Свет в конце туннеля (Комментарий к Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512)

СВЕТ В КОНЦЕ ТУННЕЛЯ (КОММЕНТАРИЙ К ПОСТАНОВЛЕНИЮ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 29 ИЮНЯ 2011 Г. N 512)

П. В. ИЛЬМЕНЕЙКИН

Ильменейкин П. В., юрист.

Анализируются Постановление Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 512 "О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно".

Ключевые слова: военнослужащие, нуждаемость в жилых помещениях, порядок признания.

Light at the end of the Tunnel P. V. Ilmeneykin

Analyzes the Government Decree June 29, 2011 N 512 "On the recognition of needing residential troops - citizens of the Russian Federation, provided for the duration of military service, office accommodation, and providing them with accommodation in the property free of charge".

Key words: military, neediness in a residential area, the procedure for recognition.

29 июня 2011 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 512 "О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно" (далее - Постановление N 512), которое большинство военных юристов считают очень важным нормативным правовым актом, вводящим ряд значимых новаций по вопросам жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, и являющимся зримым воплощением заботы государственной власти России о нуждах этих категорий граждан. Но понять всю юридическую и социальную значимость Постановления N 512 реально можно только на основании глубокого анализа его норм и их места среди других правовых норм российского законодательства о жилищном обеспечении военнослужащих, что и является целью настоящей статьи. Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах неоднократно указывал, что военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции. Этим, а также характером военной службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для их жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним, что требует от законодателя установления как для них, так и для лиц, выполнивших обязанности военной службы по контракту, дополнительных мер социальной защиты, в том числе в сфере жилищных отношений. Реализуя данное правомочие в рамках специального правового регулирования, законодатель в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" гарантировал военнослужащим предоставление жилых помещений, а для граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, определил источники и формы обеспечения их жильем, возложив, таким образом, на государство соответствующие публично-правовые обязанности, которые ему надлежит выполнять в силу ст. 1 (ч. 1), ст. ст. 2, 15 (ч. 2), ст. 59 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. В силу указанных особенностей военной службы в нормах ст. 15 "Право на жилище" Федерального закона "О статусе военнослужащих" государство предоставило военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, ряд особых и уникальных жилищных прав, которых нет в нормах Жилищного кодекса Российской Федерации и которые государство не предоставило всем другим гражданам России, в том числе даже и всем другим федеральным государственным служащим. К таким особым жилищным правам военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, относится и их уникальное право на получение от государства жилого помещения в собственность бесплатно, которое закреплено в абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих": "Военнослужащим-гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьей 15.1 настоящего Федерального закона. Порядок признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях и порядок предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно определяются Правительством Российской Федерации (выделено мной. - П. И.)". И следует особо отметить, что, как это следует из преамбулы Постановления N 512, оно принято в соответствии с абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Представляется, что для правильного применения положений Постановления N 512 целесообразно выяснить, как же согласуются между собой нормы абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и нормы Постановления N 512. В связи с этим автор хотел бы обратить внимание читателей на несколько очень важных обстоятельств: 1. Юридически и практически процедура получения жилых помещений в собственность в избранном месте жительства по своей сути кардинально отличается от других способов приобретения жилья в собственность. Так, при покупке гражданами жилых помещений на собственные или полученные от государства денежные средства (в виде субсидий, сертификатов и т. п.) изменение формы собственности этих жилых помещений в большинстве случаев не происходит: они просто переходят из частной собственности одних граждан (или юридических лиц) в частную собственность других граждан (в нашем случае - в собственность военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей), т. е. государство в правоотношениях по покупке гражданином жилья либо вообще не участвует, либо участвует опосредованно: через предоставление гражданину-правообладателю средств на покупку жилья. И при таком способе приобретения жилья в собственность (при покупке жилья) гражданин сам выбирает, в каком месте и какое конкретно (по площади, качеству, степени благоустройства и другим характеристикам) жилое помещение он может купить, чем обеспечивается свобода выбора и личной инициативы граждан-правообладателей. Но недостатком такого способа приобретения жилья в собственность для военнослужащих, как правило, является то, что размер имеющихся у них денежных средств на покупку жилья обычно ограничен, что позволяет им чаще всего покупать не новое жилье, а только на вторичном рынке жилья и меньшее по площади, чем гарантировано им нормами предоставления, установленными ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Юридической сутью другого способа - приватизации жилья - является бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Таким образом, при приватизации жилого помещения гражданин бесплатно получает в собственность только занимаемое им по договору социального найма жилое помещение, которое по размерам, как правило, не соответствует нормам предоставления (ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих"), но превышает установленные учетные нормы площади жилого помещения, что не позволяет лицам, проживающим в нем, претендовать на постановку на учет нуждающихся в жилых помещениях. Практически всех указанных недостатков приведенных способов приобретения жилья в собственность (приватизации и покупки) лишен третий способ, предусмотренный абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", суть которого состоит в том, что военнослужащему или гражданину, уволенному с военной службы, жилое помещение из федеральной собственности сразу же передается в частную собственность: ведь при этом им сразу же, без потери времени на совершение ненужных действий и оформление лишних документов, предоставляется новое жилое помещение в соответствии с нормами, установленными ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих", и именно в том месте, которое они сами избрали для постоянного жительства, чем реализуется их конституционное право на свободу выбора места проживания и жительства, которого они были лишены во время военной службы. Безусловно, при получении жилья в собственность свобода выбора жилого помещения также ограничена: военнослужащий практически не имеет свободы выбора местоположения дома и этажа здания, где находится предоставляемая ему квартира, не может выбрать ее планировку и даже вид жилого помещения (квартира или отдельный дом) и т. п., как при покупке жилого помещения. Но все эти ограничения прав и свобод военнослужащих-правообладателей с лихвой компенсируются государственными гарантиями на безусловное предоставление по установленным нормам нового жилого помещения. Во-первых, военнослужащий избегает рисков, неизбежных при самостоятельной покупке жилья на собственные или выданные ему государством денежные средства (ГЖС, субсидия). Во-вторых, военнослужащий гарантированно получает в собственность новую квартиру. В то же время предоставляемые государством военнослужащим денежные средства на покупку жилья (ГЖС, субсидии), как правило, по разным причинам оказываются гораздо ниже реальных рыночных цен на жилье в избранном военнослужащим месте жительства. Это, в свою очередь, приводит к тому, что военнослужащий вынужден покупать не новое жилье, на покупку которого у него просто нет значительных дополнительных денежных средств, а старое жилье на вторичном рынке жилья, приобретая, как правило, "в довесок" к нему и букет дополнительных проблем по текущему и капитальному ремонту самого этого жилья и его коммуникаций. 2. В п. п. 3 - 6 Правил предоставления военнослужащим - гражданам Российской Федерации, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, жилых помещений в собственность бесплатно (далее - Правила), утвержденных Постановлением N 512, Правительство Российской Федерации установило конкретный порядок передачи жилья в собственность: а) в собственность военнослужащих бесплатно могут передаваться жилые помещения, на которые в установленном порядке оформлено право собственности Российской Федерации; б) федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, принимаются решения о предоставлении жилых помещений в собственность бесплатно по избранному постоянному месту жительства, выписки из которых по форме согласно приложению к Правилам выдаются (направляются) военнослужащим (гражданам, уволенным с военной службы) или членам их семей в порядке, устанавливаемом названными федеральными органами; в) указанные выписки являются основанием для государственной регистрации прекращения права собственности Российской Федерации и возникновения права собственности военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы) или членов их семей на предоставленные жилые помещения; г) при передаче жилых помещений в собственность бесплатно военнослужащим (гражданам, уволенным с военной службы) или членам их семей подписывается акт приема-передачи жилого помещения в порядке и по форме, которые устанавливаются федеральными органами. Как несомненный положительный факт следует отметить, что Правительство Российской Федерации в Правилах максимально упростило порядок передачи военнослужащим жилых помещений в собственность, что выгодно отличает их от процедуры предоставления военнослужащим жилых помещений по договору социального найма, установленной Приказом Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280. Кроме того, п. 2 Правил установлено, что в случае смерти (гибели) военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы) жилые помещения, указанные в п. 1 Правил, предоставляются членам их семей. Указанная гарантия корреспондирует общим гарантиям, установленным в п. 2 ст. 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (за членами семей военнослужащих, потерявших кормильца, после гибели (смерти) военнослужащего сохраняется право на улучшение жилищных условий в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации) и п. 3.1 ст. 24 того же Закона (за членами семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, сохраняется право на обеспечение жилыми помещениями, которое они приобрели в соответствии с названным Федеральным законом до гибели (смерти) военнослужащего или гражданина, уволенного с военной службы. При этом указанным лицам жилые помещения предоставляются в первоочередном порядке). 3. Следует учесть, что право военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, на получение ими от государства жилых помещений в собственность бесплатно впервые было введено для них законодателем 27 мая 1998 г. в нормах п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", но длительное время (более 13 лет) Правительство Российской Федерации, которое должно было нормативно установить порядок признания военнослужащих, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, нуждающимися в жилых помещениях, и порядок предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно, по неизвестным причинам не делало этого. Таким образом, право на получение от государства жилых помещений в собственность бесплатно в избранном месте жительства у военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, эти 13 лет реально было, но не было правового механизма его реализации, в связи с чем право на получение жилого помещения в собственность бесплатно и для указанных категорий граждан реализовывалось на практике в два этапа: получение жилого помещения по договору социального найма, а затем его приватизация. В настоящее время правовой механизм реализации гарантии, предусмотренной абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", создан. Постановлением N 512 также утверждены Правила признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями. Предусмотрено, что военнослужащие-граждане, обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, имеют право на постановку на учет нуждающихся при соблюдении следующих условий: а) наличие общей продолжительности военной службы 20 лет и более либо общей продолжительности военной службы 10 лет и более при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями; б) наличие оснований, предусмотренных ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации. Следует обратить внимание на п. 2 Правил признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, которым предусмотрено, что в целях признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях применяется учетная норма площади жилого помещения, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации по избранному постоянному месту жительства (выделено автором). Таким образом, учтен опыт применения Постановления Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054, регламентировавшего порядок постановки на учет нуждающихся в избранных постоянных местах жительства, а также признания военнослужащих участниками программы ГЖС, когда только судебные решения убедили правоприменителей, что для оценки нуждаемости необходимо применять учетную норму, установленную в избранном военнослужащим месте жительства, а не в месте, где он в настоящее время проживает. Однако, как говорится, в каждой бочке меда обязательно найдется ложка дегтя. Так, и в указанной норме, по нашему мнению, имеется большой недостаток, заключающийся в том, что оценку нуждаемости военнослужащих в получении жилья Правительство Российской Федерации связало с учетной нормой по месту получения жилья, а не установило для военнослужащих общефедеральную учетную норму, хотя Правительство Российской Федерации имеет на это законные полномочия <1>. -------------------------------- <1> Автор подробно останавливался на этой проблеме в статье "Жилищные нормы и связанные с ними проблемы обеспечения военнослужащих жильем" (Право в Вооруженных Силах. 2010. N 3).

Правилами признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениям (п. 3), установлен исчерпывающий перечень документов, которые военнослужащий подает в уполномоченный орган для признания его нуждающимся в жилом помещении в целях обеспечения в порядке, установленном Постановлением N 512: заявление по форме согласно приложению к Правилам с указанием избранного постоянного места жительства (наименования субъекта Российской Федерации и административно-территориального образования субъекта Российской Федерации (для городов федерального значения наименование административно-территориального образования субъекта Российской Федерации не указывается)), к которому прилагаются следующие документы: а) копии паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность военнослужащего, и указанных паспортов, удостоверяющих личности всех членов его семьи (с отметками о регистрации по месту жительства), а также свидетельств о рождении детей, не достигших 14-летнего возраста; б) выписки из послужного списка, справки о прохождении военной службы, общей продолжительности военной службы и составе семьи, а для военнослужащих, увольняемых с военной службы по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, - о планируемом сроке увольнения с военной службы, выдаваемые в порядке и по форме, которые устанавливаются федеральными органами; в) копии свидетельств о заключении (расторжении) брака - при состоянии в браке (расторжении брака); г) выписки из домовых книг, копии финансовых лицевых счетов с мест жительства военнослужащего и членов его семьи за последние пять лет до подачи заявления; д) копии документов, подтверждающих право на предоставление дополнительных социальных гарантий в части жилищного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом следует обратить особое внимание на то, что в отношении военнослужащих, увольняемых с военной службы, указанные заявление и документы должны быть поданы в сроки, обеспечивающие возможность принятия решения о принятии на учет (отказе в принятии на учет) до даты исключения военнослужащих из списков личного состава воинской части. Решение о принятии на учет или об отказе в принятии на учет принимается уполномоченными органами не позднее чем через 30 рабочих дней со дня представления в уполномоченные органы заявления и прилагаемых к нему документов. Уполномоченные органы не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия решения о принятии на учет (отказе в принятии на учет) выдают или направляют военнослужащим, подавшим заявление, указанное решение с приложением заверенных уполномоченными органами копий рассмотренных документов. Уполномоченные органы ведут списки нуждающихся в жилых помещениях и вносят в них данные о военнослужащих, принятых на учет, и членах их семей. На основании этих списков федеральные органы в целях определения потребности в жилых помещениях ведут реестр военнослужащих, состоящих на учете, и членов их семей. В полном соответствии с гарантией, установленной п. 13 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", п. 11 Правил предусмотрено, что военнослужащие, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями (далее - граждане, уволенные с военной службы), не могут быть сняты с учета и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с Правилами предоставления военнослужащим - гражданам Российской Федерации, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, жилых помещений в собственность бесплатно. При этом под необеспеченностью жилыми помещениями в рассматриваемой норме подразумевается необеспечение военнослужащих жилыми помещениями именно согласно Постановлению N 512, естественно, при отсутствии других оснований для снятия с соответствующего учета. Также важным нововведением является предоставление военнослужащим (гражданам, уволенным с военной службы) правовой возможности изменения до реализации права ранее избранного постоянного места жительства (п. 13 Правил). В этом случае военнослужащий (гражданин, уволенный с военной службы) подает в уполномоченный орган соответствующее заявление. При этом датой принятия на учет по новому избранному месту жительства является дата принятия на учет по прежнему избранному месту жительства. Военнослужащие (граждане, уволенные с военной службы) состоят на учете: а) до предоставления им жилых помещений или до выявления предусмотренных п. п. 1, 2 и 4 - 6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации оснований для снятия их с учета; б) до заключения гражданами, уволенными с военной службы и имеющими общую продолжительность военной службы менее 20 лет, нового контракта о прохождении военной службы (так как они в этом случае утрачивают статус увольняемых с военной службы по соответствующим основаниям). В заключение хотелось бы остановиться на ряде моментов, которые, на наш взгляд, неизбежно вызовут трудности у правоприменителей и, вероятно, вызовут обращения военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы) в суды. 1. Ни в абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (далее - Закон), ни в Постановлении N 512 четко не определено, распространяется ли их действие только на категории военнослужащих, указанных в абз. 5 - 7 п. 1 ст. 15 Закона, либо также на категорию военнослужащих, указанных в абз. 8 п. 1 ст. 15 Закона и не подпадающих под ранее указанные категории. Напомним, что в абз. 8 п. 1 ст. 15 Закона указано, что служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим-гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей. Следует отметить, что конструирование законодателем норм п. 1 ст. 15 Закона свидетельствует о том, что им отнесены к субъектам права на предоставление гарантии, предусмотренной абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона, только категории военнослужащих, указанные в абз. 5 - 7 п. 1 ст. 15 Закона. В поддержку такой позиции следует указать и то, что законодатель в п. 14 ст. 15 Закона отдельно предусмотрел, что порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Если бы допускалось иное толкование, по-видимому, законодатель бы указал, что обеспечение жилыми помещениями военнослужащих - граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы производится в соответствии с абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона. Однако отсутствие нормативно установленного порядка обеспечения жилыми помещениями военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы, на наш взгляд, подтолкнет некоторых из них, не относящихся к категориям, указанным в абз. 5 - 7 п. 1 ст. 15 Закона, и стремящихся получить квартиру непосредственно в собственность в порядке, предусмотренном Постановлением N 512, к обращениям в суды. 2. Постановлением N 512 не предусмотрено, что оно распространяется на правоотношения, возникшие до вступления его в силу. В то же время еще раз напомним, что уже в первой редакции п. 1 ст. 15 Закона была установлена гарантия, в соответствии с которой военнослужащим, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются в собственность жилые помещения по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. О том, что такого механизма не было предусмотрено, не раз писалось на страницах нашего журнала. На практике при возникновении соответствующих оснований (достижение определенной выслуги лет, увольнение с военной службы по указанным выше основаниям) такие военнослужащие признавались в установленном порядке, в том числе после 1 марта 2005 г., по основаниям, предусмотренным ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, нуждающимися в жилых помещениях по договорам социального найма, а после предоставления жилых помещений имели право их приватизировать. В настоящее время имеется достаточно большое количество граждан, уволенных с военной службы, которые: - в период прохождения военной службы относились к военнослужащим, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями; - были уволены с военной службы после 1 марта 2005 г. по "льготным" основаниям и при наличии общей продолжительности выслуги 10 лет и более; - были перед увольнением признаны нуждающимися в жилых помещениях по договору социального найма по основаниям, предусмотренным Жилищным кодексом Российской Федерации (ст. 51); - были уволены с оставлением в списках нуждающихся в жилых помещениях; - до настоящего времени жилое помещение не получили. Таким образом, на указанных граждан при прохождении военной службы в полной мере распространялась гарантия, установленная абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона. Указанная гарантия по отношению к ним не была реализована по не зависящим от них причинам. Учитывая, что жилые помещения им до настоящего времени не предоставлены, логично предположить, что на них должен распространяться механизм, установленный Постановлением N 512. Однако из буквального толкования норм указанного Постановления этого не следует. Следует предположить, что уполномоченные органы и будут применять Постановление N 512 буквально, т. е. к тем военнослужащим, которые после подачи предусмотренного Постановлением заявления и документов будут поставлены на соответствующий учет. Всем остальным - не повезло. Безусловно, в связи с вышесказанным следует ожидать массовых обращений граждан, уволенных с военной службы, в суды, в том числе в Конституционный Суд Российской Федерации. Возможно, это приведет к внесению соответствующих изменений в Постановление N 512.

------------------------------------------------------------------

Название документа