Новое в правовом регулировании ценообразования в сфере государственного оборонного заказа

НОВОЕ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА

Е. А. СВИНИНЫХ

Свининых Е. А., кандидат юридических наук, доцент.

Автором статьи анализируется новое Положение о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу. В результате автор делает вывод о сложности и затянутости процедуры определения прогнозной цены на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, а также перераспределении полномочий между участниками процесса ценообразования в сфере государственного оборонного заказа.

Ключевые слова: государственный контракт, государственный оборонный заказ, ценообразование, продукция военного назначения, государственные закупки.

New aspects in legal regulation of defense product's price formation E. A. Svininyh

The author of the article analyzes the new Provision on the state regulation of prices for defense products. The author makes a conclusion about the complexity and delay the procedure of determination of target prices for defense products, as well as redistribution of powers between the participants of the process of defense product's price formation.

Key words: government contract, defense procurement and acquisition, price formation, products of military purpose, government procurement.

Как известно, одной из целей принятия в конце 2012 г. нового Федерального закона "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о гособоронзаказе) было совершенствование механизма регулирования цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу (далее - ГОЗ). Причиной этому были "ценовые войны" 2010 - 2011 гг. между Минобороны России и производителями продукции военного назначения на стадии заключения государственных контрактов. В самом Законе о гособоронзаказе вопросам государственного регулирования цен на продукцию по ГОЗ посвящена отдельная глава (гл. 4). Вместе с тем для реализации ключевых положений Закона требуется принятие Правительством Российской Федерации целого ряда нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 10, ч. 2 ст. 11 Закона о гособоронзаказе). На исходе 2013 г. один из предусмотренных в Законе о гособоронзаказе нормативных правовых актов был принят. 5 декабря 2013 г. Постановлением Правительства Российской Федерации N 1119 было утверждено Положение о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу (далее - Положение). Как следует из официальной справки <1>, Положение было подготовлено Военно-промышленной комиссией при Правительстве Российской Федерации (далее - ВПК) совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Положение направлено на создание механизма государственного регулирования цен на продукцию на этапе формирования ГОЗ, заключающегося в определении прогнозных цен на военную продукцию в течение года, предшествующего размещению ГОЗ, с привлечением к этому процессу организаций-исполнителей, промышленных ведомств, Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) и государственных заказчиков. -------------------------------- <1> URL: http://www. government. ru/ vice_news/8754 (дата обращения: 20.12.2013).

В справке указывается, что в основу предлагаемого порядка определения прогнозной цены положен компромиссный принцип формирования прогнозных цен как со стороны государственного заказчика, так и со стороны потенциального поставщика от промышленности. Предполагается, что использование прогнозных цен на продукцию при определении цены государственных контрактов на этапе размещения ГОЗ позволит сократить сроки заключения государственных контрактов, обеспечить своевременность выполнения заданий ГОЗ и в результате повысить эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на эти цели. Согласно п. 3 Положения объектом государственного регулирования являются: 1) цены на продукцию, включенную в утверждаемые в установленном порядке перечни продукции по ГОЗ, на которую распространяется государственное регулирование цен (далее - продукция). В настоящее время один из таких перечней утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. N 976-р; 2) цены на товары (работы, услуги), поставляемые по ГОЗ в связи с разработкой, изготовлением, сервисным обслуживанием, ремонтом или утилизацией продукции. Очевидно, что в данную группу входят цены на поставляемые по ГОЗ комплектующие изделия и сырье. К товарам, цены на которые регулируются государством, можно также отнести оборудование, необходимое для обеспечения вышеупомянутых процессов (разработки, изготовления, сервисного обслуживания и др.). Кроме того, к регулируемым относятся цены на все виды работ (услуг), выполняемых (оказываемых) участвующими в поставках продукции по ГОЗ исполнителями. В Положении определены задачи, решаемые с помощью государственного ценового регулирования. Первая задача состоит в обеспечении возможности определения на этапе формирования ГОЗ прогнозных цен на продукцию, а также подготовки предложений по определению видов цен на продукцию, планируемую к размещению у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - единственный поставщик). Напомним, что Закон о гособоронзаказе (ч. 1 ст. 11) содержит исчерпывающий перечень видов цен на продукцию по ГОЗ: ориентировочная (уточняемая) цена; фиксированная цена; цена, возмещающая издержки. Вторая задача решается на этапе размещения ГОЗ. Она заключается в обеспечении возможности определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, а также вида цены на продукцию и размера цены государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком. Как известно, после заключения государственного контракта могут возникнуть обстоятельства, требующие изменения цены. Поэтому третья задача решается с помощью государственного ценового регулирования на этапе выполнения ГОЗ и состоит в обеспечении возможности уточнения вида цены на продукцию и размера цены государственного контракта, заключенного с единственным поставщиком, с учетом установленных условий и порядка применения видов цен. Положение (п. 4) определяет систему субъектов государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую по ГОЗ. Помимо органа общей компетенции (Правительства Российской Федерации), полномочия которого закреплены в Законе о гособоронзаказе, эту систему образуют: а) государственные заказчики ГОЗ (т. е. федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие поставки продукции по ГОЗ. - Прим. авт.); б) отраслевые федеральные органы исполнительной власти (Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (далее - Минпромторг России) и Федеральное космическое агентство (далее - Роскосмос), а также Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" (далее - Росатом)), действующие в качестве как государственных заказчиков, так и отраслевых органов в соответствии с установленными сферами ведения по отраслям промышленности (далее - отраслевые органы); в) федеральный орган исполнительной власти межотраслевой компетенции (Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России)), а также федеральный орган исполнительной власти, реализующий контрольно-надзорные полномочия (далее - ФСТ России). В п. п. 5 - 15 Положения закреплен порядок осуществления государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую по ГОЗ, в тех случаях, когда государственным заказчиком выступает федеральный орган исполнительной власти, не относящийся к отраслевому органу (например, Минобороны России) <2>. Суть государственного регулирования в этом случае сводится к закреплению процедуры определения прогнозной цены на продукцию на этапе формирования проекта ГОЗ. Данная процедура является многостадийной и растягивается как минимум на четыре месяца (см. схему). -------------------------------- <2> В п. 16 Положения предусмотрено, что в случае одновременного выполнения Росатомом, Минпромторгом России и Роскосмосом полномочий государственного заказчика и отраслевого органа порядок определения прогнозных цен на продукцию устанавливается соответственно Росатомом и правовыми актами Минпромторга России и Роскосмоса. При этом, установленный порядок должен соответствовать Положению.

Схема

Процедура определения прогнозной цены на продукцию, поставляемую по ГОЗ

Государственный заказчик

V

Отраслевой Предложения: ФТС России орган - о номенклатуре и количестве продукции; - о прогнозной цене продукции; < - о способе разме - > щения заказа; - о потенциальных поставщиках (подрядчиках, исполнителях) (далее - организации)

V

Согласование с государственным заказчиком перечня органи - заций (15 дней)

V

Запрос о Предложение прогнозных о прогноз - ценах > Организации > ной цене на продукцию (30 дней) (10 дней)

V

ФСТ России Заключение о Отраслевой < прогнозной цене < орган (20 дней)

V

Орга - Заключение с Государст - Не Формирование Недостижение низа - рекомендация - венный согласен совместно с соглашения ции ми о прогноз - заказчик с заклю - ФСТ России, ной цене чением отраслевым (20 дней (для органом и госзаказчи - организациями < ков - 10 дней > > > согласованно - > по истечении го предложе - (20-дневного ния об уточ - срока)) нении прог - нозной цены (1 месяц)

V V V

Отраслевой Согласен с Совместное орган заключени - обращение ем государствен - ного заказчи - ка, отрасле - вого органа, ФСТ России

V

Военно-про - мышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации

V V V

Уточнение Достижение Принятие прогнозной соглашения окончатель - цены с ного решения учетом (1 месяц) заключения

Основные стадии процедуры определения прогнозной цены на продукцию. На первой стадии государственный заказчик готовит предложения о номенклатуре и количестве продукции (с указанием технических характеристик), ее прогнозной цене, способе размещения заказа, потенциальных поставщиках (подрядчиках, исполнителях) этой продукции. Данные предложения направляются с учетом установленных сфер ведения по отраслям промышленности в один из отраслевых органов (Минпромторг России, Роскосмос или Росатом), а также в ФСТ России. В Положении определена обязанность государственного заказчика формировать прогнозную цену продукции на основании прогнозных стоимостных показателей, включенных в государственную программу вооружения (далее - ГПВ). Тем самым, по-видимому, предполагается обеспечить взаимосвязь положений определяемой на десятилетний период ГПВ и ежегодно формируемого ГОЗ. На второй стадии отраслевой орган согласует с государственным заказчиком перечень организаций - потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - организации) предложенной номенклатуры продукции. Представляется, что необходимость согласования возникает преимущественно в целях расширения перечня потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предложения о котором были подготовлены государственным заказчиком на первой стадии. Срок согласования составляет 15 рабочих дней со дня получения отраслевым органом предложений от государственного заказчика. После согласования перечня организаций отраслевой орган в течение 10 дней направляет соответствующим организациям запросы о прогнозных ценах на продукцию, удовлетворяющую требованиям государственного заказчика. В Положении предусмотрено, что формы запросов устанавливаются ФСТ России по согласованию с отраслевыми органами. Из этого следует, что для реализации требований Постановления Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2013 г. N 1119 потребуется принятие приказа ФСТ России. Третья стадия складывается из действий организаций по формированию своих предложений о прогнозной цене на продукцию. Предложение организации должно быть обоснованным. В Положении (п. 7) предусмотрена обязанность организаций использовать затратный метод определения цены на продукцию, суть которого состоит в суммировании совокупных издержек и прибыли производителя. При расчете прогнозной цены организации могут руководствоваться методическими рекомендациями, о необходимости разработки которых отраслевыми органами указано в п. 17 Положения. Любопытно отметить, что согласно п. 17 Положения государственные заказчики при необходимости также разрабатывают методические рекомендации по определению прогнозных цен. Методические рекомендации государственных заказчиков подлежат согласованию с ФСТ России и применяются ответственными должностными лицами государственного заказчика на первой стадии процедуры определения прогнозной цены на продукцию. Вследствие того что для организаций методические рекомендации разрабатываются отраслевым органом, а для государственного заказчика - самим заказчиком, важно обеспечить их взаимную согласованность. В противном случае предложения государственных заказчиков и организаций могут серьезно разниться, в результате чего будет возникать напряженность при окончательном определении прогнозной цены. Положение предусматривает верхний предел прибыли организации при расчете прогнозной цены на продукцию. По общему правилу он составляет 1% затрат организации на оплату покупных комплектующих изделий (полуфабрикатов), работ (услуг) других предполагаемых исполнителей соответствующего задания ГОЗ и 20% остальных затрат организации на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг (далее - поставка продукции) в связи с выполнением этого задания. Положение допускает возможность увеличения максимального размера прибыли в расчетах прогнозной цены на продукцию до 25% затрат организации на ее производство. Для этого организация должна обосновать необходимость направления части прибыли от выполнения заданий ГОЗ на развитие производства для эффективного выполнения этих заданий, в том числе для снижения трудоемкости, материалоемкости и энергоемкости производства, общепроизводственных и общехозяйственных расходов. Заметим, что максимальный размер прибыли в составе цены на продукцию даже в этом случае не должен превышать 1% затрат на оплату организацией покупных комплектующих изделий (полуфабрикатов) и работ (услуг) других предполагаемых исполнителей соответствующего задания ГОЗ. Можно отметить, что используемая в п. 7 Положения формула расчета прибыли практически дословно совпадает с требованиями подп. "в" п. 2 Правил определения начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) <3> (далее - Правила 2006 г.) и п. 5 Правил формирования цен на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем (далее - Правила 2008 г.) <4>. При этом, как уже отмечалось нами ранее, производители продукции военного назначения были резко не согласны с ограничением рентабельности предприятий оборонно-промышленного комплекса по формуле "20 + 1" <5>. Как видим, их требования при разработке Положения в этой части учтены не были. -------------------------------- <3> Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 656. <4> Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2008 г. N 29. <5> Свининых Е. А. Проблемы правового регулирования ценообразования в сфере государственного оборонного заказа // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 8. С. 111; Московский А. М. Актуальность проблемы цен на продукцию военного назначения. Особенности и механизмы их регулирования в настоящее время // Оборонно-промышленный комплекс: проблемы, пути решения: Сб. материалов / Сост. В. А. Алешин, В. Г. Елюшкин, Ф. В. Ниточкин; Общественная палата Российской Федерации. М., 2012. С. 76.

Сформировав свое предложение о прогнозной цене на продукцию, организация представляет его в соответствующий отраслевой орган в течение 30 дней со дня получения запроса о прогнозной цене. Предложение оформляется в виде комплекта названных в Положении документов (п. 8), форма которых определяется ФСТ России по согласованию с отраслевыми органами. На четвертой стадии отраслевой орган в течение 20 рабочих дней со дня получения от организаций предложений о прогнозной цене на продукцию рассматривает их и готовит заключение о прогнозной цене на продукцию. При этом оценке, помимо прочего, подлежат правильность учета в структуре цены планируемых затрат на производство и реализацию продукции, а также обоснованность определения прибыли в составе цены. Подготовленное заключение о прогнозной цене на продукцию вместе с представленными организациями документами направляется в ФСТ России и государственному заказчику. Пятая стадия состоит из действий ФСТ России по рассмотрению полученных от отраслевого органа заключения и документов, а также предложений государственного заказчика в целях проверки расчетов и обоснования прибыли организаций. Данная стадия завершается оформлением ФСТ России в течение 20 рабочих дней со дня получения от отраслевого органа указанных в Положении документов своего заключения с рекомендациями о прогнозной цене на продукцию. Заключение ФСТ России направляется отраслевому органу, а также организациям, представившим предложения о прогнозной цене, а затем по истечении 10 дней (при условии отсутствия у отраслевого органа и организаций мотивированных возражений) - государственному заказчику. Пятая стадия может стать завершающей в процедуре определения прогнозной цены на продукцию, если государственный заказчик согласится с заключением ФСТ России и уточнит прогнозную цену на продукцию. В противном случае возможно прохождение нескольких дополнительных стадий. Дополнительные стадии процедуры определения прогнозной цены на продукцию. При несогласии с заключением ФСТ России государственный заказчик и ФСТ России при участии отраслевого органа и организаций дополнительно рассматривают представленные обоснования и иные материалы для формирования согласованного предложения об уточнении прогнозной цены. Если в течение одного месяца со дня первого рассмотрения разногласий согласованное предложение достигнуто не будет, то окончательное решение по вопросу определения прогнозной цены на продукцию принимает ВПК. Поводом для вынесения такого решения является совместное обращение государственного заказчика, ФСТ России и отраслевого органа с просьбой о рассмотрении вопросов, которые являются предметом разногласий. Обзорно рассмотрев процедуру определения прогнозной цены на продукцию, поставляемую по ГОЗ, можно сделать ряд выводов. Во-первых, бросается в глаза многостадийность и сложность процедуры. В отдельных случаях она может затягиваться на долгие месяцы, и не факт, что с ее помощью будет снята напряженность между государственным заказчиком и производителями продукции военного назначения на этапе размещения заданий ГОЗ. Между тем, как уже отмечалось в начале статьи, Правительство Российской Федерации намерено с помощью столь "времяемкой" процедуры определения прогнозных цен на военную продукцию в течение года, предшествующего размещению ГОЗ, "сработать на упреждение": выявить и заранее устранить возможные разногласия государственного заказчика и поставщиков продукции. Во-вторых, в процедуре определения прогнозной цены на продукцию функции экспертов выполняют как минимум два органа - отраслевой орган (очевидно, что в большинстве случаев в этом качестве будет выступать Минпромторг России) и ФСТ России. Их основная задача состоит в проверке правильности и обоснованности определения прогнозной цены в предложениях организаций. Однако решающее слово остается за государственным заказчиком: он вправе не согласиться с заключением ФСТ России. Последней инстанцией является ВПК. Именно она выносит окончательное решение в целях устранения разногласий между государственным заказчиком, отраслевым органом и ФСТ России. Ранее этой функции ВПК не выполняла. В-третьих, если сравнить Положение с Правилами 2006 и 2008 гг., то можно заметить, что полномочия по проверке ценовых предложений организаций, которые по Правилам 2006 г. (подп. "в" п. 2) и Правилам 2008 г. (п. п. 7 - 8) осуществляет государственный заказчик, в Положении (п. п. 8 - 11) переданы отраслевому органу. Из этого можно сделать вывод, что часть ответственности государственного заказчика по определению цены на поставляемую по ГОЗ продукцию переложена на отраслевой орган. Очевидно, что Правительство Российской Федерации стремится обеспечить ясность цен на поставляемую по ГОЗ продукцию еще до стадии размещения заданий ГОЗ. Определенная на этапе формирования ГОЗ прогнозная цена на продукцию играет важную роль при размещении заданий ГОЗ. Именно исходя из нее государственный заказчик обязан формировать как начальную (максимальную) цену государственного контракта, так и цену государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком (п. 18 Положения). Однако, позволит ли столь громоздкая процедура определения прогнозной цены устранить все сложности на этапе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), покажет время. Новый порядок осуществления государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую по ГОЗ, будет применяться только после принятия предусмотренного в ч. 2 ст. 11 Закона о гособоронзаказе постановления Правительства Российской Федерации об условиях и порядке применения видов цен на продукцию по ГОЗ. Об этом свидетельствуют упоминания в Положении о необходимости определения вида цены на продукцию в случае планируемой поставки продукции единственным поставщиком.

------------------------------------------------------------------

Название документа