Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией

ПОЛНОМОЧИЯ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА АРМИЕЙ

А. Н. ПИСАРЕВ

А. Н. Писарев, полковник юстиции, докторант кафедры конституционного (государственного) и международного права Военного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Основной Закон Российского государства (ст. 11) к числу высших органов государственной власти относит Президента, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и высшие судебные органы <*>. -------------------------------- <*> См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юр. лит., 1993. С. 7.

Для реализации своего правового положения в области обороны, осуществления определенных в законе задач и функций конкретными полномочиями в области обороны Конституция и Федеральный закон "Об обороне" от 31 мая 1996 г. наделяют главу Российского государства, высший орган законодательной власти и высший орган исполнительной власти. В демократическом обществе все высшие органы государственной власти должны располагать полномочиями по осуществлению контроля за деятельностью армии. Такого рода контрольную деятельность часто называют гражданским контролем за армией <*>. -------------------------------- <*> См.: Серебренников В. В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. N 11. С. 31; Серов В. В. Гражданский контроль над армией // Клуб "Реалист". 1996. N 15. С. 47.

Зависимость армии от гражданской власти является одним из основополагающих признаков демократического общества в Российской Федерации. В своем выступлении на приеме в честь выпускников военных академий Президент Российской Федерации подчеркивал, что государственная система управления Вооруженными Силами предполагает прежде всего укрепление связи армии с обществом, внедрение и усиление элементов гражданского контроля над процессом военного строительства <*>. -------------------------------- <*> См.: Ельцин Б. Н. Вам реформировать армию. Выступление на приеме в честь выпускников военных академий // Российская газета. 1994. 30 июня.

Принцип гражданского контроля за армией никоим образом не подрывает другой важнейший принцип военного строительства - принцип единоначалия, в соответствии с которым "командир (начальник) наделяется всей полнотой функций (командных, административных, хозяйственных) по управлению вверенными ему войсками (силами флота)" <*> и несет единоличную ответственность за все стороны их жизни и деятельности. Наоборот, гражданский контроль за армией призван "всемерно укреплять связь общества и армии, а также ограждать Вооруженные Силы от таких негативных явлений, как нарушение законодательства, рост преступности, коррупция, произвол, насилие над личностью, злоупотребление служебным положением и др." <**>. -------------------------------- <*> Арцибасов И. Н. и др. Военное право: Учебник. М.: Воениздат, 1984. С. 42. <**> Зеленов Е. Проблема гражданского контроля над армией и пути ее решения // Военные и гражданские в демократическом обществе. М.: Воениздат, 1997. С. 109.

В развитых демократических странах неукоснительно соблюдается принцип: "когда речь идет об армии, а тем более о войне, нужна исключительно тщательная проработка этих вопросов всеми институтами политической системы" <*>. Поэтому законодательство зарубежных стран детально регламентирует полномочия всех высших органов государственной власти по руководству вооруженными силами. -------------------------------- <*> См.: Серебренников В. В. Армия в политической системе общества. М.: Воениздат, 1996. С. 10.

В соответствии с демократическим принципом гражданского контроля за армией в государствах с республиканской формой правления президент, занимая высший пост в руководстве вооруженными силами, не может одновременно находиться на военной службе и иметь воинское звание. Законодательство США принцип гражданского контроля за армией связывает прежде всего с тем, что министр обороны является гражданским лицом. Главное его функциональное предназначение - выполнение административно - управленческих функций и обеспечение проведения политической линии президента в военном ведомстве <*>. -------------------------------- <*> USC. T. 10. Chapter 2. § 113 (b). P. 27.

Исходя из изложенного, автор полностью поддерживает точку зрения о том, что "министр обороны Российской Федерации должен быть гражданским человеком, и, прежде всего, осуществлять государственный контроль за правильностью использования средств, выделяемых из бюджета на цели укрепления обороны" <*>. -------------------------------- <*> Лобов В. Как реформировать российскую армию // Российская газета. 1995. 25 января.

Согласно ст. 20 Конституции Франции Правительство распоряжается администрацией и вооруженными силами. Комментируя данную конституционную норму, Ф. Ардан пишет: "Армия должна быть подчинена гражданским властям. Вооруженные силы при необходимости обеспечивают практическое осуществление некоторых решений, поддерживают порядок и безопасность, защищают национальную территорию. Уже само их существование гарантирует эффективность правительственной деятельности, так как правительство может использовать военную силу. Если того потребуют обстоятельства, Совет министров может принять декрет об осадном положении. В этом случае произойдет передача военным властям тех полномочий, которыми в обычное время пользуется гражданская администрация" <*>. -------------------------------- <*> Ардан Ф. Франция: государственная система / Пер. с франц. М.: Юр. лит. С. 87.

В отличие от Франции в России Правительство и его Председатель не наделяются какими-либо полномочиями распорядительного характера, связанными с формированием органов военного управления и осуществлением гражданского контроля за их деятельностью. В отличие от Правительства Франции полномочия Правительства России в области обороны носят полностью зависимый от полномочий Президента характер. Они направлены только на реализацию, претворение в жизнь решений, принимаемых Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 13, ч. 2 Закона "Об обороне" управление Вооруженными Силами осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны и Генеральный штаб Вооруженных Сил, являющийся основным органом оперативного управления ими. Руководители указанных органов военного управления назначаются Президентом России без согласования с Председателем Правительства, поскольку, как было уже сказано выше, Министерство обороны Российской Федерации относится к числу федеральных органов исполнительной власти, находящихся в прямом ведении Президента по вопросам, закрепленным за ним Конституцией и законами. В сфере гражданского контроля за армией важная роль принадлежит парламентам. В зарубежных странах такого рода контроль осуществляется парламентами, прежде всего посредством деятельности расследовательских комитетов и комиссий. Парламентские следственные комиссии приравнены по своему правовому положению к следственным органам судебной власти и вправе проводить любые процессуальные действия. Они имеют право затребовать любую информацию и документацию от любых государственных органов, политических партий, общественных организаций, вызвать для дачи показаний должностных лиц, экспертов, отдельных граждан. Расследовательские комитеты часто делают скандальные разоблачения бюрократизма, взяточничества, некомпетентности чиновников, в том числе и по вопросам обороны. Слушания в таких комитетах и комиссиях транслируются, как правило, по радио и телевидению. В качестве примера можно привести деятельность расследовательского комитета сенатора С. Эрвина, результатом которой стала отставка Президента США Р. Никсона и разоблачение аферы "Иран - Контрас" в 1987 г. Выводы таких комиссий требуют для признания человека виновным в совершении преступления решения суда. Такими полномочиями наделены все комитеты Сената и некоторые комитеты Палаты представителей конгресса США. Во Франции следственные комиссии расследовали обстоятельства кораблекрушения "Амоко Кадикса" (1978), деятельность службы гражданского действия (1981), так называемое дело "самолетов - обнаружителей" (1984) и др. В каждой палате вопрос о создании комиссий решается большинством голосов, комиссии состоят максимум из 30 депутатов и 21 сенатора. Следственная комиссия не может быть создана по поводу фактов, уже повлекших за собой судебное расследование. В соответствии со ст. 101, ч. 3 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, которые по вопросам своего ведения вправе проводить парламентские слушания. По смыслу указанной статьи деятельность таких комитетов и комиссий должна регулироваться регламентами палат Федерального Собрания. В соответствии с Регламентом Государственной Думы (ст. 19) от 22 января 1998 г. (с изменениями от 15 апреля, 23 октября, 4 декабря 1998 г.; 29 сентября 1999 г.) комитеты могут осуществлять парламентские слушания, в том числе по вопросам обороны. Для организации таких слушаний Регламент наделяет парламентские комитеты и комиссии рядом полномочий. Так, согласно ст. ст. 26 - 29, 69 - 70 на заседание комитета, комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации. Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, они могут организовывать, проводить конференции, совещания, "круглые столы", семинары и принимать участие в их работе. Для подготовки отдельных вопросов комитет, комиссия Государственной Думы может создавать рабочие группы из числа членов данных комитета, комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций. Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций. После выступлений на парламентских слушаниях приглашенных лиц следуют вопросы депутатов Государственной Думы и других присутствующих и ответы на них. Вопросы могут быть заданы как в устной, так и в письменной форме. Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу <*>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

В соответствии со ст. ст. 34 - 36 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением верхней палаты Российского парламента от 6 февраля 1996 г., примерно такими же полномочиями по организации парламентских слушаний наделяются комитеты и комиссии Совета Федерации. По их предложению принимаются решения о проведении парламентских слушаний, на которые могут приглашаться члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, должностные лица, эксперты, представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, органов военного управления <*>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7. Ст. 656.

По мнению автора, полномочия комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы по осуществлению гражданского контроля за деятельностью органов военного управления с учетом приведенного зарубежного опыта должны быть значительно расширены. Представляется, что для эффективного проведения парламентских слушаний комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания должны быть предоставлены право парламентских расследований, а значит, и возможности для производства следственных действий, предусмотренных уголовно - процессуальным законодательством. Генерал В. Самойлов деятельность высших органов государственной власти Российской Федерации по обеспечению гражданского контроля за армией связывает с необходимостью "снять с нее бремя забот о своем выживании, создать механизм ее управляемости и проницаемости со стороны гражданской власти и общественных институтов, социальной и правовой защиты военнослужащих и лиц, увольняемых в запас, путем компенсирования военнослужащим лишения отдельных политических и социально - экономических прав, установления повышенных правовых гарантий и льгот, в частности, ликвидации проблем со снабжением военнослужащих продовольствием и товарами первой необходимости, обеспечением их жильем и такими размерами денежного содержания, которые обеспечивали бы им достойный уровень жизни, не зависящий от темпов инфляции" <*>. -------------------------------- <*> Самойлов В. Для чего нужен гражданский контроль над армией // Российская газета. 1991. 10 ноября.

Анализ научных публикаций по рассматриваемой проблематике позволяет автору сделать вывод о том, что деятельность высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны в соответствии с принципом гражданского контроля над Вооруженными Силами означает: во-первых, жесткое ограничение политической деятельности военных; во-вторых, четкое разграничение юрисдикции между государственными органами и органами военного управления; в-третьих, ясное определение предназначения армии, связанного с обороной от внешнего врага; в-четвертых, осуществление контроля за использованием средств, выделяемых из государственного бюджета на оборону; в-пятых, создание и реализацию механизма полномочий по контролю за деятельностью органов исполнительной власти и органов военного управления, правовой защиты военнослужащих.

------------------------------------------------------------------

Название документа