О некоторых теоретических вопросах материального обеспечения военнослужащих

(Кудашкин А. В.)

("За права военнослужащих", 2006)

Текст документа

О НЕКОТОРЫХ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ВОПРОСАХ

МАТЕРИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ

А. В. КУДАШКИН

Кудашкин А. В., доктор юридических наук, профессор, профессор Военного университета.

Конституцией Российской Федерации провозглашено: "Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации" (ч. 1 ст. 59). В этих целях Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" установлена воинская обязанность военной службы по призыву, а также возможность добровольного поступления на военную службу и ее прохождения в добровольном порядке (по контракту).

Военная служба - вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, создаваемых в соответствии с федеральными законами в целях обороны и безопасности, решения иных стоящих перед государством специфических задач военными методами, т. е. с применением средств вооруженной борьбы.

Военную службу проходят военнослужащие, статус которых определен Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе военнослужащих), Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе", другими федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, воинскими уставами, иными нормативными правовыми актами. Статус военнослужащих - совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных законодательством.

В структуру правового статуса военнослужащих включены юридические ограничения в форме обязанностей, запрещающих совершать определенную деятельность. Суть их заключается в ограничении конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, что не противоречит Конституции Российской Федерации, так как в соответствии с ее ст. 55 права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничение отдельных конституционных прав военнослужащих обусловлено спецификой военной службы как специфического вида федеральной государственной службы в сфере обороны и безопасности государства, необходимостью обеспечения принципа политического нейтралитета военнослужащих, их четкой работы и предотвращения злоупотребления полномочиями и властью.

Права военнослужащих, связанные с прохождением ими военной службы, призваны косвенно обеспечивать эффективность их деятельности путем реализации моральных и материальных стимулов. Под ними часто понимаются социальные гарантии (льготы), призванные компенсировать военнослужащим обусловленные особенностями военной службы ограничения некоторых прав и свобод.

В группе прав военнослужащих, относящихся к прохождению военной службы, можно выделить те, которые связаны: а) с продвижением по службе (карьерой); б) с государственным материальным обеспечением, отдыхом; в) с правом на защиту; г) с социальными гарантиями (льготами); д) с поощрением.

Под государственным материальным обеспечением понимается комплекс организационно-правовых мероприятий (механизм) по реализации субъективных прав военнослужащих на удовлетворение их потребностей, прежде всего личных, в связи с исполнением обязанностей военной службы.

Материальное обеспечение имеет денежную или натуральную форму.

По своему содержанию материальное обеспечение имеет видовую дифференциацию: продовольственное, вещевое, жилищное, денежное, торгово-бытовое, медицинское и др. Оно призвано обеспечить в числе прочих условий надлежащее (эффективное) исполнение военнослужащими должностных обязанностей и их социальную защищенность.

Особый характер обязанностей военнослужащих, в том числе по подготовке к вооруженной защите и вооруженной защите Российской Федерации, которые связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни, и как следствие ограничение военнослужащих в некоторых правах и свободах устанавливаются Законом о статусе военнослужащих, другими законодательными актами Российской Федерации и компенсируются военнослужащим предоставлением социальных гарантий и компенсаций.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что с 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, которым понятие "льготы и гарантии" заменен единым понятием "социальные гарантии". Гарантии являются более широким понятием, включающим в себя в числе прочих составляющих льготы и компенсации.

При этом под льготами понимаются дополнительные, особые права (преимущества), предоставляемые гражданам в связи с исполнением военной службы, либо полное или частичное освобождение их от некоторых государственных обязанностей. Они являются элементом специального правового статуса военнослужащих, т. е. механизмом дополнения основных (конституционных) прав и свобод военнослужащих специфическими возможностями юридического характера. Такой подход соответствует мировой практике и является стимулирующим фактором при исполнении гражданами военной службы.

Компенсации призваны обеспечить восполнение военнослужащим каких-либо непредвиденных затрат как материального, так и нематериального характера, а также реализовать право на замену отдельных видов натурального обеспечения денежным эквивалентом.

В юридической литературе даются различные понятия "гарантии", обычно они дополняются словами "политические", "правовые" ("юридические"), "экономические" и др.

Гарантии применительно к тем или иным субъектам права (например, военнослужащим) представляют собой систему социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств, способов, создающих приблизительно равные возможности личности для реализации своих прав, свобод и законных интересов, осуществления обязанностей. Гарантии, помимо льгот, включают в себя и ряд других юридических средств: поощрения, наказания, обязанности, запреты и т. п.

Одной из целей введения льгот является стимулирование тех субъектов (например, военнослужащих), в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство и общество в целом. При этом льготы выполняют компенсационную и стимулирующую функции.

Компенсационный характер льгот состоит в предоставлении особого права, дополняющего имеющиеся у лица права с целью гарантировать ему определенный уровень потребления (в том числе различного рода услуг) или облегчить доступ к юридически обеспеченному благу, затрудненный, например, вследствие исполнения военной службы. Следовательно, компенсации также являются разновидностью как льгот, так и гарантий.

Стимулирующая функция льгот заключается в побуждении лиц к определенным видам общественной деятельности (военной службе) путем создания благоприятных условий для удовлетворения собственных интересов.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

во-первых, изменение терминологии не означает отмену льгот, а лишь характеризует изменение формы их предоставления, т. е. переориентацию их от "натуральной" формы к денежной, что соответственно меняет лишь формы материального обеспечения;

во-вторых, происходит усиление компенсационной функции льгот.

Таким образом, под социальными гарантиями военнослужащих следует понимать совокупность прежде всего различного рода социально-экономических и организационных предпосылок, условий, средств, способов в целях реализации (осуществления) ими прав и свобод, удовлетворения их законных интересов, которые под воздействием правового регулирования приобретают качество юридических (правовых) гарантий. Без правового регулирования компенсирующие и стимулирующие средства не становятся социальными гарантиями, поскольку не обеспечены юридическим механизмом их защиты.

Как уже было указано ранее, последние изменения законодательства о статусе военнослужащих связаны, прежде всего, с переориентацией натуральных форм материального обеспечения на денежные. В чем это проявляется?

Денежное довольствие. Изменения коснулись механизма исчисления денежного довольствия военнослужащих, состоящего из оклада денежного содержания, надбавок и выплат (изменения в ст. 13 Закона о статусе военнослужащих). Оклад денежного содержания состоит из месячного оклада в соответствии с занимаемой воинской должностью (оклад по воинской должности) и месячного оклада в соответствии с присвоенным воинским званием (оклад по воинскому званию).

Военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, дифференцированно, в зависимости от состава военнослужащих и местности прохождения военной службы выплачивается ежемесячная надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в размере до 120% оклада по воинской должности.

Во-первых, указанная надбавка увеличена по сравнению с действующим в настоящее время Законом о статусе военнослужащих с 70% до 120%, т. е. почти в два раза. Размер определяется Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба.

Во-вторых, Законом определены критерии, по которым будет исчисляться надбавка: в зависимости от состава военнослужащих и местности прохождения военной службы.

Составы военнослужащих определены ст. 46 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе": офицеры; прапорщики и мичманы; солдаты и матросы, сержанты и старшины. Дифференциация выплаты надбавки будет также осуществляться в зависимости от местностей прохождения военной службы, под которыми, прежде всего, имеются в виду районы Крайнего Севера, высокогорные и другие местности с тяжелыми климатическими условиями. Надбавка в установленном в Министерстве обороны Российской Федерации (ином федеральном органе исполнительной власти) размере будет выплачиваться всем военнослужащим того или иного состава, проходящим военную службу в определенной местности.

Закон о статусе военнослужащих устанавливает и другие критерии дифференциации выплаты надбавки, которыми, кроме ранее указанных, являются принадлежность военнослужащих к той или иной категории (прежде всего, имеются в виду особо опасные профессии, например, летчики, саперы, минеры, лица, задействованные на работах с взрывчатыми веществами, и др.), место проживания и место прохождения военной службы. В отличие от местности прохождения военной службы, которая является общей для всех военнослужащих в ее границах (например, районы Крайнего Севера), место прохождения военной службы - это конкретное место, например, служба на надводных кораблях, подводных лодках, а также в конкретном месте в пределах одной местности.

Критерием дифференциации для выплаты надбавки также является место проживания военнослужащих, под которым, как правило, понимается место жительства, т. е. постоянного или преимущественного проживания гражданина (ст. 20 ГК РФ), а также иное место его пребывания, т. е. место, в котором военнослужащий проживает временно. В этом случае надбавка может выплачивать в размере более 120% оклада по воинской должности, но только по решению Правительства Российской Федерации.

Изменения коснулись форм продовольственного и вещевого обеспечения, в том числе порядка выплаты компенсаций за продовольственный паек и вещевое имущество (ст. 14 Закона о статусе военнослужащих). В частности:

а) выдача продовольственного пайка будет осуществляться только военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в размере его стоимости в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, и только по их просьбе;

б) выплата денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) в размере, установленном Правительством Российской Федерации, будет производиться военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, а также военнослужащим, проходящим военную службу по призыву (только за время их нахождения в местах использования отпуска). При этом необходимо иметь в виду, что выплата компенсации будет производиться независимо от волеизъявления военнослужащего, за исключением случая, указанного в предыдущем пункте.

Изменение порядка вещевого обеспечения военнослужащих коснулись того обстоятельства, что военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, имеют право на получение вместо положенных по нормам снабжения предметов вещевого имущества личного пользования денежной компенсации, т. е. если ранее Законом о статусе военнослужащих не было определено, за какое имущество выплачивается компенсация, то измененным Законом конкретизируется - только за личное.

Жилищное обеспечение. Наиболее кардинальные изменения коснулись системы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями.

Под жилищным обеспечением военнослужащих понимается комплекс организационно-правовых мероприятий (механизм) по реализации субъективных прав граждан на жилище. Роль государства в этом механизме заключается, во-первых, в предоставлении возможности как можно более широкому кругу населения самостоятельно реализовать данное право посредством участия в различных формах жилищного обеспечения, а во-вторых, в увеличении платежеспособности населения в целях реальной возможности реализовать свое право на жилище. Не последняя роль в механизме жилищного обеспечения отводится финансово-кредитной системе Российской Федерации, через которую государство оказывает финансовую помощь отдельным категориям граждан в реализации конкретной формы жилищного обеспечения (например, погашая обязательства по государственным жилищным сертификатам) или к услугам которой граждане прибегают самостоятельно, как правило, для получения целевых кредитов для своего жилищного обеспечения. Таким образом, жилищное обеспечение является одним из видов материального обеспечения военнослужащих, право на которое вытекает из условий военной службы и закреплено в Законе о статусе военнослужащих и ряде других законов. Существующая сегодня система жилищного обеспечения военнослужащих далека от совершенства, что требует последующего совершенствования правового регулирования.

Некоторые изменения произошли в медицинском обеспечении военнослужащих и членов их семей.

В частности, отменена бесплатная медицинская помощь в военно-медицинских учреждениях членам семей офицеров (супруг, несовершеннолетние дети, дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения), а также лицам, находящимся на их иждивении и проживающим совместно с офицерами.

Изменения коснулись также социального обеспечения детей военнослужащих.

Если ранее по Закону о статусе военнослужащих детям военнослужащих - граждан Российской Федерации по месту жительства их семей в первоочередном порядке предоставлялись места в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности, то в связи с внесенными в данный Закон изменениями такие места могут предоставляться, т. е. указанная форма социальной защиты изменила режим от обязанности соответствующих органов к их праву, т. е. на их усмотрение.

Военнослужащим - гражданам Российской Федерации на содержание их детей (лиц, находящихся на их иждивении), посещающих государственные детские дошкольные учреждения, производятся выплаты по решению Министра обороны Российской Федерации (руководителя иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба). Расходы по указанным выплатам осуществляются за счет средств Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба).

В настоящей статье приведены лишь некоторые примеры изменения в последнее время тенденций в материальном обеспечении военнослужащих.

Что меняет введение института социальных гарантий? Меняется общая тенденция ориентации российского законодательства, в том числе регулирующего статус военнослужащего, на предоставление натуральных льгот заменой их на выплаты денежных компенсаций ("монетизация" льгот). Насколько адекватно произведена замена, покажет время. В конечном счете замена натуральных льгот денежными компенсациями не будет играть существенной роли в материальном обеспечении военнослужащих, если значительно повысится уровень их денежного содержания, реально компенсирующий произведенную замену.

------------------------------------------------------------------

Название документа