Проблемы правового регулирования поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд обороны и военной безопасности

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЯ РАБОТ, ОКАЗАНИЯ УСЛУГ ДЛЯ НУЖД ОБОРОНЫ И ВОЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

В. М. КОРЯКИН

Корякин В. М., доктор юридических наук.

В статье проводится анализ действующей системы правового регулирования государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности, рассматриваются перспективы совершенствования военного законодательства в данной сфере.

Ключевые слова: оборона; военная безопасность; закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Problems of legal regulation of delivery of goods, execution of works, rendering of services for needs of defence and military secuity V. M. Koryakin

In the article the analysis of the existing system of legal regulation of public procurements for the needs of defense and military security, the prospects for improvement of military legislation in this sphere.

Key words: defense; military security; procurement of goods, works and services for state needs.

Общая характеристика правового регулирования государственных закупок в области обороны

Одной из наиболее эффективных форм воздействия государства на общественные отношения является осуществление правового регулирования, под которым в общей теории права понимается "осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно-организованное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя" <1>. Главной целью правового регулирования является установление такого порядка в общественной жизни, который бы максимально соответствовал предписаниям правовых норм, заложенным в них принципам социальной справедливости <2>. -------------------------------- <1> Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник / 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 211. <2> Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. Г. Стрекозова / 4-е изд., испр. М.: Омега-Л, 2010. С. 306.

В сфере обеспечения обороны и военной безопасности государства правовое регулирование является инструментом реализации военной политики государства <3>. Военная политика является непременным условием формирования правовых норм, с помощью которых осуществляется государственное руководство Вооруженными Силами, в том числе - в области государственных закупок вооружения, военной и специальной техники, иных материальных средств, а также работ и услуг. -------------------------------- <3> Военная политика - система общественных взглядов, отношений и учреждений, а также определяемая ими деятельность государства и его отдельных структур, других социально-политических институтов общества, направленные на создание, подготовку и применение военной силы в политических целях. (Военная энциклопедия: В 8 т. М.: Воениздат, 2002. Т. 6. С. 476).

Право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики. Военная политика, воплотившись в право, уже не только самостоятельно, но и с помощью правовых средств оказывает обратное воздействие на общественные отношения в сфере обороны страны. Это происходит потому, что военная политика, опосредованная правовыми нормами, "широко наделяется такими характерными для юридически организованных процессов и механизмов свойствами, как определенность, общеобязательность, нормативность, обеспеченность государственно-правовыми средствами" <4>. В связи с этим вполне справедливым является мнение о том, что во всех разновидностях политики присутствует определенная юридическая часть <5>. -------------------------------- <4> Степанов И. М. Конституция и политика / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров М.: Наука, 1984. С. 27. <5> Коробова А. П. Правовая политика: понятия, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 40.

Безусловно, указанный тезис в полной мере относится и к военной политике в целом, и к той ее части, которая определяет основные приоритеты государства в сфере государственных закупок в интересах обороны и военной безопасности. Подавляющее большинство проблем военной политики реализуется через право, его нормы, облекается в законодательные формы и опирается на возможность применения государственного принуждения к субъектам нарушения правовых норм. В научной литературе вполне обоснованно указывается, что отношения по государственным закупкам характеризуются сложностью и неоднородностью, имеют длящийся характер, регулируются нормами различных отраслей права. Одной из главных особенностей правового регулирования отношений в сфере государственных закупок является сочетание публично-правовых и частноправовых элементов <6>. -------------------------------- <6> Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 32; Белов В. Е. О возрастании роли государственного регулирования отношений в сфере публичных закупок на современном этапе (правовые аспекты) // Право и бизнес: Сборник статей I ежегодной международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В. С. Мартемьянова. М.: Юрист, 2012.

В сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности одновременно действуют: а) нормы государственного права, регулирующие отношения по формированию основных направлений военной политики государства и определению потребности военной организации государства в товарах, работах и услугах; б) нормы административного права, регулирующие вопросы распределения полномочий между органами государственной власти по закупкам продукции военного назначения, контроля и надзора в сфере государственных закупок; в) нормы гражданского права, регулирующие отношения, связанные с размещением государственного заказа, заключения и исполнения государственных контрактов, гражданско-правовой ответственности участников контрактных отношений по закупкам товаров, работ и услуг для нужд военных организаций; г) нормы финансового права, регулирующие бюджетные отношения по финансированию поставок товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд в интересах обороны и военной безопасности. Таким образом, правовое регулирование общественных отношений, связанных с государственными закупками в сфере обороны страны, имеет комплексный характер, поскольку здесь действуют одновременно нормы различных отраслей права, которые, активно взаимодействуя и дополняя друг друга, обеспечивают функционирование специального правового режима в отношении удовлетворения потребностей государства в товарах, работах, услугах военного назначения. Взятые в совокупности, указанные нормы относятся к военному праву - комплексному правовому образованию в Российской правовой системе, представляющему собой совокупность официально установленных государством общеобязательных юридических норм и правил, регулирующих отношения в области безопасности, обороны, военного строительства государства, а также жизнь и деятельность Вооруженных Сил <7>. -------------------------------- <7> Военная энциклопедия: В 8 т. М.: Воениздат, 2002. Т. 6. С. 563.

Сегодня уже практически никем не отрицается то обстоятельство, что в правовой системе любого государства наряду с основными подразделениями (отраслями права), которые обособляются по юридическим режимам, выраженным в особых методах и механизмах регулирования, имеются правовые образования комплексного характера (они именуются в одних случаях комплексными отраслями права <8>, в других - комплексными отраслями законодательства <9>). -------------------------------- <8> См., например: Алексеев С. С. Государство и право: Учебное пособие. М.: Проспект, 2009. С. 53. <9> См., например: Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учебник. М.: Омега-Л, 2010. С. 273 - 274.

С. С. Алексеев по данному поводу утверждает, что эти образования являются комплексными в том смысле, что входящие в них нормы не связаны единым методом и механизмом регулирования; почти все они имеют "прописку" в основных отраслях правовой системы. Юридические нормы, входящие в комплексные образования, остаются по своим исходным моментам в главной структуре, в основных отраслях, и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. "И все же, - резюмирует указанный автор, - перед нами особая юридическая целостность. Нормы комплексного образования по иному предмету и по иным, пусть и не главным, юридическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность" <10>. -------------------------------- <10> Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник / 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 180 - 181.

Источники правового регулирования государственных закупок для нужд обороны

Источники правового регулирования отношений по государственным закупкам отличаются большим многообразием: здесь действуют правовые акты различной отраслевой принадлежности, различной юридической силы, носящие как общий, так и специальный характер. К числу законодательных актов общего характера, регулирующих отношения по государственным закупкам, следует отнести, прежде всего, Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), который регулирует отношения, возникающие на стадии заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны и военной безопасности. Соответствующие нормы содержатся в § 4 гл. 30 ГК РФ, а в части, не урегулированной данными нормами, применяются, как сказано в абз. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ, иные законы. В ГК РФ, таким образом, закреплен приоритет ГК РФ при регулировании отношений по поставкам товаров для нужд публичных образований. Данный вопрос является в юридической науке спорным и дискуссионным. Л. В. Андреева вполне обоснованно и аргументированно утверждает, что в сфере государственных закупок при решении вопроса о коллизии ГК РФ и специального закона - Закона о размещении заказов (а с 1 января 2014 г. - Закона о контрактной системе) в части регулирования способов размещения заказов и заключения государственных контрактов должен соблюдаться принцип "lex specialis derogat lex generalis" (специальный закон вытесняет общий закон) <11>. -------------------------------- <11> Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 37.

Аналогичной позиции придерживается Л. И. Шевченко, предлагая закрепить данный принцип путем внесения соответствующих изменений в п. 2 ст. 525 ГК РФ. Данную точку зрения указанный автор обосновывает тем, что, во-первых, в состав специального законодательства по государственным закупкам входят не только федеральные законы и иные правовые акты, но и региональное законодательство, определяющее особенности формирования контрактных отношений, направленных на удовлетворение региональных нужд, а во-вторых, данные акты имеют комплексный характер. Такая позиция, по мнению данного автора, соответствует исторической традиции в России регулировать отношения в сфере государственных поставок (подрядов) в силу их специфики законами, имеющими самостоятельный характер <12>. -------------------------------- <12> Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 211.

Следует заметить, что данный принцип прямо закреплен в ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе, где сказано, что нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе. Значительное число норм о государственных закупках содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ), регулирующем бюджетные правоотношения, к которым относятся: - отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; - отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. В качестве основной цели предоставления бюджетных средств БК РФ определяет финансовое обеспечение функций государства, одной из форм реализации которых выступают государственные закупки товаров (работ, услуг). В соответствии со ст. 69 БК РФ одним из видов бюджетных ассигнований являются ассигнования на оплату государственных контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах, доведенных до него в текущем финансовом году и плановом периоде лимитов бюджетных обязательств. В частности, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных контрактов. Имеются некоторые противоречия между бюджетным законодательством и законодательством о государственных закупках. Так, согласно п. 1 ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных нужд. В п. 3 ст. 72 БК РФ сказано, что в случае, если предметами государственного контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации. Государственные заказчики вправе заключать государственные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент от стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку). В остальных случаях, как указано в п. 2 ст. 72 БК РФ, государственные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Таким образом, ст. 72 БК РФ устанавливает приоритет бюджетного законодательства по вопросам не только оплаты государственных контрактов, но и их заключения. Государственные контракты заключаются во исполнение утвержденных федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, государственного оборонного заказа и во исполнение внепрограммных нужд, финансирование которых предусмотрено в федеральном бюджете. К числу иных законодательных актов общего характера, регулирующих отношения в области государственных закупок, следует также отнести: - Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", определяющий цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ (как указано выше, именно во исполнение указанных программ и заключаются государственные контракты); - Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", содержащий правила о разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; - Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Детальное правовое регулирование отношений по государственным закупкам осуществляется совокупностью специальных законов (см. табл. 1).

Таблица 1

Федеральные законы, регулирующие общественные отношения, связанные с закупкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных нужд

N пп Наименование законодательного акта Предмет правового регулирования 1 Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" Закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и положения формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности 2 Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" Закон устанавливает общие принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва и регулирует отношения в данной области, в том числе - вопросы поставки материальных ценностей в государственный резерв путем их закупки 3 Федеральный закон от 13 декабря 2004 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" Закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд организациями независимо от форм собственности, а также основы обеспечения охраны продукции, поставляемой по государственному контракту, объектов, предназначенных для добычи, переработки, транспортирования, хранения такой продукции, иного необходимого для выполнения государственных контрактов имущества 4 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <13> Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов 5 Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" Целями регулирования Закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений 6 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" Закон устанавливает правовые основы государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения и выполнением государственного оборонного заказа, определяет основные принципы и методы государственного регулирования цен на товары, работы, услуги по государственному оборонному заказу 7 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" Закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом; особенностей исполнения контрактов; мониторинга закупок товаров, работ, услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

-------------------------------- <13> Утрачивает силу с 1 января 2014 г.

Из числа законодательных актов, указанных в таблице, наибольшего внимания исходя из предмета научного анализа настоящей работы заслуживают Федеральные законы "О государственном оборонном заказе" и "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд". Остановимся более подробно на втором из названных Законов. Идея разработки принципиально нового законодательного акта, регулирующего всю обширную совокупность отношений, связанных с государственными закупками, появилась практически сразу после вступления в силу Закона о размещении заказов. Дело в том, что данный Закон, как следует и из его названия и содержания, регулирует хотя и очень важный, но лишь один этап государственных закупок - размещение государственного заказа и заключение государственных контрактов. Другие этапы закупочного процесса (планирование государственных закупок, формирование государственного заказа, исполнение государственных контрактов) оказались вне сферы регулирования данного Закона. Результатом осознания данного факта явилось внесение в Закон о размещении заказов многочисленных изменений и дополнений <14>, которые были направлены на решение комплекса задач, ориентированных на создание такого механизма государственных закупок, который позволил бы эффективно использовать средства бюджетов и внебюджетных фондов в рамках их целевого назначения, предотвратить коррупционные проявления и устранить иные злоупотребления в сфере размещения заказов. Однако уже к началу второго десятилетия XXI в. стало очевидным и для ученых, и для практических работников, что предпринятая попытка оказалась не вполне успешной. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что из примерно 5 трлн. руб. бюджетных средств всех уровней, расходуемых в настоящее время на рынке закупок для государственных и муниципальных нужд, около 1 трлн. руб. в год расходуется неэффективно <15>. -------------------------------- <14> Всего, по нашим подсчетам, за 8-летний период своего действия в Закон о размещении заказов внесены изменения и дополнения 34 федеральными законами, изменения и дополнения затронули 62 из 65 статей данного Закона, одна статья признана утратившей силу, в то же время Закон дополнен 27 новыми статьями. <15> Сергачева О. А. Европейский опыт гражданско-правового регулирования размещения заказов для государственных и муниципальных нужд (на примере Итальянской Республики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 4 - 5.

В научной литературе неоднократно отмечалась низкая эффективность законотворчества путем изменения и дополнения норм Закона о государственных закупках. Так, В. Е. Белов указывает, что практика применения данного Закона свидетельствует, что, несмотря на постоянно вносимые в него изменения, не удается в полной мере достичь поставленных в ст. 1 данного Закона целей. В частности, отмечается сокращение числа участников торгов и возрастание количества контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), завышение цен по сравнению с ценами на потребительском и корпоративном рынках <16>. -------------------------------- <16> Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 90.

О. А. Беляева по данному поводу отмечает, что процесс внесения поправок в Закон о размещении заказов идет бессистемно. Закон латают то в одном, то в другом месте, однако целостная концепция его совершенствования не разработана. В результате Закон о размещении заказов по-прежнему предоставляет широкие возможности для злоупотреблений <17>. -------------------------------- <17> Беляева О. А. "Совершенствование" законодательства о размещении заказов для публичных нужд // Законодательство. 2009. N 11. С. 17 - 22.

Таким образом, перманентное изменение и дополнение Закона о размещении заказов не привело к должному эффекту. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд", разработка принципиально нового закона была необходима в связи с тем, что комплекс проблем в российском государственном заказе невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации в сфере государственных закупок <18>. -------------------------------- <18> Пояснительная записка к проекту федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" // СПС "КонсультантПлюс". 2013.

Важно отметить, что прежнее правовое регулирование размещения государственного заказа не в полной мере отвечало потребностям государственных закупок в интересах обороны и военной безопасности. В концепции проекта федерального закона "О федеральной контрактной системе" <19> отмечалось, что в действующем законодательстве не в полной мере учитываются особенности закупок продукции для нужд обороны и безопасности. Эти особенности обусловлены рядом специфических отличий закупок на рынках вооружения, военной и специальной техники: -------------------------------- <19> http://www. rg. ru/2011/08/17/kontrakt-site-dok. html

- во-первых, указанные рынки относятся к рынкам несовершенной конкуренции либо к рынкам, где конкуренция отсутствует; - во-вторых, весомая часть заключаемых в сфере закупок вооружения, военной и специальной техники контрактов относится к категории долгосрочных. Контрактные отношения между заказчиками и поставщиками устанавливаются на длительный период времени; - в-третьих, в сфере обороны и безопасности фиксируется необходимость организации эффективного управления портфелями контрактов (программами приобретения); - в-четвертых, использование закупаемого вооружения, военной и специальной техники рассчитано на многолетний период (20 - 30 лет), что требует дополнительного учета планируемых затрат на содержание, гарантийное обслуживание и утилизацию закупаемого оборудования, определение соответствующих контрактных условий и организацию их выполнения. Действующее законодательство только частично закрепило особенности закупок у единственного поставщика. К примеру, при закупках вооружения, военной и специальной техники вопросы ценообразования на продукцию российского производства, не имеющего аналогов, отражены не полностью. В результате длительных дискуссий, дебатов, столкновений различных точек зрения в марте 2013 г. Федеральным Собранием Российской Федерации принят и 5 апреля 2013 г. подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд", который вступает в силу с 1 января 2014 г. Соответственно, с указанной даты утрачивает силу Закон о размещении заказов. Закон о контрактной системе учитывает имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии ООН по праву международной торговли. Целями данного Закона являются существенное повышение качества обеспечения государственных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закон о контрактной системе регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований, предусмотренных данным Законом. Законом о контрактной системе предусмотрено: 1) размещение на официальном интернет-сайте для неограниченного доступа не только информации о проведении процедур, но и планов закупок, результатов аудита контракта. Публикации подлежат все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта; 2) введение института общественного контроля за государственными закупками. В Законе предусмотрено положение о создании общественного совета по контролю за государственными закупками, наделенного конкретными полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков; 3) введение института контрактной службы заказчиков - подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок. Сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных Законом о контрактной системе, и достижение поставленных задач в результате исполнения контракта; 4) изменение подхода к определению исполнителя контракта. Перечень возможных процедур расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. Основной способ выбора исполнителя - открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом. Электронный аукцион сохраняется только для закупок простых, типовых товаров; 5) установление запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае, если процедура не состоялась. Для таких ситуаций предусмотрено использование упрощенной короткой процедуры запроса предложений; 6) введение антидемпинговых мер, а именно установление обязанности участника размещения заказа при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование, а также дополнительное обеспечение в виде залога денежных средств; 7) введение процедуры изменения и расторжения контракта. При этом возможность изменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте; 8) введение качественного аудита результатов исполнения контрактов; 9) утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системой. Из приведенных основных принципиальных положений Закона о контрактной системе видно, что в нем в сравнении с прежним правовым регулированием заложен серьезный антикоррупционный потенциал, что, по замыслу разработчиков, позволит создать действенные стимулы к модернизации отечественной экономики, надежному управлению технологическими и экономическими рисками, развитию добросовестной конкуренции, укреплению экономической и военной безопасности Российской Федерации. Безусловно, в полной мере оценить все достоинства и недостатки Закона о контрактной системе станет возможным только в ходе его практической реализации. Говоря о перспективах дальнейшего развития законодательной базы государственных закупок в России, представляется заслуживающим внимания мнение К. В. Кичика о необходимости унификации законодательства о публичных закупках (т. е. о государственных и муниципальных закупках, о закупках государственными корпорациями, субъектами естественных монополий и др.). "В идеале, - пишет указанный автор, - следовало бы признать утратившими силу специальные законы о закупках, ...включив их нормы либо в специальные разделы действующего Закона о размещении заказов, либо в новый закон (о федеральной контрактной системе или другой)" <20>. Кодификация законодательства о государственных закупках и после принятия и вступления в силу Закона о контрактной системы остается актуальной. -------------------------------- <20> Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012. С. 15.

Планы и программы развития Российской Федерации как регуляторы государственных закупок для нужд обороны

Особое место в системе правового регулирования государственных закупок занимают государственные прогнозы и планы развития страны в различных областях, в том числе - в области военного строительства. В ст. 13 Закона о контрактной системе прямо сказано, что закупки для обеспечения федеральных нужд осуществляются для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации). Важнейшим стратегическим программным документом является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537. В качестве основных приоритетов национальной безопасности Российской Федерации Стратегия выделяет национальную оборону, государственную и общественную безопасность. В п. 25 данного программного документа сказано, что состояние национальной безопасности Российской Федерации напрямую зависит от экономического потенциала страны и эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности. Согласно Стратегии национальной безопасности главной задачей укрепления национальной обороны в среднесрочной перспективе является переход к качественно новому облику Вооруженных Сил. Для этого, в частности, обеспечивается выполнение государственных программ и заказов на разработку, создание и модернизацию вооружения, военной и специальной техники (п. 32). В Стратегии поставлена задача по завершению перехода на единую систему заказов федеральными органами исполнительной власти вооружения, военной и специальной техники для Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, а также на унифицированную систему тылового и технического обеспечения. Также указано, что должно быть обеспечено нормативно-правовое регулирование поддержания запасов материальных средств в государственном и мобилизационном резерве (п. 33). Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, в систему документов стратегического планирования входят: - Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации; - программы социально-экономического развития России на краткосрочную перспективу; - стратегии (программы) развития отдельных секторов экономики; - стратегии (концепции) развития федеральных округов; - стратегии и комплексные программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; - межгосударственные программы, в выполнении которых принимает участие Российская Федерация; - федеральные (ведомственные) целевые программы; - документы по государственному оборонному заказу; - концепции, доктрины и основы (основные направления) государственной политики в сферах обеспечения национальной безопасности и по отдельным направлениям внутренней и внешней политики государства. Наряду со Стратегией национальной безопасности важнейшим стратегическим программным документом в настоящее время является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. N 1662-р. Целью разработки данной Концепции является определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. В Концепции затрагивается и сфера государственных закупок. Так, в качестве отдельной задачи обозначено формирование в государственном секторе экономики, а также в сфере естественных монополий дополнительных стимулов к инновационному развитию путем усиления инновационной направленности системы закупок для государственных нужд. Кроме того, указано на необходимость усиления поддержки российских компаний, работающих по ключевым для обеспечения национальной безопасности направлениям технологического развития, включая использование для этих целей возможностей системы государственных закупок. Необходимой составляющей реализации программ развития России является повышение прозрачности процедур составления, изменения и исполнения бюджетов всех уровней, в том числе процедур размещения государственного и муниципального заказа, процедур формирования межбюджетных трансфертов. В результате реализации Концепции будет обеспечено поддержание высокого уровня национальной безопасности и обороноспособности страны, включая экономическую и продовольственную безопасность, безопасность населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что создаст благоприятные условия для высвобождения инновационного потенциала населения и динамичного развития бизнеса. Будет достигнут высокий уровень боеспособности Вооруженных Сил (соответствующий уровню ведущих в военном отношении стран), позволяющий эффективно осуществлять политику сдерживания, в том числе на основе экономического и социального развития военной организации государства. Конкретные мероприятия по основным направлениям развития Российской Федерации, включая сферу обороны и военной безопасности, с выделением соответствующих финансовых средств на эти цели предусматриваются в соответствующих планах и программах. Так, согласно Положению о военном планировании в Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 2010 г. N 1205, мероприятия военного строительства определяются на перспективу до 10 лет <21>. -------------------------------- <21> Патрушев Н. На сильных не нападают // Военно-промышленный курьер. 2013. N 12.

Важнейшим правовым инструментом реализации планов военного строительства являются федеральные целевые программы, вопросы формирования и реализации которых регулируются Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ, межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594. Согласно указанному Порядку федеральная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Другим видом программных документов являются государственные программы, которые, "являясь инструментами стратегического управления, ...позволяют увязывать целевые функции военного планирования и задачи развития промышленно-технической базы страны с имеющимися у государства и прогнозируемыми финансовыми ресурсами" <22>. Согласно Порядку разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588, государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. -------------------------------- <22> Донской М. М. Финансовые инструменты и институты в реализации оборонной функции государства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2012. С. 14.

Как следует из Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", в настоящее время в Российской Федерации осуществляется реализация более 50 федеральных целевых программ (не считая программ, носящих закрытый характер). Многие из указанных федеральных целевых программ имеют самое непосредственное отношение к сфере обеспечения обороны и военной безопасности. В их реализации участвуют Минобороны России и иные федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба (см. табл. 2).

Таблица 2

Федеральные целевые программы и государственные программы, в реализации которых участвует Минобороны России

N пп Наименование программы Акт Правительства Российской Федерации, которым утверждена программа Акт Минобороны России о порядке реализации программы 1 Президентская программа "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 1996 г. N 305

2 Подпрограмма "Военно-стратегические интересы России в Мировом океане" федеральной целевой программы "Мировой океан" Постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 919 Приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 декабря 2011 г. N 2530 3 Федеральная целевая программа "Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 - 2020 годах" Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2005 г. N 515 Приказ Министра обороны Российской Федерации от 14 сентября 2010 г. N 1200 4 Федеральная целевая программа "Развитие ядерного оружейного комплекса Российской Федерации на 2007 - 2015 годы и на период до 2020 года" Закрытое постановление Правительства Российской Федерации Приказ Министра обороны Российской Федерации от 10 ноября 2011 г. N 2155дсп 5 Федеральная целевая программа "Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007 - 2015 годы) Постановление Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2011 г. N 98 Приказ Министра обороны Российской Федерации от 17 апреля 2010 г. N 350 6 Федеральная целевая программа "Совершенствование системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими, переведенными на военную службу по контракту, и осуществление перехода к комплектованию должностей сержантов (старшин) Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также матросов плавсостава Военно-Морского Флота военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (2009 - 2015 годы)" Постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 г. N 621 Приказ Министра обороны Российской Федерации от 31 октября 2008 г. N 550 7 Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 Приказ Министра обороны Российской Федерации от 14 апреля 2011 г. N 167 8 Государственная программа "Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011 - 2015 годы" Постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2010 г. N 795 Приказ Министра обороны Российской Федерации от 23 марта 2011 г. N 353 9 Подпрограмма "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1050 Приказы Министра обороны Российской Федерации от 8 ноября 2011 г. N 2050, от 26 января 2012 г. N 119 10 Федеральная целевая программа "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2011 - 2015 годах" Постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2011 г. N 307 Приказы Министра обороны Российской Федерации от 14 июля 2011 г. N 1111, от 19 апреля 2012 г. N 900 11 Федеральная целевая программа "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2005 г. N 2049-р Приказ Министра обороны Российской Федерации от 16 сентября 2011 г. N 1666 12 Федеральной целевая программа "Промышленная утилизация вооружения и военной техники на 2011 - 2015 годы и на период до 2020 года" Закрытое постановление Правительства Российской Федерации Приказ Министра обороны Российской Федерации от 20 апреля 2012 г. N 960 13 Федеральная целевая программа "Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011 - 2020 годы" Закрытое постановление Правительства Российской Федерации Приказ Министра обороны Российской Федерации от 13 июля 2012 г. N 1860 14 Федеральная целевая программа "Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 - 2014 годы)" Закрытое постановление Правительства Российской Федерации Приказ Министра обороны Российской Федерации от 20 июля 2012 г. N 1991

Помимо программ, указанных в таблице, важнейшим программным документом в сфере обеспечения обороны и военной безопасности государства является Государственная программа вооружения на период до 2020 г. Основные целевые ориентиры военного строительства в Российской Федерации на ближайшую и среднесрочную перспективу определены Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 603 "О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса". В целях реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса данный Указ предписывает Правительству Российской Федерации, в частности, обеспечить оснащение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов современными образцами ВВСТ, доведя к 2020 г. их долю до 70 процентов. Следует отметить, что на обыденном уровне нередко не делается различий между понятиями "новые ВВСТ" и "современные ВВСТ". Между тем это принципиально разные определения. В Вооруженных Силах, как известно, принята пятизвенная система категорирования ВВСТ: 1-я категория - новые образцы; 2-я категория - исправные, работоспособные, находящиеся в эксплуатации образцы ВВСТ; 3-я и 4-я - требующие тех или иных видов ремонта, в том числе капитального; 5-я - подлежащие списанию. При этом первая категория - это образцы, поступившие в войска с завода-изготовителя и находящиеся в эксплуатации с установленным ограниченным ресурсом либо сроком хранения <23>. -------------------------------- <23> Тихонов А. Минобороны и ВПК: к единой цели // Красная звезда. 2013. 23 апреля.

Под современными образцами ВВСТ подразумеваются те, которые по боевым, техническим и эксплуатационным характеристикам не уступают или превосходят аналогичные лучшие зарубежные образцы. Именно о них и идет речь в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 603. Кроме того, данный Указ Президента Российской Федерации предусматривает: а) приоритетное развитие сил ядерного сдерживания, средств воздушно-космической обороны, систем связи, разведки и управления, радиоэлектронной борьбы, комплексов беспилотных летательных аппаратов, роботизированных ударных комплексов, современной транспортной авиации, высокоточного оружия и средств борьбы с ним, системы индивидуальной защиты военнослужащих; б) развитие ВМФ, прежде всего в Арктической зоне Российской Федерации и на Дальнем Востоке, в целях защиты стратегических интересов Российской Федерации; в) реализацию в 2012 г. следующих мероприятий: - создание качественно новой системы анализа и стратегического планирования в области противодействия угрозам национальной безопасности на период от 30 до 50 лет в интересах формирования государственных программ вооружения; - расширение практики проведения открытых конкурсов и аукционов в рамках реализации государственного оборонного заказа и повышение ответственности за нарушение требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа; - совершенствование нормативно-правовой базы в сфере государственного оборонного заказа и ценообразования в отношении продукции военного назначения; - упрощение процедуры создания новых производств продукции военного назначения, в том числе посредством реализации механизма государственно-частного партнерства; - создание системы управления полным индустриальным циклом производства вооружения, военной и специальной техники - от моделирования и проектирования до серийного выпуска изделий, обеспечения их эксплуатации и дальнейшей утилизации; - создание системы, направленной на совершенствование управления экономической деятельностью организаций оборонно-промышленного комплекса в целях оптимизации производственных процессов, позволяющих использовать передовые технологии, в том числе зарубежные, для создания качественной продукции; - обеспечение динамичного развития прорывных высокорискованных исследований и разработок, фундаментальной науки и реализация прикладных исследовательских программ в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства, в том числе с участием Российской академии наук, государственных научных центров и ведущих университетов; - подготовка методических рекомендаций по формированию проекта государственной программы вооружения на 2016 - 2025 годы, предусматривающей комплексное перевооружение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов на основе конкурентоспособных отечественных образцов вооружения, военной и специальной техники; г) подготовку в 2012 г. предложений: - по созданию подведомственных Правительству Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по размещению государственного оборонного заказа и контролю за его исполнением; - по уточнению Правил разработки и выполнения государственных программ вооружения; - по созданию единой информационной базы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, результатов интеллектуальной деятельности и технологий военного, специального и двойного назначения, конструкторской документации на продукцию военного назначения для их использования при создании инновационной продукции двойного и гражданского назначения; - по совершенствованию системы профессионального образования работников организаций оборонно-промышленного комплекса, повышению уровня жизни этих работников, а также по строительству для них жилых помещений. Основным инструментом реализации программ и планов военного строительства является заключение и исполнение государственных контрактов. Таким образом, к настоящему времени в Российской Федерации сложилась достаточно обширная система нормативных правовых актов, регулирующих вопросы поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для нужд обороны и обеспечения военной безопасности государства. Ее дальнейшее совершенствование относится к числу важнейших направлений военной политики Российского государства.

Библиография

1. Алексеев С. С. Государство и право: Учебное пособие. М.: Проспект, 2009. 2. Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 3. Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. 4. Белов В. Е. О возрастании роли государственного регулирования отношений в сфере публичных закупок на современном этапе (правовые аспекты) // Право и бизнес: Сборник статей I ежегодной международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В. С. Мартемьянова. М.: Юрист, 2012. 5. Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 6. Беляева О. А. Совершенствование законодательства о размещении заказов для публичных нужд // Законодательство. 2009. N 11. С. 17 - 22. 7. Военная энциклопедия: В 8 т. М.: Воениздат, 2002. Т. 6. 8. Донской М. М. Финансовые инструменты и институты в реализации оборонной функции государства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2012. 9. Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012. С. 15. 10. Коробова А. П. Правовая политика: понятия, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. 11. Патрушев Н. На сильных не нападают // Военно-промышленный курьер. 2013. N 12. 12. Сергачева О. А. Европейский опыт гражданско-правового регулирования размещения заказов для государственных и муниципальных нужд (на примере Итальянской Республики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 13. Степанов И. М. Конституция и политика / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров М.: Наука, 1984. 14. Тихонов А. Минобороны и ВПК: к единой цели // Красная звезда. 2013. 23 апреля. 15. Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. Г. Стрекозова. 4-е изд., испр. М.: Омега-Л, 2010. С. 306. 16. Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002.

------------------------------------------------------------------

Название документа