективность использования средств будет уже очевидна. В настоящее время в России объем выделяемых на оборону средств определяется на основе фиксированной доли ВВП, что не позволяет учесть фактические военные потребности страны. Имеющаяся же бюджетная классификация и законодательно определенный порядок осуществления бюджетного процесса не позволяют обосновать потребности в средствах, представить детальный и аргументированный военный бюджет, ряд альтернативных программ, чтобы законодатель имел возможность оценить затраты с точки зрения их военной эффективности. Вместе с тем стремление к созданию и содержанию Вооруженных Сил с наименьшими затратами влечет за собой снижение удельного веса затрат на техническое оснащение Вооруженных Сил и на военную инфраструктуру, а также порождает конкуренцию между федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная служба, при распределении средств между ними. 3. Военные финансы, являясь составляющей военно-экономической системы государства, играют существенную роль в государственном управлении военной экономикой. Объем и структура утвержденного военного бюджета предопределяют объем и структуру военной экономики. Поскольку в ходе исполнения военного бюджета часть средств направляется на приобретение натуральных ресурсов, в экономические отношения по поставкам продукции и оказанию услуг вовлекаются государственные унитарные предприятия и негосударственные организации. Именно в данном случае проявляются стимулирующая либо дестимулирующая подфункции финансов, поэтому правовое регулирование данной сферы экономических отношений заслуживает самого пристального внимания. При этом речь идет не только о финансовом, но и о гражданском законодательстве. Существует целый ряд проблем, связанных с участием военных организаций в гражданских правоотношениях (от проблемы определения статуса военной организации до проблем, возникающих в ходе заключения и реализации отдельных видов договоров), которые порождают не только правовую неопределенность, но и нецелевое расходование бюджетных средств, их хищение, недоверие к военным организациям как участникам гражданского оборота и т. д. 4. Военные финансы играют существенную роль в управлении военными структурами государства, поскольку с их помощью осуществляется решение задач, стоящих перед различными федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная служба. Действующее бюджетное законодательство не позволяет осуществлять гибкое и своевременное маневрирование финансовыми ресурсами на уровне распорядителя и получателя бюджетных средств. Ввиду слабости финансового контроля такой подход оправдан - излишняя свобода в распоряжении средствами может породить серьезные нарушения финансовой дисциплины. С другой же стороны, это снижает не только эффективность использования средств, но и эффективность организации службы, поскольку не позволяет своевременно менять или корректировать управленческие решения. Кроме того, оптимизация управления предполагает более комплексный подход к финансовому обеспечению "силовых" структур государства, определение и обоснование объемов средств, выделяемых различным главным распорядителям, с учетом единства их целевого назначения (причем не только в рамках федеральных целевых программ). Проведенная административная реформа, результатом которой стали оптимизация структуры и численности федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная служба, пересмотр их функций и исключение дублирования, создала только базу для перехода к комплексному программному финансированию и взаимосвязанному финансированию текущих расходов. Без изменений в бюджетном и военном законодательстве, обеспечивающих межведомственную работу по определению и обоснованию потребности в средствах, повысить результативность военных расходов крайне сложно. 5. Реализация названных функций финансов невозможна без повышения эффективности финансового контроля. Финансовый контроль предполагает проверку законности финансовой деятельности на всех ее этапах, за счет чего предотвращаются либо выявляются нарушения финансовой дисциплины. При этом особое внимание должно уделяться совершенствованию системы предварительного и текущего финансового контроля, поскольку важнее не допустить совершения финансового правонарушения и, как следствие, причинения ущерба государству, чем пытаться возмещать убытки, выявив уже совершенное правонарушение. В настоящее время предварительный и текущий финансовый контроль (как внешний, так и внутренний) малоэффективны. Например, по результатам последующего контроля нецелевое расходование бюджетных средств в Министерстве обороны доходило до 10% всего военного бюджета <4>, что служит индикатором слабости текущего контроля или его отсутствия. Но, помимо законности, финансовый контроль осуществляется еще и в отношении целесообразности военных расходов, т. е. их экономической обоснованности и эффективности. Зачастую о целесообразности расходов говорят на уровне отдельного бюджетного учреждения (воинской части), в то время как рассматривать целесообразность военных расходов необходимо еще на стадии планирования военного бюджета (в отношении всех групп расходов) и в ходе его исполнения по ведомству в целом. В этом случае возможно определить соотношение "стоимость - результат" при расходовании бюджетных средств на военные нужды и определить степень выполнения поставленных задач получателями средств. Подобный подход требует внесения изменений в сложившийся порядок определения потребности в средствах, структуры расходов, обоснования существующей потребности и запланированных объемов средств, рассмотрения военного бюджета с учетом возможных альтернативных вариантов финансирования, установления четкой взаимосвязи между военным и финансовым планированием. -------------------------------- <4> Независимая газета. 2004. 10 февраля.

В целом же система финансового обеспечения военных потребностей государства напрямую зависит от сложившегося в стране военно-бюджетного процесса, который определяется действующим в стране бюджетным законодательством. В ходе совершенствования бюджетного законодательства в уже названных целях особое внимание должно уделяться содержанию процессуальных норм бюджетного права <5> ввиду значимости временного фактора для бюджетных отношений, их конфликтности, особого субъектного состава и отсутствия прототипа в реальной жизни. При этом существенных изменений требуют как процессуальные нормы, регулирующие основные бюджетно-процессуальные производства (по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению и исполнению, а также по подготовке, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении), так и вспомогательные производства (по изменению бюджетных показателей и по осуществлению государственного финансового контроля). -------------------------------- <5> См. подробно: Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М. В. Карасевой. СПб., 2003.

Обращает на себя внимание то, что Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет только основу бюджетного процесса, не детализируя общей компетенции всех участников бюджетного процесса, не определяя непосредственно последовательность действий, т. е. процедуру их деятельности на отдельных стадиях (либо промежуточных этапах) бюджетного процесса. Отчасти это положение компенсируется за счет нормотворческой деятельности Министерства финансов Российской Федерации, но зачастую акты Министерства финансов Российской Федерации содержат преимущественно нормы, носящие технико-юридический характер, упорядочивающие деятельность людей по отношению к соответствующим финансово-экономическим показателям и документам, а не регулирующие отношения между самими участниками бюджетного процесса. Многие акты органов исполнительной власти определяют порядок составления бюджета на конкретный финансовый год, корректируют процедуру составления, обоснования и представления бюджетных заявок, однако не носят при этом нормативного характера (так как адресованы конкретному субъекту или рассчитаны на однократное применение). Поскольку они закрепляют и регулируют процедуры, без которых невозможно составление проекта бюджета, части из них следует придать форму нормативного правового акта. С точки зрения содержания названных актов зачастую требуется большая конкретизация содержащихся в них предписаний, определение четких сроков исполнения отдельных действий (особенно это касается процесса составления и корректировки федеральных и ведомственных целевых программ). Необходимо уделить внимание и ответственности за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проекта бюджета. Желательно применять меры ответственности (хотя бы дисциплинарной) за аналогичные нарушения в ходе формирования бюджетной заявки внутри самого федерального органа исполнительной власти, а также за недостоверность представленной информации. В ряде норм, регулирующих процедуры рассмотрения проекта бюджета (бюджетной заявки) и его дальнейшего утверждения, содержатся слишком неопределенные гипотезы (например, основания для отказа в принятии представленных обоснований, основания для отклонения проекта бюджета и т. д.), что не позволяет своевременно и в полном объеме устранять возникающие разногласия либо обосновать существующую потребность в средствах. Требуют пересмотра и существенных изменений бюджетно-процессуальные нормы коррекционного производства, т. е. нормы, определяющие правила внесения изменений в бюджетные показатели в ходе исполнения бюджета, поскольку текущая корректировка бюджета - это неотъемлемая составляющая повышения эффективности управления финансами. Нормы же контрольного производства преимущественно являются компетенционными и довольно редко непосредственно определяют процедуру осуществления контроля, что также является существенным пробелом и не только снижает эффективность контрольной деятельности, но и влечет за собой нарушение прав и интересов контролируемых организаций. В целом же нормативно-правовая база военно-бюджетного процесса четко не разработана. Без устранения указанных и иных недостатков, а также без комплексного совершенствования бюджетного законодательства решение проблем финансового обеспечения военных организаций, обеспечения эффективности военных расходов и повышения финансовой дисциплины является проблематичным. Следует отметить, что совершенствования требуют не только бюджетное законодательство, но и иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы, связанные с военным строительством.

------------------------------------------------------------------

Название документа