О новом порядке официального опубликования федеральных законов

А.В. ЧЕРВЯКОВСКИЙ

Червяковский А.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России.

Анализируются изменения, внесенные в Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", вступившие в силу с 10 ноября 2011 г.

Ключевые слова: официальное опубликование, нормативные правовые акты, органы государственной власти.

About a new order official publication of federal law

A. Chervyakovsky

The changes introduced in the Federal law from 6/14/1994 N 5-FZ "About an order of publication and coming into force of federal constitutional laws, federal laws, certificates of chambers of Federal Meeting" and come into force since November, 10th, 2011 are analyzed.

Key words: official publication, standard legal certificates, public authorities.

С 10 ноября 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 21.10.2011 N 289-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (далее - Закон N 289-ФЗ). "Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) (ст. 4).

Первоначально в Федеральном законе от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (далее - Закон N 5-ФЗ) получили закрепление только два источника официального опубликования - "Российская газета" и Собрание законодательства Российской Федерации. В октябре 1999 года в данный Федеральный закон были внесены изменения, в соответствии с которыми был добавлен еще один источник официального опубликования - "Парламентская газета".

Закон N 289-ФЗ расширил перечень источников официального опубликования. Важно отметить, что, в отличие от имеющихся источников официального опубликования законов, введен не печатный, а электронный источник - интернет-портал. В соответствии с Законом от N 289-ФЗ Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) - сетевое издание. Он входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

Следует отметить, что данный интернет-портал действовал и до вступления в силу Закона N 289-ФЗ. Официальный интернет-портал правовой информации был создан по заказу ФСО России в рамках работ по развитию государственной системы правовой информации, которые проводятся в соответствии с Концепцией правовой информатизации России (утв. Указом Президента РФ от 28.06.1993 N 966), Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 07.08.2004 N 1013) и Государственной программой Российской Федерации "Информационное общество" (утв. распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 N 1815-р).

Придание официального статуса текстам нормативных правовых актов, размещенных на интернет-портале, будет способствовать расширению возможностей пользователя получить официальную электронную копию нормативного правового акта. Как отмечается в заключении комитета Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи на проект Федерального закона N 568029-5-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", "принятие рассматриваемого законопроекта позволит повысить оперативность официального опубликования правовых актов, обеспечит свободный доступ к официальным текстам правовых актов государственных органов, организаций и граждан" <1>.

<1> http:// asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/ (ViewDoc)?OpenAgent&work/ dz.nsf/ ByID&B23DF1448F3F0376C32578BD0047ED84

До вступления в силу Закона N 289-ФЗ официальный статус текстов нормативных правовых актов, полученных пользователем в электронном виде, был закреплен в Указе Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" за документами, распространяемыми НТЦ "Система". Все прочие электронные копии нормативных актов, распространяемые в составе справочно-правовых систем и публикуемые на интернет-сайтах (в том числе на большинстве сайтов государственных органов), относились к справочной информации <1>.

<1> См.: Миронова И.И. Статус электронных копий нормативных правовых документов. Проблемы доступа к официальным текстам документов // Электронное законодательство: доступ к нормативно-правовой информации в электронной среде: Сб. ст. междунар. науч.-практ. конф. СПб., 2011. С. 42.

Полагаем, вполне логичной выглядит инициатива Президента РФ, направленная именно на создание электронного источника официального опубликования нормативных правовых актов, не взамен имеющимся источникам официального опубликования, а в дополнение к ним, поскольку в настоящее время нельзя полностью отказываться от сложившейся системы официального опубликования. Дороговизна печатных изданий, их небольшие тиражи не дают оснований для полного отказа от печатного официального опубликования нормативных правовых актов.

О неоднозначности полного перехода к электронному официальному опубликованию свидетельствует и опыт зарубежных государств. Единый электронный орган официального опубликования нормативных правовых актов функционирует в целом ряде зарубежных государств - Бельгии, Италии, Франции, ФРГ, Эстонии и др. Однако в других странах продолжают существовать параллельно электронные и печатные версии официальных изданий <1>.

<1> См.: Талапина Э.В. Электронное опубликование нормативных актов: зарубежный опыт // Государство и право. 2009. N 7. С. 59.

По нашему мнению, с появлением нового источника официального опубликования могут возникнуть проблемы в связи с определением даты вступления в силу опубликованного нормативного правового акта. Как мы отмечали выше, источников официального опубликования стало четыре. В соответствии со ст. 6 Закона N 5-ФЗ федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Для исчисления сроков официального опубликования вполне достаточным является публикация аутентичного текста правового акта в одном источнике официального опубликования. Но когда таких источников много, возникают проблемы с определением даты вступления в силу нормативного правового акта.

Полагаем, что если в федеральном законе не указана дата его вступления в силу, то закон должен вступать в силу после его публикации в одном конкретном источнике официального опубликования. Это должно найти закрепление законодательно. В качестве такого источника официального опубликования могла бы выступить "Российская газета"; в дальнейшем эта функция может быть передана и официальному электронному изданию. Все остальные печатные и электронные издания должны быть источниками вторичного официального опубликования, т.е. в них должны в соответствии с законодательством публиковаться официальные тексты нормативных правовых актов, но время выхода данных изданий никак не будет влиять на дату вступления нормативных правовых актов в силу.

На интернет-портале правовой информации в соответствии с Законом N 289-ФЗ подлежат обязательному размещению федеральные конституционные законы, федеральные законы, отдельные акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ. Закон N 289-ФЗ впервые уточняет, какие именно акты палат Федерального Собрания могут быть размещены на интернет-портале: только те, которые приняты по вопросам, отнесенным к ведению палат Федерального Собрания ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции РФ.

В Законе N 289-ФЗ содержатся положения не только об обязательном опубликовании перечисленных выше актов на официальном портале, но и о возможном размещении на этом же портале иных актов Федерального Собрания, правовых актов Правительства РФ, других органов государственной власти Российской Федерации, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов; однако указывается, что эти акты "могут быть официально опубликованы", т.е. данное предписание носит не императивный, а рекомендательный характер. Решать о возможности размещения таких актов в соответствии с Законом N 289-ФЗ будет Президент РФ.

На наш взгляд, создание системы электронного опубликования нормативных правовых актов означает и решение ряда вопросов, связанных с улучшением доступности размещаемой нормативно-правовой информации на официальном портале правовой информации. На портале правовой информации уже предусмотрена возможность просмотра перечня опубликованных нормативных правовых актов, размещенных на портале за текущий день, неделю, месяц. Портал позволяет познакомиться с новостной информацией, размещенной на сайтах Президента РФ, Правительства РФ, палат Государственной Думы (в части, касающейся законопроектной деятельности), ФСО России, с документами, опубликованными на сайте "Российской газеты". Также на портале правовой информации размещен банер сайта программы ЮНЕСКО "Информация для всех".

Много вопросов возникает относительно формата размещения текста нормативных правовых актов на официальном интернет-портале. Официально опубликованные нормативные правовые акты существуют в zip-архивах. Каждый нормативный правовой акт помещен в отдельный архивный файл. Если его разархивировать, то получим один или несколько файлов в формате tif (в зависимости от количества страниц в аутентичном тексте нормативного правового акта). Открывая данные файлы, мы увидим, что каждая страница нормативного правового акта - это отдельный файл. Стоит отметить, что на сайте Президента РФ указы и распоряжения также публикуются в виде документов в формате tif. На портале компании "КонсультантПлюс" размещен банк данных "Библиотека копий официальных публикаций правовых актов" (http://lib.consultant.ru/), который также включает отсканированные копии отдельных страниц нормативных правовых актов в формате tif. Этот графический формат, по нашему мнению, не является удобным для пользователей, поскольку документ невозможно без специальной обработки интегрировать в текстовый документ Word. Более удобным представляется формат pdf, который позволяет пользователю познакомиться с аутентичной графической копией нормативного правового акта; при этом весь документ (если он не занимает много страниц) можно сохранить в одном файле.

В целом следует отметить, что официальное электронное опубликование нормативных правовых актов путем помещения их в файлы графического формата (tif или pdf) позволяет максимально передать особенности не только текста акта, но и его оформления. В то же время считаем, что должна присутствовать возможность получения копии нормативного акта в формате Word. Как отмечает В.М. Хургин, в Бельгии публикации осуществляются в формате pdf и в текстовом формате <1>.

<1> См.: Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов в электронном виде // http://www.svobodainfo.org/en/node/162.

Официальный интернет-портал правовой информации должен предоставлять возможность пользователям подписываться на новости портала; получать в электронном почтовом ящике уведомления о новых актах, размещенных на портале правовой информации, что позволит гражданину быть в курсе новинок законодательства, даже не заходя постоянно на данный портал. Подписка на обновление законодательства на портале, полагаем, крайне необходима и должна быть бесплатной для всех. Желательно, чтобы подписчик получал не только реквизиты размещенного на портале правового акта, но и краткую информацию о документе.

Размещение нормативных актов на портале должно предполагать наличие возможности получения справки о нормативном правовом акте. Очень важно, чтобы пользователь портала знал, в частности, в каком официальном издании опубликован нормативный правовой акт.

Пользователь официального портала правовой информации должен обладать возможностью перехода с портала на сайты государственных органов, в частности на сервер органов государственной власти Российской Федерации (http://www.gov.ru/), портал государственных услуг (http://www.gosuslugi.ru/ru/), порталы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На портале необходимо предусмотреть систему, позволяющую пользователям просматривать аутентичный текст правового акта как со всеми вносимыми в него изменениями, так и без них; осуществлять поиск по порталу, по тексту нормативного правового акта.

В настоящее время на официальном портале правовой информации помимо базы данных опубликованных нормативных правовых актов размещены перечень новых поступлений законодательства Российской Федерации и информационно-правовая система "Законодательство России". Полагаем, что необходимо проработать вопрос о возможной интеграции имеющихся баз данных. Следует отметить, что не существует нормативно закрепленной дефиниции "информационно-правовая система". Определение "информационная система" содержится в Федеральном законе от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации": "Информационная система - это совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств". Следовательно, информационно-правовая система есть совокупность содержащейся в базах данных правовой информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.

На базе существующего интернет-портала с учетом накопленного опыта электронной систематизации законодательства возможно в дальнейшем создание электронного Свода законов, доступного для всего населения России. Электронный Свод законов существует в Белоруссии <1>. В соответствии с Указом Президента РФ от 06.02.1995 N 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" в 1990-х годах была начата работа по созданию Свода законов России. Свод законов должен был стать официальным, систематизированным и полным, постоянно пополняющимся собранием действующего законодательства России. Важнейшими целями его создания, как отмечал А.С. Пиголкин, являются обеспечение доступности законодательства для всех граждан, получение реальных возможностей практического использования Свода во всех сферах общественной жизни <2>. Однако достаточно большой объем российского законодательства, постоянные изменения и дополнения, вносимые в него, делают практически невозможным осуществление доступной для граждан систематизации действующих нормативных правовых актов в печатном виде. Полагаем, что систематизация законодательства является одним из важных направлений деятельности государства. Поэтому, хотя Указ Президента РФ от 06.02.1995 N 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" и отменен <3>, задачи, поставленные в нем, являются актуальными и требуют своего решения <4>.

<1> См.: Пляхимович И.И. Свод законов Беларуси: основные черты // Государство и право. 2011. N 6. С. 68.

<2> Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 66.

<3> Указ Президента РФ от 28.06.2005 N 736 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 28. Ст. 2865.

<4> См.: Вершинин А.П. Электронный Свод законов и правовая информатизация в России // http:// www.pravo.gov.ru/ Inform/ pravinfarticles/ articles/ pravinfarticles00000000000000000001.php#_ednref21.

В заключение отметим: чтобы была достигнута одна из целей официального опубликования нормативных правовых актов - обеспечение доступа граждан к правовой информации, необходимы учет и инкорпорация как формы систематизации законодательства. Полагаем, что вступление в силу Закона N 289-ФЗ будет способствовать реализации данной цели.