К вопросу о возможности распространения статуса ветерана боевых действий на членов отрядов самообороны Республики Дагестан

К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ РАСПРОСТРАНЕНИЯ СТАТУСА ВЕТЕРАНА БОЕВЫХ ДЕЙСТВИЙ НА ЧЛЕНОВ ОТРЯДОВ САМООБОРОНЫ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

В. М. КОРЯКИН

Корякин В. М., доктор юридических наук.

Рассмотрены организационно-правовые основы создания отрядов самообороны для противодействия террористам и статус членов указанных отрядов.

Ключевые слова: Республика Дагестан, отряды самообороны, статус членов отрядов.

To a question on possibility of distribution of the status of the veteran of operations on members of groups of self-defense of Republic Dagestan V. M. Korjakin

Organizational-legal bases of creation of groups of self-defense for counteraction to terrorists and the status of members of the specified groups are considered.

Key words: Republic Dagestan, self-defense groups, the status of members of groups.

В начале августа 1999 г. на территорию Республики Дагестан из сопредельной Чеченской Республики вторглись многочисленные, хорошо вооруженные бандформирования, возглавляемые известными террористами Басаевым и Хаттабом, и захватили несколько высокогорных районов республики. Целью акции было отторжение этих районов, а затем и всего Дагестана от Российской Федерации. Население районов, подвергшихся нападению, оказало активное сопротивление боевикам. Руководство республики, учитывая серьезность сложившейся ситуации и опасность суверенитету, санкционировало создание отрядов самообороны для противодействия террористам. Правовую основу создания и функционирования отрядов самообороны (ополченцев) в Республике Дагестан составляли: - Постановление Государственного Совета Республики Дагестан "О ситуации в Республике Дагестан в связи с вторжением на территорию республики незаконных вооруженных формирований и мерах по обеспечению безопасности Республики Дагестан" от 9 августа 1999 г. N 138 (в соответствии с п. 4 данного Постановления главам местных администраций вменялось в обязанность возглавить отряды самообороны); - Постановление Государственного Совета Республики Дагестан "Об обстановке в Республике Дагестан и мерах по ее стабилизации" от 18 августа 1999 г. N 145 (в соответствии с п. 5 данного Постановления главам местных администраций вменялось в обязанность совместно с военными комиссариатами районов продолжить формирование отрядов самообороны, их вооружение, подготовку к борьбе с бандформированиями) <1>; -------------------------------- <1> По данным Совета безопасности Республики Дагестан, в отряды самообороны записалось более 25 тыс. добровольцев (http://old. polit. ru/documents/108822.php).

- Указ Государственного Совета Республики Дагестан "Об утверждении Положения об отрядах самообороны Республики Дагестан" от 18 августа 1999 г. N 231 (в соответствии с п. 1 данного Указа предусматривалось создание органами местного самоуправления отрядов самообороны для оказания содействия подразделениям Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск МВД России, органов внутренних дел, других правоохранительных органов). На федеральном уровне в определенной степени к правовой основе создания и функционирования отрядов самообороны Республики Дагестан можно отнести некоторые положения Федерального закона "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ <2>: -------------------------------- <2> Данный Федеральный закон утратил силу с 1 января 2007 г. в связи с принятием Федерального закона "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ.

а) в соответствии с п. 1 ст. 9 данного Закона органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления должны оказывать содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом (в рассматриваемом случае формой такого содействия явилось создание отрядов самообороны - об этом, в частности, прямо сказано в п. 1 Положения об отрядах самообороны Республики Дагестан, утвержденного Указом Государственного Совета Республики Дагестан от 18 августа 1999 г. N 231); б) в соответствии с п. 1 ст. 19 данного Закона к лицам, участвующим в борьбе с терроризмом и подлежащим в связи с этим правовой и социальной защите, относятся в числе других лица, содействующие на временной основе государственным органам, осуществляющим борьбу с преступностью, в предупреждении, выявлении, пресечении террористической деятельности и минимизации ее последствий, а также семьи указанных лиц, если необходимость в обеспечении их защиты вызвана участием перечисленных лиц в борьбе с терроризмом; в) в соответствии со ст. 20 данного Закона предусмотрено возмещение вреда, причиненного лицам, участвующим в борьбе с терроризмом: - в случае гибели лица, принимавшего участие в борьбе с терроризмом, при проведении контртеррористической операции, членам семьи погибшего и лицам, находящимся на его иждивении, выплачивается единовременное пособие в размере 100000 руб., назначается пенсия по случаю потери кормильца, а также сохраняются льготы на получение жилья, оплату жилищно-коммунальных услуг, если такие льготы имелись у погибшего; - в случае если лицо, принимавшее участие в борьбе с терроризмом, при проведении контртеррористической операции получило увечье, повлекшее за собой наступление инвалидности, этому лицу за счет средств федерального бюджета выплачивается единовременное пособие в размере 50000 руб. и назначается пенсия в соответствии с законодательством Российской Федерации; - в случае если лицо, принимавшее участие в борьбе с терроризмом, при проведении контртеррористической операции получило ранение, не повлекшее за собой наступление инвалидности, этому лицу выплачивается единовременное пособие в размере 10000 руб. <3>. -------------------------------- <3> Информацию о том, произведены ли были указанные выплаты членам отрядов самообороны Республики Дагестан и семьям погибших лиц из их числа, найти не удалось. Скорее всего, таких выплат не производилось, поскольку в упомянутых выше правовых актах Республики Дагестан нет ни одной ссылки на Федеральный закон "О борьбе с терроризмом", а также нет ссылок на понятие "контртеррористическая операция".

Согласно Положению об отрядах самообороны Республики Дагестан, утвержденному Указом Государственного Совета Республики Дагестан от 18 августа 1999 г. N 231, отряды самообороны формировались по месту жительства граждан при администрациях муниципальных образований. Указанным Положением предусматривалось следующее: - отряды самообороны должны действовать под руководством глав этих администраций в тесном взаимодействии с отделами внутренних дел и военными комиссариатами; - непосредственное руководство отрядом самообороны осуществляет командир отряда, назначаемый главой администрации по согласованию с начальником органа внутренних дел и военкомом города (района); - координацию действий отрядов самообороны на всей территории республики осуществляет Совет Безопасности Дагестана; - соответствующая администрация выдает членам отрядов самообороны удостоверения установленного образца. На отряды самообороны возлагались следующие задачи: 1) участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности; 2) охрана населенных пунктов, других важных объектов от противоправных посягательств; 3) оказание содействия подразделениям федеральной пограничной службы, внутренним войскам и органам внутренних дел в охране Государственной границы Российской Федерации и административной границы Республики Дагестан; 4) участие совместно с органами внутренних дел в локализации и блокировании районов, охваченных вооруженными конфликтами, в проведении мероприятий по разоружению незаконных вооруженных формирований, а в случае оказания ими вооруженного сопротивления - в их ликвидации; 5) участие в пресечении массовых беспорядков; 6) участие совместно с органами МЧС России и внутренних дел в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных обстоятельствах. Разделом VII рассматриваемого Положения были определены некоторые гарантии социальной защиты членов отрядов самообороны, к числу которых относятся: а) сохранение за работающими гражданами, добровольно вступившими в отряды самообороны, на период нахождения в их составе места работы, занимаемой должности, заработной платы; б) включение времени нахождения граждан в составе отрядов самообороны в их общий трудовой стаж; в) предоставление Правительству Республики Дагестан и органам местного самоуправления права использовать различные формы поощрения граждан, участвующих в деятельности отрядов самообороны; г) возможность представления членов отрядов самообороны к награждению государственными наградами и другим видам поощрения за особые заслуги в обеспечении правопорядка, защите конституционного строя и безопасности Республики Дагестан, проявленные при этом личное мужество и героизм; д) распространение на членов отрядов самообороны в случае их гибели или увечья в связи с решением задач по защите конституционного строя, территориальной целостности и безопасности Республики Дагестан порядка личного страхования и возмещения ущерба, предусмотренного Федеральным законом "О статусе военнослужащих" <4>. -------------------------------- <4> В данном случае Государственный Совет Республики Дагестан явно превысил свои полномочия, заявив о распространении на членов отрядов самообороны действия Федерального закона "О статусе военнослужащих" в части, касающейся обязательного государственного личного страхования. Поэтому на практике никаких страховых гарантий члены отрядов самообороны не имели и не имеют, страховые выплаты за счет федерального бюджета им не производились.

Создание и деятельность отрядов самообороны Республики Дагестан получили одобрение и поддержку федеральных властей как непосредственно в период их активного действия (август - сентябрь 1999 г.), так и спустя 10-летие с того времени. Так, в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с терроризмом" от 15 сентября 1999 г. N 4293-II ГД прямо сказано, что "Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации поддерживает осуществляемые в Республике Дагестан меры по уничтожению незаконных вооруженных формирований и предотвращению эскалации конфликта, а также высоко оценивает героизм и мужество личного состава группировки федеральных сил, жителей Республики Дагестан, вставших на защиту независимости и территориальной целостности России, и склоняет голову перед павшими в борьбе с террористами". В сентябре 2009 г. в связи 10-летней годовщиной отражения атаки международных террористов на Дагестан Председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин встретился с руководством республики и ветеранами ополчения. В ходе встречи была вновь дана высокая оценка действиям отрядов ополчения, их вкладу в сохранение территориальной целостности Российской Федерации <5>. -------------------------------- <5> URL: http:// www. premier. gov. ru/ pda/ events/ news/ 5054/.

О признании федеральными властями правомерности создания отрядов самообороны Республики Дагестан в августе - сентябре 1999 г. свидетельствуют и многочисленные факты награждения членов данных отрядов государственными наградами. Как усматривается из справки Управления по кадровой политике и государственным наградам Президента Республики Дагестан от 1 августа 2006 г. N 02-40/75, в период с 9 сентября 1999 г. по середину 2000 г. количество граждан Республики Дагестан из числа членов отрядов самообороны, награжденных за участие в боевых действиях по ликвидации бандформирований, составило 622 человека, из них орденом Мужества - 193 человека (в том числе 5 человек - посмертно) <6>. -------------------------------- <6> Ссылка на данный документ и указанные сведения имеются в решении федерального суда Ботлихского района Республики Дагестан от 4 июля 2009 г. по гражданскому делу N 2-136-09 (размещено на официальном сайте указанного суда - http:// botlihskiy. dag. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id=84).

Легитимность создания отрядов самообороны, а также возможность распространения на членов указанных отрядов статуса ветерана боевых действий подтверждается также складывающейся судебной практикой (согласно опубликованным данным по состоянию на 27 июля 2010 г. 29 ополченцев судами уже признаны ветеранами боевых действий <7>). -------------------------------- <7> URL: http:// www. riadagestan. ru/ news/ 2010/ 07/ 27/ 100846.

Вместе с тем, в полной мере положения Федерального закона "О ветеранах" в его действующей редакции не могут быть распространены на членов отрядов самообороны Республики Дагестан, поскольку из буквального толкования содержания подп. 1 п. 1 ст. 3 указанного Федерального закона следует, что статус ветерана боевых действий может быть присвоен гражданину при наличии в совокупности трех условий: 1) наличие у гражданина статуса военнослужащего, либо военнообязанного, призванного на военные сборы, либо сотрудника (работника) органов внутренних дел, либо работника Минобороны России, либо сотрудника учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; 2) наличие решения органа государственной власти Российской Федерации о направлении гражданина для участия в боевых действиях; 3) наличие подтвержденного факта участия гражданина в боевых действиях на территории Российской Федерации. Применительно к членам отрядов самообороны Республики Дагестан отсутствует первое из перечисленных выше условий - они не обладали в период участия в боевых действиях статусом военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов или работников соответствующих государственных органов. Не являлись они в указанный период и лицами, призванными на военные сборы, поскольку хотя в формировании отрядов самообороны и участвовали военные комиссариаты, однако каких-либо решений о призыве граждан на военные сборы в данный период в указанном субъекте Российской Федерации не принималось <8>. -------------------------------- <8> В соответствии с п. 1 ст. 54 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" граждане, пребывающие в запасе, могут призываться на военные сборы только в целях подготовки к военной службе. Проведение военных сборов в иных целях (в том числе для целей борьбы с терроризмом и бандформированиями) не допускается.

Кроме того, есть серьезные проблемы и со вторым условием - наличие решения органа государственной власти Российской Федерации о направлении гражданина для участия в боевых действиях. Дело в том, что в соответствии с п. 2 Указа Государственного Совета Республики Дагестан от 18 августа 1999 г. N 231 направление членов отрядов самообороны для выполнения задач непосредственно в зоне военных действий допускалось только по решению Совета Безопасности Республики Дагестан. Судя по всему, таких решений в отношении конкретных отрядов самообороны не существует в природе, поскольку обстановка в тот период развивалась и изменялась очень стремительно, вовлечение отрядов самообороны в боестолкновения с бандформированиями происходило стихийно, без каких-либо указаний Совета Безопасности. Безусловно, данное обстоятельство серьезно подрывает легитимацию участия отрядов самообороны в боевых действиях, однако ни в коей мере не умаляет притязаний членов отрядов самообороны на присвоение им статуса ветеранов боевых действий. Спустя два года после описываемых событий был принят Федеральный закон от 27 ноября 2002 г. N 158-ФЗ, в соответствии с которым на лиц, участвовавших (участвующих) в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации начиная с августа 1999 г., были распространены меры социальной поддержки, установленные для ветеранов боевых действий Федеральным законом "О ветеранах". В связи с этим Законом все военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и других правоохранительных органов, а также работники иных федеральных органов исполнительной власти, принимавшие участие в выполнении задач в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона в указанный период, получили удостоверения ветерана боевых действий, подтверждающие их право на предоставление мер социальной поддержки, установленных ст. 16 Федерального закона "О ветеранах". В их числе получили указанные удостоверения военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, работники военных комиссариатов, с которыми члены отрядов самообороны Республики Дагестан совместно участвовали в вооруженном противодействии террористам и бандформированиям. Однако сами ополченцы оказались лишенными этого права. В итоге сложилась ситуация, в которой лица, находившиеся в равных условиях, выполнявшие равные задачи, в равной степени рисковавшие своей жизнью, оказались в неравном положении с точки зрения мер их государственной социальной поддержки. Порядок выдачи гражданам удостоверений ветерана боевых действий урегулирован Постановлением Правительства Российской Федерации "Об удостоверении ветерана боевых действий" от 19 декабря 2003 г. N 763, а также изданными во исполнение данного Постановления ведомственными нормативными правовыми актами. На сегодняшний день такие акты приняты в Минобороны России, в МВД России, в ФСБ России, в ФСО России, в МЧС России, в ФСИН России, в Минтрансе России, в Минобрнауки России и в Минздравсоцразвития России. В приведенном перечне федеральных органов исполнительной власти, в которых приняты нормативные правовые акты, регулирующие порядок выдачи удостоверений ветерана боевых действий, обращают на себя внимание три сугубо "гражданских" министерства - Минобрнауки России, Минтранс России и Минздравсоцразвития России. Работники указанных министерств имеют возможность на законных основаниях получить удостоверение ветерана боевых действий за "выполнение задач в районах боевых действий, вооруженных конфликтов, контртеррористических операций", хотя весьма трудно представить ситуации их реального участия в боевых действиях. Члены же отрядов самообороны Республики Дагестан, с оружием в руках участвовавшие в боевых действиях, реально рисковавшие своей жизнью и здоровьем, такой возможности лишены. Это противоречит конституционному принципу равенства граждан. Исходя из изложенного можно прийти к обоснованному выводу о том, что положения п. 1 ст. 3 Федерального закона "О ветеранах" в той мере, в какой они не позволяют относить к ветеранам боевых действий граждан, не обладающих статусом военнослужащего, либо военнообязанного, призванного на военные сборы, либо сотрудника (работника) органов внутренних дел, либо сотрудника учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, либо работника иного федерального государственного органа, нарушают принцип равенства, закрепленный ст. 19 (ч. ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, а также противоречат предписаниям ее ст. 55 (ч. 3), допускающей ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина лишь в конституционно значимых целях. В связи с этим указанные положения Федерального закона "О ветеранах" следует признать не соответствующими Конституции Российской Федерации. В целях преодоления данной ситуации представляется целесообразным рекомендовать федеральному законодателю, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и принципом социальной справедливости, внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на возможность отнесения к ветеранам боевых действий членов отрядов самообороны Республики Дагестан, созданных в соответствии с решениями органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

------------------------------------------------------------------

Название документа