О законодательных ограничениях свободы передвижения и выбора места жительства военнослужащих

(Фортушин В. Е.)

("Право в Вооруженных Силах", N 2, 2001)

Текст документа

О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОГРАНИЧЕНИЯХ СВОБОДЫ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ

И ВЫБОРА МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ

В. Е. ФОРТУШИН

В. Е. Фортушин, майор юстиции, преподаватель Военного университета

Право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства закреплено в ст. 27 Конституции РФ и относится к основным правам человека и гражданина Российской Федерации. Являясь неотчуждаемым благом, оно принадлежит каждому от рождения.

Нормативное содержание названного конституционного права включает:

- свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации;

- свободу выбора места пребывания;

- свободу выбора места жительства.

Реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными ч. 3 ст. 55 и ст. 56 Конституции Российской Федерации.

Правовой режим ограничений права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-1 право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:

в пограничной полосе;

в закрытых военных городках;

в закрытых административно - территориальных образованиях;

в зонах экологического бедствия;

на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

На военнослужащих указанные ограничения могут распространяться наравне с другими гражданами РФ с учетом особенностей, связанных с прохождением ими военной службы.

К особенностям можно отнести то обстоятельство, что воинские части, корабли, штабы, управления, учреждения, предприятия, организации, военные образовательные учреждения профессионального образования, в которых военнослужащие проходят военную службу, дислоцируются на территории РФ и за ее пределами исходя из их функционального предназначения в соответствии с задачами обороны и социально - экономическими условиями мест дислокации. В соответствии с этим военнослужащие могут находиться в местах дислокации воинских частей или в месте исполнения служебных обязанностей, проживать в данных местностях и соответственно пользоваться государственным "иммунитетом" к каким-либо ограничениям, если они введены в месте прохождения ими военной службы. Кроме этого, как правило, в соответствии с поставленными задачами военнослужащие могут направляться для прохождения службы в районы, где установлены такие ограничения. Передислокация воинских частей и подразделений в пределах территорий, переданных в пользование Министерству обороны Российской Федерации (другим федеральным органам исполнительной власти), осуществляется по решению Министра обороны Российской Федерации (других войск, воинских формирований - руководителем федерального органа исполнительной власти), а от соединения и выше - по решению Президента Российской Федерации (п. 12 ст. 4, ст. 16 Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ). В связи с этим реализация вышеназванных "общегражданских" ограничений в отношении военнослужащих в месте прохождения ими военной службы может осуществиться лишь при условии, если в соответствии с приказами должностных лиц в пределах их компетенции происходят передислокация воинских частей, эвакуация военнослужащих, другие мероприятия, в результате которых место службы (место исполнения обязанностей) военнослужащих изменяется.

В связи с прохождением военной службы права на свободу передвижения и выбор места жительства могут реализовываться военнослужащими с некоторыми ограничениями, предусмотренными федеральным законодательством.

Исходя из анализа федеральных законов Российской Федерации основными целями ограничений прав военнослужащих являются:

- защита государственного суверенитета и национальной безопасности государства;

- поддержание высокой боевой готовности и боеспособности Вооруженных Сил России;

- предотвращение разглашения государственной тайны.

Свобода передвижения предполагает право лица по своему усмотрению свободно перемещаться на местности, находиться в определенном месте, менять свое местонахождение. В процессе исполнения общих, должностных и специальных обязанностей военнослужащие могут передвигаться в целях решения поставленных задач и служебной необходимости. Степень свободы на передвижение ограничивается характером исполнения должностных обязанностей, должностным положением военнослужащего, требованиями общевоинских уставов, приказами командиров (начальников) различных степеней. Исходя из пространственно - временного характера права на свободу передвижения по своему усмотрению военнослужащие данное право могут реализовывать только во внеслужебное время и когда они не выполняют служебные обязанности. Следовательно, право свободно передвигаться неразрывно связано с правом распоряжаться своим временем, свободным от исполнения служебных обязанностей: при нахождении в отпусках, в выходные, праздничные дни и т. д.

В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона "О статусе военнослужащих" право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания ими боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы.

Правила передвижения военнослужащих в расположении воинской части, их выезда за пределы гарнизона, на территории которого они проходят военную службу, определяются общевоинскими уставами.

В соответствии со ст. 243 Устава внутренней службы военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, вправе свободно передвигаться в расположении воинских частей и в пределах гарнизонов, в которые они уволены из расположения воинских частей. Указанным военнослужащим выезд за пределы гарнизонов (за исключением случаев убытия в отпуск или командировку) запрещен. Одновременное увольнение военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, производится в количестве не более 30% личного состава подразделения.

Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, обладают более широкими возможностями в реализации права на свободу передвижения, так как согласно требованиям ст. 11 Федерального закона "О статусе военнослужащих" предел служебного времени, распорядок дня части и регламент служебного времени, устанавливаемые командиром части, продолжительность их служебного времени фиксирована временем прибытия на службу и убытия с нее. После истечения времени убытия со службы военнослужащие, проходящие службу по контракту, если они не привлечены приказом командира части к срочным мероприятиям, связанным с боевой и мобилизационной готовностью, и если на них не возлагаются иные специальные обязанности (боевое дежурство, суточный наряд, караульная служба и т. д.), вправе покидать территорию части и свободно перемещаться в пределах границы гарнизона, на территории которого они проходят военную службу. Выезд за пределы гарнизона осуществляется только с разрешения командира воинской части. Командиры частей принимают такие решения с учетом обеспечения постоянной боевой готовности воинской части, необходимости решения ближайших задач, связанных с обеспечением жизнедеятельности части и своевременности прибытия военнослужащего. При этом, как правило, командир части имеет информацию о предстоящем месте нахождения военнослужащего, убывающего за пределы гарнизона.

Указанные ограничения на свободу передвижения вызваны необходимостью обеспечить своевременное оповещение военнослужащих и прибытие их в место расположения в случаях подъема воинской части по боевой либо учебной тревоге, вызова командиром части для выполнения срочных мероприятий, связанных с боевой и мобилизационной готовностью.

Специфика военной службы не предусматривает каких-либо ограничений свободы передвижения военнослужащих по территории Российской Федерации и выбора места пребывания при нахождении их в отпусках. В данном случае ограничения могут на них распространяться наравне с другими гражданами Российской Федерации на общих основаниях, предусмотренных ст. 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Место пребывания военнослужащих, находящихся в отпуске, учитывается как по месту прохождения службы, где оно указано в приказе по части на основании рапорта военнослужащего о предоставлении отпуска, так и в соответствии с приложением N 13 к УГиКС в военных комендатурах гарнизонов, на территории которых они проводят отпуск. Необходимость учета военнослужащих связана с возможностью организации мобилизационных мероприятий, что направлено на поддержание обороноспособности страны. В соответствии со ст. 33 Положения о порядке прохождения военной службы в случае крайней необходимости военнослужащий может быть отозван из отпуска по решению должностного лица от командующего объединением, ему равного и выше, являющегося его прямым начальником. Кроме обязанности встать на "ведомственный" учет военнослужащие в соответствии с п. п. 9, 14 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета обязаны зарегистрироваться по месту пребывания.

Свобода передвижения военнослужащих может осуществляться посредством реализации права на выезд за пределы Российской Федерации. Порядок выезда из Российской Федерации и въезда на ее территорию регламентирован Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ, ст. 1 которого определено, что выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (включая транзитный проезд через ее территорию) регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

В случае если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", действуют правила международного договора.

В рамках многостороннего межправительственного сотрудничества по обеспечению прав и свобод человека в СНГ имеется Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников от 9 октября 1992 г., в ст. 1 которого определено, что граждане Сторон имеют право выезжать с территории Сторон и передвигаться по ней без виз при наличии документов, удостоверяющих их личность или подтверждающих их гражданство (за исключением Грузии).

Следовательно, выезд за границу военнослужащих в страны Содружества Независимых Государств производится без каких-либо ограничений, независимо от их степени осведомленности в сведениях, составляющих государственную тайну.

Во всех остальных случаях для военнослужащих действует установленный Федеральным законом от 15 августа 1996 г. разрешительный порядок выезда за пределы РФ. Ст. 19 этого Закона определено, что военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за исключением лиц, проходящих военную службу по призыву, выезжают из Российской Федерации при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Временный отказ в разрешении выезда военнослужащим должен соответствовать основаниям отказа, изложенным в ст. 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", где определено, что право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он:

1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной тайне", заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой Правительством Российской Федерации. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями;

2) в соответствии с законодательством Российской Федерации призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;

3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

4) осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Право военнослужащих на выбор места жительства как таковое не определено в ст. 6 Федерального закона "О статусе военнослужащих". В п. 3 данной статьи определяется их право на выбор места жительства лишь при увольнении. Однако указанное не означает, что военнослужащие в период прохождения военной службы по контракту не обладают данным правом, так как согласно ст. 27 Конституции РФ, такое право предоставлено каждому, кто законно находится на ее территории.

Данный вопрос необходимо рассматривать не с позиции прямых ограничений, а с позиции возможности реализации вышеназванного права в условиях прохождения военной службы, необходимости поддержания боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы, что согласуется с конституционными основаниями ограничения данного права в интересах обеспечения обороноспособности страны (п. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В соответствии с требованиями ст. 159 Устава внутренней службы военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, кроме матросов и старшин, находящихся на кораблях, размещаются в казармах. Казармы, находящиеся в пункте постоянной дислокации подразделений, являются местом жительства военнослужащих на время их военной службы по призыву. Изменение места расположения подразделений, а также изменение места жительства военнослужащего зависит от служебной необходимости, которая определяется командирами (начальниками) соответствующей компетенции. Данные военнослужащие на время прохождения военной службы ограничены в праве на выбор места жительства.

Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, в соответствии со ст. 161 Устава внутренней службы размещаются: с семьями - вне расположения полка, а несемейные - в общежитиях или в отдельных помещениях (комнатах) казармы в расположении полка, а также на квартирах вне расположения полка. Жилые помещения им предоставляются в соответствии со ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

В соответствии со ст. 34 Положения о квартирно - эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно - Морского Флота, утвержденного Приказом МО СССР 1977 г. N 75, воинские части, как правило, размещаются в военных городках.

Под "военным городком" понимается комплекс зданий и сооружений, расположенных на одном земельном участке и используемых для расквартирования воинских частей и для размещения военнослужащих, рабочих и служащих.

Указанное правило расквартирования военнослужащих является наиболее оптимальным для обеспечения боеготовности воинских частей.

Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту в частях, не имеющих военных городков, обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" по месту прохождения службы. В правовых актах нет достаточно четкого определения понятия места военной службы и нет обозначения его границ. К основным признакам места военной службы военнослужащего можно отнести наименование воинской части и местность, в которой она расположена (статья С. В. Корнишина в журнале "Право в Вооруженных Силах" N 3 за 2000 г., стр. 62). В военных городках данная местность определяется границами городка, в пределах которых военнослужащие обеспечиваются жилыми помещениями. При размещении воинских частей вне военных городков местность, в которой военнослужащие обеспечиваются жилыми помещениями, как правило, определяется границами населенного пункта. В связи с большой напряженностью в вопросах обеспечения жильем многие военнослужащие размещаются в жилых помещениях вне пределов населенных пунктов, где дислоцированы воинские части и даже вне военных городков, что является исключением, которого необходимо избегать. При таком размещении должны соблюдаться условия, обеспечивающие своевременность прибытия военнослужащего к месту военной службы (удаленность, наличие транспорта, связь и др.).

Как определено ст. 1 Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил РФ воинские части, расположенные постоянно или временно в населенном пункте или вне его, составляют гарнизон. В состав крупного гарнизона, как правило, включаются все воинские части, расположенные в ближайших к нему населенных пунктах. Установленная система обеспечения военнослужащих жилыми помещениями предусматривает распределение жилых помещений между воинскими частями через гарнизон и на его территории. Как уже упоминалось, выезд военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, за пределы границы гарнизона осуществляется с разрешения командира части, следовательно, выезд может быть и запрещен. Из этого следует, что место размещения военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, не должно находиться за пределами границы гарнизона, на территории которого он проходит военную службу.

Таким образом, место военной службы, где военнослужащие обеспечиваются жилыми помещениями, определяется местностью в пределах населенных пунктов, военных городков по месту дислокации воинских частей, иными населенными пунктами, транспортная связь с которыми обеспечивает своевременное прибытие военнослужащего к месту военной службы.

Исходя из вышеизложенного, право военнослужащего на выбор места жительства в период прохождения военной службы ограничено данными пределами и может быть реализовано лишь по месту прохождения службы. Реализация данного права может осуществляться посредством использования военнослужащими различных правомочий: собственника - путем купли - продажи жилого помещения; нанимателя - путем выбора обмениваемого жилого помещения; не обеспеченного жильем - при наличии предложения, путем выбора жилого помещения, предоставляемого на условиях найма, поднайма, аренды, приобретения жилья в собственность за счет субсидии и т. д.

Кроме того, военнослужащие вправе по своему желанию и при наличии оснований, предусмотренных Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. N 1237, в установленном порядке изменить место военной службы, в том числе посредством перевода в другую местность (п. 2 ст. 6 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). Перевод в другую местность сопряжен с переменой места жительства военнослужащего. Обоснованный отказ в переводе со стороны командования нельзя расценивать как отказ в реализации права военнослужащего на выбор места жительства. В данном случае право на выбор места жительства производно от права на перевод в другую местность. Причиной к отказу могут послужить неудовлетворительное заключение аттестационной комиссии, результаты конкурса (отбора), отсутствие вакантных должностей, несоответствие военно - учетной специальности военнослужащего, если военнослужащий не отвечает требованиям, предъявляемым к данной воинской должности, отсутствие допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, и другие случаи, предусмотренные ст. 11 Положения. В любом случае отказ должен быть мотивирован интересами военной службы. Отказ в назначении на должность (переводе), мотивированный невозможностью обеспечить военнослужащего жилым помещением, противоречит интересам службы, так как главным критерием в этом случае выступает не профессиональная пригодность военнослужащего, а наличие у него жилой площади, что ставит военнослужащих заведомо в неравное положение, препятствует их карьерному росту.

В ст. 15 Положения о порядке прохождения военной службы определены основания перевода военнослужащих к новому месту военной службы. Из них следует выделить основания перевода, которые зависят от желания самих военнослужащих. Военнослужащие могут инициировать перевод:

- в порядке продвижения по службе;

- по состоянию здоровья в соответствии с заключением военно - врачебной комиссии;

- по семейным обстоятельствам по личной просьбе;

- по личной просьбе;

- в связи с организационно - штатными мероприятиями (при согласии с назначением на высшую или низшую должность);

- в связи с зачислением в военно - учебное заведение, адъюнктуру, военную докторантуру;

- в связи с плановой заменой.

По основаниям, определенным в ст. 15 Положения, военнослужащие могут быть переведены в другую местность без их согласия, на этих же условиях изменяется и их место жительства. Перевод осуществляется:

- по служебной необходимости;

- в связи с организационно - штатными мероприятиями (при назначении на равную должность);

- в связи с отчислением из военно - учебного заведения, адъюнктуры, военной докторантуры;

- если с учетом характера совершенного преступления военнослужащий, которому назначено наказание в виде ограничения по военной службе, не может быть оставлен в должности, связанной с руководством подчиненными.

При переводе военнослужащих в другую местность их право на выбор места жительства в пределах места военной службы ничем не ограничено и зависит от реальных возможностей реализации права на жилье в данной местности, предусмотренных ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Военнослужащие, изменившие в связи с переводом место жительства, обязаны в соответствии со ст. 3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." зарегистрироваться по новому месту военной службы. Как определено п. 3 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", указанные военнослужащие с членами их семей до получения жилых помещений по установленным нормам регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей.

Регистрация по месту жительства или пребывания носит уведомительный характер. Разрешительный порядок регистрации в соответствии с п. 7 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета... (утверждены Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713) допускается с учетом ограничений, устанавливаемых федеральным законом в пограничной зоне, закрытых военных городках, закрытых административно - территориальных образованиях, зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом. Отсюда следует, что не основанный на федеральном законе отказ в регистрации гражданина по месту пребывания или жительства недопустим. Об этом же указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" от 2 февраля 1998 г. N 4-П. В указанных пунктах содержались основания к отказу в регистрации (п. п. 12, 21), максимально допустимые сроки регистрации по месту пребывания (п. 10). Суд признал данные пункты не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Необходимо учитывать, что отказ в регистрации недопустим, если гражданин занимает (намеревается занять) жилое помещение на законных основаниях с соблюдением установленных жилищным законодательством минимальных норм жилой площади, приходящихся на одного человека. Документы, являющиеся основанием для вселения в жилое помещение, - ордер, договор, свидетельство о праве на наследство жилого помещения, решение суда о признании права пользования жилым помещением, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, либо иной документ или его надлежаще заверенная копия. Указанные документы являются подтверждением добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении. Это соответствует требованию ст. 17 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В данном случае обязанность представлять определенные документы, подтверждающие субъективное право гражданина на проживание в жилище, которое он выбрал в качестве места жительства, одновременно выступает как мера, обеспечивающая защиту прав граждан, проживающих в этом жилище.

Принимая во внимание изложенное, можно прийти к выводу, что в период прохождения военной службы военнослужащие ограничены в свободе передвижения и выборе места жительства. Место жительства военнослужащего зависит от места его службы и может измениться при изменении служебного положения. Изменение места службы, а следовательно, и жительства может быть произведено вопреки желанию военнослужащего, так как согласно заключенному контракту военнослужащие обязуются проходить военную службу в Вооруженных Силах РФ, место прохождения военной службы при его заключении не оговаривается. Ограничения не выражены в форме прямых запретов, а вытекают из существа военной службы и соответствуют федеральному законодательству, регламентирующему прохождение военной службы и статус военнослужащих. В полном объеме право на свободу выбора места жительства может реализоваться военнослужащим лишь при увольнении с военной службы.

(Вопросы реализации военнослужащими права на выбор места жительства при увольнении, а также регистрации по новому месту жительства будут рассмотрены в следующих номерах журнала.)

Название документа