Система гражданско-правовых средств удовлетворения потребностей граждан в жилье

СИСТЕМА ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ПОТРЕБНОСТЕЙ ГРАЖДАН В ЖИЛЬЕ <*>

О. Н. БОБРОВСКАЯ

Бобровская Ольга Николаевна, заместитель заведующего кафедрой гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права, кандидат юридических наук, доцент.

В статье дается общая характеристика элементов системы гражданско-правовых средств удовлетворения потребностей граждан в жилье. Автор анализирует основные элементы механизма правового регулирования жилищных отношений, в том числе нормы права, правосубъектность участников жилищных правоотношений, жилищные правоотношения.

Ключевые слова: гражданско-правовые средства, потребности граждан, правосубъектность, жилищные права, жилищные правоотношения.

The article provides an overview of the elements of the system of civil legal means to meet the needs of citizens in housing. The author analyses the main elements of the mechanism of legal regulation of housing relations, including the norms of the law, the legal personality of the participants of the housing legal relations, housing legal relations.

Key words: civil-legal means, the needs of the citizens, the legal personality, property rights, housing legal relations.

Правовые средства удовлетворения потребностей граждан в жилье определяются как юридические возможности, заложенные в нормах конституционного, гражданского, жилищного, семейного, гражданско-процессуального права и их отдельных институтах, которые используются в процессе их реализации гражданами и иными лицами в целях обеспечения их потребностей в пользовании жилыми помещениями. Комплексное воздействие указанных правовых средств обусловливается однородностью имущественных отношений, объединяемых признаком удовлетворения потребностей граждан в жилье. Для правовых средств удовлетворения потребностей граждан в жилье характерно, во-первых, то, что они предусматриваются нормами права и правилами локальных актов, формирующими общие или конкретно-определенные юридические возможности, которыми могут или обязаны воспользоваться адресаты норм и правил о пользовании жилыми помещениями. Во-вторых, правовые средства составляют основу механизма правового регулирования жилищных отношений, позволяя реализовывать общие или конкретно-определенные юридические возможности, связанные с потребностями граждан в жилье, а система гражданско-правовых средств удовлетворения потребностей граждан в жилье и есть механизм правового регулирования, специфика которого проявляется в особенностях правосубъектного, вещно-правового и обязательственно-правового инструментария, а также гражданско-правовой охраны и ответственности. Основными элементами механизма правового регулирования жилищных отношений являются нормы права, правосубъектность участников жилищных правоотношений, жилищные правоотношения и акты реализации жилищных прав и обязанностей, включая акты применения права, что ставит необходимость определения места системы норм, регулирующих жилищные отношения, в системе российского права. В течение довольно длительного времени в жилищном праве господствовала идея, что правовое регулирование жилищных отношений должно осуществляться в рамках особых правовых конструкций, юридическая природа которых (гражданско-правовая или административная) зачастую оставалась не ясной. В усложнившихся условиях развития общественных отношений реализация жилищной потребности стала возможна только с привлечением современных гражданско-правовых институтов. В настоящее время большинство ученых приходит к мнению, что массив жилищного законодательства образован в основном нормами гражданско-правового характера, а жилищные отношения являются имущественными, составляющими предмет гражданского права. Так, например, Б. М. Гонгало отмечает, что "...вобрав в себя большое число норм различной отраслевой принадлежности, ставшее комплексной отраслью права, тем не менее жилищное право тяготеет к праву гражданскому" <1>. При этом имущественными, по мнению В. А. Тархова, следует считать "...отношения по владению, пользованию и распоряжению вещами, а также иные отношения, связанные с передачей материальных благ" <2>. Е. А. Суханов рассматривает имущественные отношения более широко, как "отношения, возникающие между людьми по поводу имущества - материальных и иных благ, имеющих экономическую форму товара... и эти отношения основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, то есть возникают между юридически равными и независимыми друг от друга субъектами, имеющими собственное имущество" <3>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Б. М. Гонгало "Основные начала российского жилищного законодательства (комментарий законодательства)" включена в информационный банк согласно публикации - "Нотариус", 2005, N 3. ------------------------------------------------------------------ <1> Гонгало Б. М. Основные начала российского жилищного законодательства // Семейное и жилищное право. 2005. N 3. С. 27. <2> Тархов В. А. О понятии имущественных отношений // Правоведение. 1962. N 3. С. 29. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <3> Гражданское право: В 4 т. Т. 1: Общая часть: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2004. С. 33 - 34.

Вместе с тем жилищные отношения, перечисленные в ст. 4 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), представляют собой эклектику разноотраслевых включений, базирующихся тем не менее на центральном опорном звене - праве собственности на жилые помещения. Представляется, что передача имущества в виде квартиры или части квартиры собственником во владение, пользование и управление иным лицам не исключает возможности собственника истребовать такое имущество, обратившись к вещно-правовым способам защиты или обязательственным, если отношения собственника с иным лицом основаны на договоре, лишив временных владельцев и пользователей как самого права пользования и владения, так и преимущественных прав, которыми они обладают, исходя из договора (найма). Кроме того, жилищные отношения с участием публичных субъектов характеризуются строгой процедурой, нормативными включениями и цензовой составляющей. В этой связи равенство сторон в жилищных отношениях и их имущественная самостоятельность подвергается сомнению. Присоединяясь к позиции В. А. Белова о том, что "жилищное право вовсе не противопоставляется гражданскому, а, наоборот, с ним объединяется, ибо базируется (по крайней мере в значительной своей части) на общих с гражданским правом началах" <4>, С. И. Суслова отмечает идентичность основных начал гражданского и жилищного законодательства, называя в качестве основного отличия при сопоставлении указанных норм законодательства отсутствие равенства участников жилищных отношений <5>. -------------------------------- <4> Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В. А. Белова. М., 2007. С. 70. <5> См.: Суслова С. И. К вопросу об основных началах жилищного и гражданского законодательства // Мировой судья. 2010. N 2. С. 5.

Более того, проект Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - проект ГК РФ) <6> вводит в жилищную сферу новые понятия и новые институты, все более сужая сферу регулирования кодекса Жилищного и концентрируя его на отношениях социального найма и управлении многоквартирными домами. Так, глава 20.3 проекта ГК РФ в § 1, 2 вводит ранее неизвестное и используемое только наукой понятие узуфрукта как ограниченного вещного права, передаваемого собственником по соглашению с третьим лицом или членом семьи, с которым он состоит в алиментном правоотношении. -------------------------------- <6> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=128204 (дата обращения: 20.06.2012).

Поскольку социальное жилье передается внаем льготным категориям граждан, остальная часть общества, не состоящая на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и не признанная малоимущими, обращается к жилищному законодательству лишь при выборе способа управления многоквартирными домами и заключении договора управления. Кроме того, жилищные отношения, будучи комплексными, нередко переводят их участников в административно-правовую или налоговую сферу. Такие включения вызывают неоднозначную оценку ученых. Так, например, по мнению С. И. Сусловой, "...включение в число жилищных административно-правовых отношений вообще не должно иметь места... Вызывает вопросы... отсутствие хоть каких-то теоретических или практических объяснений позиции законодателя по перечню отношений административно-правового характера, которые были включены в ст. 4 ЖК РФ" <7>. Эта позиция вызывает удивление, поскольку специфика жилищных отношений не позволяет в этой сфере полностью перейти на гражданско-правовые принципы регулирования. -------------------------------- <7> Суслова С. И. Указ. соч. С. 7.

В этой связи следует согласиться с мнением Т. А. Семиной о сохранении административного метода в регулировании жилищных отношений при установлении порядка, условий и пределов использования административно-правовых институтов в жилищных отношениях <8>. -------------------------------- <8> См.: Семина Т. А. Жилищно-правовая проблема и развитие жилищного законодательства Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2003. N 3 - 4.

Отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения договоров в жилищной сфере, а также отношения, возникающие в процессе реализации права собственности на жилье, носят гражданско-правовой характер и не могут регулироваться иначе как нормами гражданского права. Отношения, возникающие в процессе непосредственного пользования жильем: содержания жилья, обеспечения соблюдения правил безопасности, выполнения градостроительных, противопожарных, экологических и иных требований, должны регулироваться нормами административного права с присущим ему публичным характером регулирования. Однако, рассматривая нормы ст. 29 ЖК РФ, регламентирующие выселение собственника из занимаемого жилого помещения за самовольное переустройство и (или) перепланировку, можно заметить двойственность их правовой реализации. С одной стороны, самовольная перепланировка жилых помещений в многоквартирных домах предусматривает административную ответственность в ч. 2 ст. 7.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. С другой стороны, суд может сохранить в переустроенном и (или) перепланированном состоянии жилое помещение, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу их жизни и здоровью. Таким образом, если гражданам причиняется имущественный вред, связанный с повреждением квартиры, санитарно-технического и иного оборудования жилого помещения, моральный ущерб, связанный с причинением вреда здоровью и жизни, вследствие несанкционированной перепланировки или переустройства жилого помещения, "основания выселения граждан из занимаемого жилого помещения носят имущественный, т. е. гражданско-правовой, характер, и, следовательно, правоотношения, связанные с выселением из жилого помещения, имеют гражданско-правовую природу" <9>. -------------------------------- <9> Гимгина Е. В. Проблемы и перспективы развития института выселения собственника из жилого помещения // Юрист. 2010. N 1. С. 4.

Рассматривая жилищное право как отрасль, ряд видных ученых упорно настаивают на отсутствии отраслевых признаков. Так, В. Н. Литовкин утверждает, что "жилищное законодательство - не законодательный массив, не институт законодательства. Оно представляет собой межотраслевое объединение, преимущественно гражданско-правового содержания, включающее также нормы административного, земельного и семейного права. Это волевое, функциональное, искусственное правовое объединение, имеющее функциональный предмет, использующее разноотраслевой инструментарий, не имеющее своего органического предмета и метода в отличие от основной отрасли" <10>. При этом ЖК РФ не делает отсылок к гражданскому законодательству, тем более к ГК РФ, и не содержит каких-либо упоминаний о нем даже в ст. 8 ЖК РФ о субсидиарном применении к жилищным правоотношениям иного законодательства. -------------------------------- <10> Литовкин В. Н. Жилищное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 12.

Вместе с тем В. Ф. Яковлевым отмечено, что устранение комплексных отраслей законодательства само по себе было бы движением вспять: "Такой вывод был бы ошибочным, он шел бы вразрез с практикой развития системы законодательства, свидетельствующей о том, что существенные изменения в данной системе являются реакцией на назревшие общественные потребности. Задача науки состоит, таким образом, в том, чтобы выявить объективную основу сложившейся системы законодательства и направлений ее развития" <11>. -------------------------------- <11> Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1. С. 17.

Более того, М. Ю. Челышевым сделан вывод о межотраслевом взаимном влиянии гражданского права и иных правовых отраслей как процессе воздействия друг на друга различных, в некоторой степени взаимопересекающихся (в предметном и содержательном отношении) правовых образований, в результате чего может происходить их известная трансформация (на уровнях правовых норм и правореализации) <12>. -------------------------------- <12> См.: Челышев М. Ю. О некоторых тенденциях развития гражданско-правовой отрасли и динамике системы межотраслевых связей гражданского права // Российская юстиция. 2008. N 11. С. 6 - 10.

М. Ю. Челышевым определяется, что межотраслевые связи гражданского права можно классифицировать на виды, выступающие как отражение их системной организации, в частности, во-первых, в зависимости от той отрасли права, с нормами которой взаимодействует в конкретной области гражданское право, - межотраслевые связи гражданского права с отраслями частного и публичного права; во-вторых, в зависимости от специфики их проявления при реализации регулятивной и охранительной функций гражданско-правовой отрасли; в-третьих, по стадиям правового регулирования (элементам его механизма); в-четвертых, по их характеру - на статические (в законодательстве) и динамические (при правореализации). Взаимосвязь межотраслевых включений позволяет наиболее полно удовлетворить имеющуюся у граждан жилищную потребность, но не должна привести в итоге к поглощению одной отрасли другой. Право же на удовлетворение потребности в жилье составляет содержание правосубъектности граждан и является потребительским правом, что обусловливает распространение на механизм его реализации законодательства о защите прав потребителей с элементами специального жилищно-правового режима. "Чтобы считать жилищную потребность удовлетворенной, считает С. И. Суслова, - нужно... чтобы все граждане России имели жилье на праве собственности или проживали в жилом помещении по договору социального найма" <13>. Однако при очевидной справедливости данного высказывания наличие жилья на праве собственности или в найме у родовой (родительской) семьи не влечет удовлетворения жилищной потребности их детей, достигших возраста физиологической и социальной зрелости, достаточной для создания собственных семей. Необходимость совместного проживания, крайняя стесненность в пользовании жильем порождает конфликт, распад семьи, одиночество и, как следствие, влечет к недостатку внимания к детям, растущим в атмосфере психологической драмы и накала страстей. Без преувеличения актуальным и в наше время остается высказывание К. Маркса о критерии удовлетворенности потребностей человека: "Среди личных потребностей человека первостепенное значение имеют потребности в пище, одежде, жилище и другие, которые являются насущными, жизненными потребностями" <14>. -------------------------------- <13> Суслова С. И. Жилищные права: понятие и система. М., 2011. С. 48. <14> См.: Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 542; т. 23. С. 182.

Представляется, что постановка вопроса о возможности удовлетворения жилищной потребности для всех граждан России исключительно путем приобретения жилья в собственность или в социальный наем выглядит абсурдной, поскольку такой возможности нет ни в одной стране мира с высоким уровнем жизни и эффективной экономикой. Более того, жилищный наем, лишенный признаков льготного режима (т. е. не имеющий государственного механизма предоставления), является наиболее типовым и распространенным правоотношением (из договора жилищного найма), направленным на передачу во временное владение и пользование жилого помещения, отвечающим потребностям конкретного лица (семьи). При этом оплата найма жилого помещения приемлема и доступна каждому, имеющему стабильный доход. В России, где вопрос о стабильности каких-либо институционных основ остается нерешенным, социальный наем жилья видится многим ученым последней гарантией государства, способной сохранить удовлетворительным уровень обеспеченности жильем. Вместе с тем ожидание социального жилья занимает значительный период в жизни гражданина (семьи) и составляет порядка двадцати лет. Можно ли считать, что ради грядущего удовлетворения жилищной потребности не имеет значения качество жизни семьи в данный (конкретный) период, равный сроку ожидания? Представляется, что ответ на этот вопрос необходимо искать через определение категорий интереса и потребности, рассматривая каждую с точки зрения сочетания и различий. Некоторые ученые считают, что понятия интереса и потребности идентичны <15>. Более того, нередко проводится и более широкое тождество по отношению к понятиям интереса, потребностей, нужды и выгоды. Между тем эти понятия не совпадают, но употребляются в сочетании и взаимообусловлены. Интерес всегда соответствует определенным потребностям. "Если потребность выражает объективную необходимость тех или иных действий, направленных на обеспечение существования субъекта, то объективный интерес фиксирует те меры, осуществление которых ведет к удовлетворению потребностей и тем самым к реализации данной необходимости" <16>. Например, потребность в жилье как нужда конкретного субъекта проявляется в интересе через способы его удовлетворения (приобретение материального блага (жилого помещения), участие в распределении и закреплении прав (постановка на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий)). -------------------------------- <15> См.: Жилищные права и обязанности советских граждан (по законодательству Союза ССР и УкрССР): юридический справочник / Отв. Ю. А. Щербанин; Ресурсы и потребности: внешнеэкономический аспект: Дис. ... д. э.н. М., 1997. <16> Курбатов А. Я. Теоретические основы сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности // Черные дыры в российском законодательстве. 2001. N 1.

Интерес есть объективная категория, существует в сочетании объективного и субъективного интересов. При этом объективный интерес закрепляет средства, способствующие возникновению и стабилизации социального положения субъекта общественных отношений, а субъективный интерес представляет собой отношение данного субъекта к путям и способам достижения этой цели. Потребности - это то, в чем объективно нуждается субъект. Тем самым можно утверждать, что интересы общества (личности) порождаются потребностями, имеющими социальное значение. Реализация потребностей и интересов, их удовлетворение невозможны вне рамок общественных отношений, при этом отношение - это связь, которая возникает в процессе и в результате социальной деятельности <17>. Жилищная потребность, существующая объективно, порождает комплекс последовательных мер, которые предпринимает субъект для ее удовлетворения. При этом в основе его понимания удовлетворенности имеющимся жильем лежит субъективная оценка. -------------------------------- <17> См.: Баринов Н. А. Имущественные потребности и гражданское право / Под ред. Ю. Х. Калмыкова. Саратов, 1987. С. 22.

Вместе с тем в действующем жилищном законодательстве объективные критерии уровня удовлетворенности жилищной потребности не определены. Приобретение жилья в собственность или получение квартиры в социальный наем по нормам предоставления могут удовлетворить потребность только на данный конкретный период времени или не удовлетворить вовсе. При этом временное жилье, отвечающее критериям субъективной потребности лица, может выступать в этом качестве с превосходным результатом. Таким образом, удовлетворенность есть не что иное, как критерий качества жизни, выражающийся в двух показателях: объективной характеристике самого человека (или социума), его жизнедеятельности и условий жизни и субъективной оценочной характеристике, отражающей отношение субъекта к реалиям его жизни. Кроме того, качество жизни населения определяется жизненными потенциалами общества, отдельных граждан и соответствием результатов их жизнедеятельности социально-позитивным потребностям, ценностям и целям. Качество жизни проявляется в субъективной удовлетворенности людей самими собой и своей жизнью, а также в объективных характеристиках, свойственных человеческой жизни как биологическому, психическому (духовному) и социальному явлению. В этой связи жилищная потребность выступает основанием возникновения жилищных отношений, в которых реализуется субъективное право лица владеть, пользоваться, управлять и сохранять жилое помещение как материальное благо и объект социальной жизни. В сложных условиях обеспечения граждан жильем все более устойчивый характер приобретает тенденция к становлению и развитию различных форм собственности на жилые помещения с превалированием частной собственности граждан. Жилище является одним из главных материальных условий жизни граждан, а отсутствие материальной возможности приобрести жилое помещение в собственность отдельными категориями граждан не должно влечь за собой нарушения права гражданина на жилище. В силу этого на современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации существует необходимость сохранения публичного жилищного фонда в целях обеспечения государственных гарантий удовлетворения жилищных потребностей. Всегда объективно существующая ограниченность количества жилых помещений обусловливает необходимость сохранения ограниченных вещных прав на жилые помещения у лиц, не являющихся собственником, и расширение их перечня (право социального пользовладения и пр.). Развитие института ограниченных вещных прав должно следовать двум взаимообусловленным тенденциям - дифференциации ограниченных вещных прав в зависимости от основания и причин их установления и единству их на основе признака удовлетворения жилищных потребностей. Право пользования жилым помещением как центральное жилищное право, направленное на удовлетворение жилищных потребностей граждан, может иметь вещно-правовой характер (право пользования жилым помещением лицами, не являющимися собственниками, - право членов семьи собственника, отказополучателей по завещательному отказу, получателей ренты по договору пожизненного содержания с иждивением) или составлять содержание вещного права (право собственности) либо обязательственно-правовой характер (право пользования жилым помещением нанимателем и членами семьи нанимателя). Включение договорных начал в основание возникновения вещных прав на жилые помещения и механизма их осуществления (реализации жилищных потребностей граждан), а также усиление императивных начал, ограничивающих свободу договора найма жилого помещения, и, как следствие, возможность определения сторонами содержания и порядка права пользования жилым помещением по договору найма, приводит к унификации вещного и обязательственного права пользования жилым помещением.

Название документа