Важные новации нового закона по жилищному обеспечению граждан, уволенных с военной службы

(Ильменейкин П. В.)

("Право в Вооруженных Силах", 2011, N 3)

Текст документа

ВАЖНЫЕ НОВАЦИИ НОВОГО ЗАКОНА ПО ЖИЛИЩНОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ

ГРАЖДАН, УВОЛЕННЫХ С ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ

П. В. ИЛЬМЕНЕЙКИН

Ильменейкин П. В., юрист.

Анализируется исполнение решений руководства государства по обеспечению жилыми помещениями для постоянного проживания всех граждан, уволенных с военной службы.

Ключевые слова: гражданин, уволенный с военной службы, жилищное обеспечение, реализация гарантий.

Important innovations of the new law on housing for citizens discharged from military service.

P. V. Ilmeneykin

Examines the decisions of state leadership to secure living quarters for the permanent residence of citizens discharged from military service.

Key words: citizen discharged from military service, housing provision, implementation of safeguards.

В последние годы высшие руководители Российской Федерации не раз публично гарантировали, что государство обеспечит в ближайшее время (до 2012 г.) жилыми помещениями для постоянного проживания всех граждан, уволенных с военной службы и поставленных на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 января 2005 г. Общеизвестно, что для того, чтобы слово власти не расходилось с реальным делом, ее публичные гарантии должны быть, во-первых, финансово обеспечены (как правило, выделением целевых средств из федерального бюджета на эти цели) и, во-вторых, закреплены в нормах права (в федеральном законе или в другом нормативном правовом акте).

Как положительное явление следует констатировать то, что государственная власть в России сейчас социально ответственная, т. е. не дает пустых обещаний и отвечает за свои слова. Так, например, в 2009 - 2010 гг. государством были действительно дополнительно выделены из федерального бюджета на цели жилищного обеспечения увольняемых военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, признанных нуждающимися в жилых помещениях, миллиарды рублей. Выделение из федерального бюджета на эти цели больших объемов дополнительных финансовых средств запланировано Законом о федеральном бюджете и в будущем. Таким образом, свои публичные обещания и гарантии по обеспечению жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, российская власть в целом финансово обеспечивает из средств федерального бюджета.

С 1 января 2011 г. вступили в силу нормы Федерального закона от 8 декабря 2010 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан" (далее - Закон N 342-ФЗ), которыми были внесены важные и очень нужные изменения в правовое регулирование отношений по жилищному обеспечению государством увольняемых военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Прежде чем приступить к анализу изменений, внесенных Законом N 342-ФЗ в Федеральный закон "О статусе военнослужащих", и установленных самим Законом N 342-ФЗ норм, автор, для того чтобы читатели лучше поняли и оценили их юридическую сущность и позитивную направленность, хотел бы напомнить главные особенности правового регулирования (и его основные "минусы") жилищного обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, действовавшие ранее, вплоть до 31 декабря 2010 г.

Так, одной из главных особенностей военной службы является то, что военнослужащие, как правило, не вправе выбирать место своей военной службы. Поэтому военнослужащие часто служат в отдаленных, с тяжелыми климатическими условиями местностях, в закрытых военных городках, куда они по доброй воле вряд ли поехали бы жить постоянно. Другой особенностью военной службы является то, что обеспечение военнослужащих жилыми помещениями Министерством обороны Российской Федерации во время службы преимущественно ориентировано на решение их жилищного вопроса по месту их службы и на период их военной службы (что на практике находит отражение в обеспечении военнослужащих служебным жильем или жильем, фактически являющимся по своему статусу служебным, как, например, жилье в закрытых военных городках), т. е. на служебные, а не на социальные цели. Ведь служебное или приравненное к служебному жилье по своей природе и социальной цели не предназначено для постоянного проживания граждан. И потому уволенный военнослужащий, оставшийся проживать в таком жилом помещении, юридически ограничен в правах пользования и распоряжения таким жильем: это жилье запрещено приватизировать, обменивать на другое жилье, в него нельзя вселить без разрешения командования даже ближайших родственников и т. п. А эти ограничения гражданских и жилищных прав допустимы и оправданны во время военной службы, но неприемлемы после ее окончания!

Как следует из ст. 40 Конституции Российской Федерации и норм Жилищного кодекса Российской Федерации, государство гарантирует нуждающимся в жилье гражданам России обеспечение их жильем именно для постоянного, а не для временного проживания.

Однако следует учесть и то, что для всех граждан России нормами Жилищного кодекса Российской Федерации установлен единый принцип их жилищного обеспечения: им предоставляется жилое помещение для постоянного проживания не в любом месте, а именно по месту их жительства. И безусловно, что вопиющей социальной несправедливостью по отношению к военнослужащим являлось бы слепое следование этому принципу, без предоставления им права выбора места жительства после увольнения с военной службы. Ведь далеко не каждый военнослужащий согласен остаться жить на Крайнем Севере или в глухой тайге не временно, а постоянно, всю жизнь, в том числе и после увольнения с военной службы. Принципы социальной справедливости требуют, что если уж Министерство обороны Российской Федерации в своих интересах направило военнослужащего служить в "Богом забытые места" от лица государства, то это министерство и должно обеспечить его от лица государства после увольнения достойным жильем хотя бы в том месте, где он проживал до службы. В то же время и само Министерство обороны Российской Федерации часто реально не имеет какой-либо возможности обеспечить военнослужащих жильем для постоянного проживания именно по месту их военной службы: например, в закрытых военных городках, где, в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", военнослужащие на весь срок их военной службы обеспечиваются только служебными жилыми помещениями.

В связи с вышесказанным Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (абз. 12 п. 1, п. 14 ст. 15) военнослужащим, увольняемым с военной службы, было дано уникальное жилищное право, которого нет у других граждан России, - право на получение от государства жилого помещения в собственность или по договору социального найма (т. е. для постоянного проживания) не по месту их службы и жительства во время службы, а в избранном ими после увольнения с военной службы месте жительства. Но эти нормы указанного Закона по своей юридической природе являются лишь общими нормами и не регулируют конкретные правоотношения. А конкретный порядок предоставления жилых помещений в избранном месте жительства должен быть раскрыт в подзаконных актах, в частности в постановлениях Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации подробно раскрыло такой порядок предоставления увольняемым военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений в избранном ими постоянном месте жительства - через органы местного самоуправления по избранному месту жительства за счет фондов муниципального жилья в нормах Постановления от 6 сентября 1998 г. N 1054 "О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства". И тысячи военнослужащих смогли благодаря этому получить желанное постоянное жилье в избранном месте жительства из фондов муниципального жилья через органы местного самоуправления по избранному месту жительства. Но такой порядок жилищного обеспечения реально противоречил практике новых, сложившихся к тому времени в России, отношений собственности на жилье: ведь фактически государство, разделив жилищные фонды, выполнение своих государственных гарантий переложило, без финансового обеспечения этих мер из средств федерального бюджета, на органы местного самоуправления, которые, имея свой фонд муниципального жилья, тем не менее часто не имели реальной возможности исполнить на практике эти правовые гарантии государства из-за отсутствия средств и возможностей. И потому десятки тысяч уволенных с военной службы граждан оказались заложниками сложившейся социально несправедливой ситуации: муниципальные органы вынуждены были их принять на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях из муниципальных фондов жилья, но вот обеспечить их жильем не имели возможности из-за отсутствия фондов свободного жилья и средств на его покупку и строительство. И потому такой формальный учет уволенных военнослужащих для получения муниципального жилья в органах местного самоуправления часто вообще не имел какой-либо ясной перспективы в плане получения реального жилья, т. е. фактически был бессрочным.

Статьей 100 общеизвестного Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ были внесены изменения в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в соответствии с которыми "обеспечение жильем граждан, уволенных с военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года в муниципальных образованиях, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет" (выделено мной. - П. И.), т. е., хотя государство и сняло с органов местного самоуправления и "перевело на себя" (за счет средств федерального бюджета) обязанность по обеспечению граждан, уволенных с военной службы, жилыми помещениями, но только в одной возможной форме - в форме выдачи им государственных жилищных сертификатов (денежных субсидий) на покупку жилья, но при этом не предусмотрело для них такую форму их жилищного обеспечения, как предоставление реальных жилых помещений.

Фактически граждане, уволенные с военной службы и вставшие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях, были несправедливо лишены государством права выбора формы их жилищного обеспечения. А также, как уже было указано, они были несправедливо лишены права на предоставление жилых помещений. Ведь выдача ГЖС (денежной субсидии) сама по себе еще не гарантирует того, что уволенный военнослужащий сможет купить на эту субсидию само жилое помещение и тем самым решить свой жилищный вопрос. Да и не каждый гражданин, уволенный с военной службы, желает получить жилище именно в собственность. Кому-то вполне достаточно получить жилое помещение и по договору социального найма. Но вот подпрограмма "Государственные жилищные сертификаты" такого права выбора им не давала вообще.

Конституционный Суд Российской Федерации встал на защиту нарушенных прав граждан, уволенных с военной службы, и в Постановлении от 5 апреля 2007 г. N 5-П указал: "Признать пункты 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции пункта 8 статьи 100 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 40, в той мере, в какой на их основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 года, в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 года, ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет... федеральному законодателю надлежит урегулировать условия и порядок обеспечения жильем граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года и уволенных или подлежащих увольнению с военной службы".

С учетом выявленных на практике недостатков подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты", руководствуясь указаниями Конституционного Суда Российской Федерации, федеральный законодатель Федеральным законом от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внес существенные изменения в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в том числе изложил абз. 2 п. 2 ст. 15 этого Закона в новой и значительно расширенной редакции: "Обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы и до 1 января 2005 года принятых на учет в муниципальных образованиях в соответствии с жилищным законодательством в качестве нуждающихся в жилых помещениях, осуществляется в соответствии с жилищным законодательством, а также за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, для обеспечения жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы и до 1 января 2005 года принятых на учет в муниципальных образованиях в соответствии с жилищным законодательством в качестве нуждающихся в жилых помещениях, по выбору указанных граждан им могут предоставляться жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного федерального органа исполнительной власти или жилые помещения, переданные в порядке, установленном федеральным законом, из федеральной собственности в муниципальную собственность, по договору социального найма органом местного самоуправления по месту принятия указанных граждан на учет. Указанным гражданам жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности или переданные из федеральной собственности в муниципальную собственность, предоставляются в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьей 15.1 настоящего Федерального закона".

Между тем норма, в соответствии с которой "обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы и до 1 января 2005 года принятых на учет в муниципальных образованиях в соответствии с жилищным законодательством в качестве нуждающихся в жилых помещениях, осуществляется в соответствии с жилищным законодательством, а также за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации", как показала практика ее правоприменения, была неудачной, так как из-за неопределенности ее формулировки (в части: "в соответствии с жилищным законодательством, а также за счет средств федерального бюджета") позволяла такое понимание и толкование ее смысла: жилые помещения гражданам, уволенным с военной службы, могут быть предоставлены не только из федерального жилищного фонда, но и из других видов жилищного фонда (например, из муниципальных жилищных фондов). Но, учитывая современную действительность, эта норма не давала уволенным военнослужащим реальных гарантий по их жилищному обеспечению не из федерального жилищного фонда, а из других видов жилищных фондов, т. е. фактически носила в этой части формальный характер.

Однако, невзирая на указанный недостаток, правовой анализ норм абзаца 2 п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" показывает, что в целом их правовые новации носили положительный характер, так как предоставляли гражданам, уволенным с военной службы и до 1 января 2005 г. принятым на учет в муниципальных образованиях в соответствии с жилищным законодательством в качестве нуждающихся в жилых помещениях, право выбора, по какой форме из трех возможных они могут быть обеспечены жильем за счет средств федерального бюджета:

1) получить государственный жилищный сертификат (денежную субсидию из средств федерального бюджета) через органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) получить жилое помещение, находящееся в федеральной собственности, в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного федерального органа исполнительной власти (например, от Министерства обороны Российской Федерации);

3) получить жилое помещение по договору социального найма, закупленное (построенное) на средства федерального бюджета и переданное из федеральной собственности в муниципальную собственность в целях последующего его предоставления по договору социального найма гражданину, уволенному с военной службы.

Порядок жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, способом выдачи ГЖС был установлен Правительством Российской Федерации в Правилах выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 гг., утвержденных Постановлением от 21 марта 2006 г. N 153.

Две другие формы жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, предусматривали предоставление им реальных жилых помещений за счет средств федерального бюджета фактически взамен выдачи им ГЖС (денежных субсидий), а порядок реализации этих форм жилищного обеспечения Правительство Российской Федерации установило в Постановлении от 6 ноября 2009 г. N 903 "О предоставлении в 2009 году гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений, находящихся в федеральной собственности".

Однако подпрограмма "Государственные жилищные сертификаты" имела временные рамки и фактически действовала только до 31 декабря 2010 г. С учетом же того, что государство для военнослужащих не продлило срок действия подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты", хотя до 31 декабря 2010 г. значительное количество военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, являвшихся участниками этой подпрограммы, не смогли по тем или иным причинам решить свой жилищный вопрос через реализацию ГЖС, особую актуальность приобрел вопрос, каким образом государство должно реализовать правовые гарантии ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" об их обеспечении жильем. Кроме того, фактически временной характер имели и меры по выдаче им жилых помещений взамен ГЖС, предусмотренные Правительством Российской Федерации в Постановлении от 6 ноября 2009 г. N 903. Да и практика правоприменения норм абз. 2 п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" также выявила ряд существенных недостатков и правовых неопределенностей.

8 декабря 2010 г. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон N 342-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан", вступивший в силу с 1 января 2011 г.

Законом N 342-ФЗ в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" были внесены следующие изменения:

1) в ст. 15:

а) абз. 2 п. 2 признать утратившим силу;

б) дополнить п. 2.1 следующего содержания:

"2.1. Обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более и которые до 1 января 2005 года были приняты органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, и совместно проживающих с ними членов их семей осуществляется за счет средств федерального бюджета по выбору гражданина, уволенного с военной службы, в форме предоставления:

жилого помещения в собственность бесплатно;

жилого помещения по договору социального найма;

единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения.

При предоставлении в соответствии с настоящим Федеральным законом гражданам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, жилых помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма размер общей площади жилых помещений определяется в соответствии с пунктами 1 - 3 статьи 15.1 настоящего Федерального закона.

При предоставлении в соответствии с настоящим Федеральным законом гражданам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения размер этой денежной выплаты определяется исходя из норматива общей площади жилого помещения, определенного в соответствии с пунктом 4 статьи 15.1 настоящего Федерального закона, и средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, определяемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти для каждого субъекта Российской Федерации".

Из правового анализа данных норм Закона N 342-ФЗ по их смыслу и содержанию следует, что законодатель не просто признал утратившими силу нормы абз. 2 п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", а фактически заменил их нормами нового п. 2.1 ст. 15 этого же Закона, в которых установил ряд важных новаций.

В настоящее время "обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы... осуществляется за счет средств федерального бюджета по выбору гражданина (выделено мной. - П. И.), уволенного с военной службы, в форме предоставления...", т. е., во-первых, в этой норме четко и конкретно указано, что все три формы жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, осуществляются именно за счет средств федерального бюджета, а не за счет других средств и не за счет бюджетов других органов власти. Во-вторых, в отличие от норм абз. 2 п. 2 в нормах п. 2.1 ст. 15 Закона четко и конкретно указано, что право выбора, в какой форме ему реализовать его право на жилище, предоставлено самому гражданину, уволенному с военной службы. Следует заметить, что так как в нормах абз. 2 п. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих" этот вопрос не был четко урегулирован, то это создавало ранее правовую неопределенность при их применении и часто на практике позволяло федеральным органам исполнительной власти фактически "навязывать" гражданам, уволенным с военной службы, форму их жилищного обеспечения.

Другой важной новацией является то, что законодатель для граждан, уволенных с военной службы, взамен выдачи им ГЖС (денежной субсидии) установил фактически новую форму их жилищного обеспечения: единовременную денежную выплату на приобретение или строительство жилого помещения. Фактически, по мнению автора настоящей статьи, эту единовременную выплату можно рассматривать как улучшенный и усовершенствованный аналог ГЖС (денежной субсидии на покупку жилья). А принципиально важные отличия указанной единовременной денежной выплаты (далее - ЕДВ) от государственного жилищного сертификата состоят в том, что: а) ЕДВ расширяет возможности граждан, уволенных с военной службы, по ее применению и реализации для решения их жилищного вопроса; б) реальный размер ЕДВ по сравнению с размером денежной субсидии (ГЖС) значительно больше.

Следует учесть, что в Правилах выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 гг., утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153, было указано: "Социальная выплата (ГЖС) предоставляется в размере, эквивалентном расчетной стоимости жилого помещения исходя из норматива общей площади жилого помещения, установленного для семей разной численности. Расчетная стоимость жилого помещения определяется исходя из норматива стоимости 1 кв. м общей площади жилья по Российской Федерации или средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья в соответствующем субъекте Российской Федерации". Но, в отличие от ряда других категорий граждан, для граждан, уволенных с военной службы, Правительство Российской Федерации приняло решение применять при расчете размера социальной выплаты (ГЖС) не норматив средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья в соответствующем субъекте Российской Федерации, а норматив стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации. Это на практике, особенно в последние годы, приводило к тому, что размер денежной субсидии (ГЖС), выдаваемой гражданам, уволенным с военной службы, на покупку жилья в конкретных субъектах Российской Федерации, был намного ниже реальных рыночных цен на жилые помещения в этих субъектах Российской Федерации, что не позволяло многим участникам подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" без привлечения больших дополнительных денежных средств купить достойное жилье хотя бы в том размере, который им гарантируется нормами ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих". И поэтому в последние годы более половины граждан, уволенных с военной службы, ставших участниками подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты", вынуждены были сдавать нереализованными полученные ими ранее ГЖС.

Закон N 342-ФЗ лишь недавно вступил в силу и пока еще не получил юридического развития в подзаконных актах. Но уже и сейчас из норм Закона N 342-ФЗ следует, что ЕДВ на приобретение или строительство жилого помещения, фактически сохраняя в себе все "плюсы" ГЖС, значительно расширяет возможности граждан, уволенных с военной службы, по ее практической реализации (по сравнению с ГЖС), что обусловлено и тем, что размер этой ЕДВ сейчас определяется исходя из норматива общей площади жилого помещения, определяемого Правительством Российской Федерации, и средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, определяемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти для каждого субъекта Российской Федерации, что, в свою очередь, приблизило размер ЕДВ к рыночным ценам на жилье и сделало возможным покупку хорошего жилья и с помощью одной только этой денежной выплаты, без какой-либо доплаты.

В ст. 3 Закона N 342-ФЗ указано: "1. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления следующие полномочия по обеспечению граждан, указанных в абзаце 1 пункта 2.1 статьи 15, абзаце 3 пункта 3.1 статьи 24 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и статье 2 настоящего Федерального закона (далее - граждане, обеспечиваемые жилыми помещениями в соответствии с настоящим Федеральным законом), жилыми помещениями:

1) предоставление жилого помещения в собственность бесплатно;

2) предоставление жилого помещения по договору социального найма;

3) предоставление единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения.

2. Порядок предоставления гражданам, обеспечиваемым жилыми помещениями в соответствии с настоящим Федеральным законом, жилых помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма и предоставления им единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения определяется законодательством субъектов Российской Федерации".

Из анализа приведенных выше норм следует, что предоставление гражданам, уволенным с военной службы и принятым до 1 января 2005 г. органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, и совместно проживающим с ними членам их семей (а также членам семей умерших (погибших) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы), жилого помещения либо ЕДВ на его приобретение или строительство будет осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета. Как положительное следует отметить то, что указанные нормы ст. 3 Закона N 342-ФЗ раскрывают конкретные порядок и условия предоставления и освоения субвенций из федерального бюджета.

Законом N 342-ФЗ ст. 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих" дополнена новым пунктом - п. 3.1: "За членами семей военнослужащих (за исключением военнослужащих, участвовавших в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих), погибших (умерших) в период прохождения военной службы, а также за членами семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, сохраняется право на обеспечение жилыми помещениями, которое они приобрели в соответствии с настоящим Федеральным законом до гибели (смерти) военнослужащего или гражданина, уволенного с военной службы.

При этом лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, жилые помещения предоставляются в первоочередном порядке".

Абзац 1 п. 4 ст. 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих", предусматривавший аналогичную гарантию, был признан утратившим силу. Кроме того, следует обратить внимание на то, что, в отличие от ранее действовавшей нормы, законодатель расширил категории членов семей погибших (умерших) военнослужащих, имеющих право на указанную социальную гарантию, снизив необходимый период продолжительности военной службы военнослужащих с 20 лет до 10 лет и более.

Предусмотрено также, что указанные члены семей, принятые до 1 января 2005 г. органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, обеспечиваются жилыми помещениями в порядке и на условиях, предусмотренных п. 2.1 ст. 15 и ст. 15.1 названного Закона.

Автор настоящей статьи считает очень важными в социальном плане и нормы ст. 2 Закона N 342-ФЗ, где указано: "Порядок и условия обеспечения жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы, и совместно проживающих с ними членов их семей, предусмотренные пунктом 2.1 статьи 15 и статьей 15.1 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в редакции настоящего Федерального закона), распространяются на следующие категории граждан, которые до 1 января 2005 года были приняты органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, и совместно проживающих с ними членов их семей, являющихся таковыми в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации:

1) граждане, уволенные со службы из органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, содержащихся за счет средств федерального бюджета, по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более;

2) граждане, уволенные с военной службы, имеющие право на обеспечение жилыми помещениями в соответствии с законодательством СССР и подлежащие обеспечению жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета".

До 1 января 2005 г. льготное право на получение жилых помещений через органы местного самоуправления по избранному месту жительства имели не только увольняемые военнослужащие и граждане, уволенные из Вооруженных Сил Российской Федерации (и одинаково были фактически лишены этого права после 1 января 2005 г.), но и ветераны Советской Армии, а также ветераны других силовых структур, которые это право заслужили своей многолетней добросовестной службой государству (и нет, к примеру, вины ветеранов Советской Армии в том, что они служили одному государству, а сейчас проживают в другом: ведь Россия - юридическая правопреемница СССР). Но, как следовало из норм абз. 2 п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2009 г. N 903, компенсационные меры государства по жилищному обеспечению (в том числе по предоставлению реальных жилых помещений взамен ГЖС) были ориентированы прежде всего на увольняемых военнослужащих и граждан, уволенных из Вооруженных Сил России, и фактически не позволяли распространять их при правоприменении на ветеранов Советской Армии и ветеранов органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, содержащихся за счет средств федерального бюджета, что по отношению к указанным категориям граждан было не только несправедливо, но и реально нарушало для них гарантии равенства в правах для одинаковых категорий граждан, установленные ст. 19 Конституции Российской Федерации.

Важное значение имеет и норма, установленная п. 1 ст. 4 Закона N 342-ФЗ, согласно которой "гражданам, обеспечиваемым жилыми помещениями в соответствии с настоящим Федеральным законом, изъявившим желание получить государственные жилищные сертификаты до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, со дня вступления в силу настоящего Федерального закона выдача указанных сертификатов не производится. Такие граждане обеспечиваются жилыми помещениями в порядке и на условиях, которые предусмотрены пунктом 2.1 статьи 15 и статьей 15.1 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в редакции настоящего Федерального закона)". Таким образом, четко и конкретно определен порядок жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы и принятых до 1 января 2005 г. органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, которые выбрали такую форму жилищного обеспечения, как получение ГЖС (в том числе тех, кто состоял на учете в органах местного самоуправления только лишь на получение ГЖС и не состоял отдельно на учете нуждающихся в получении жилых помещений), но по какой-либо причине до 31 декабря 2010 г. не получили ГЖС (а таких граждан реально десятки тысяч). В настоящее время граждане указанной категории должны обеспечиваться по одной из трех форм жилищного обеспечения: либо получить жилое помещение в собственность, либо получить жилое помещение по договору социального найма, либо получить единовременную денежную выплату. Причем право выбора формы жилищного обеспечения Законом сейчас предоставлено самому гражданину.

Закон N 342-ФЗ не оставил без внимания и тех граждан - участников подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты", которые получили ГЖС до 31 декабря 2010 г., но по какой-либо причине не смогли реализовать эти ГЖС. В п. 2 ст. 4 Закона N 342-ФЗ установлено: "Граждане, обеспечиваемые жилыми помещениями в соответствии с настоящим Федеральным законом, получившие государственные жилищные сертификаты до дня вступления в силу настоящего Федерального закона и не обеспеченные жилыми помещениями, имеют право на обеспечение жилыми помещениями в порядке и на условиях, которые предусмотрены пунктом 2.1 статьи 15 и статьей 15.1 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в редакции настоящего Федерального закона)", что распространяет на таких граждан право решить свой жилищный вопрос по одной из трех возможных форм, в порядке и на условиях, предусмотренных в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Следует отметить также и то, что нормами ст. 1 Закона N 342-ФЗ ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" была изложена в новой редакции, что, по мнению автора настоящей статьи, было сделано в целях устранения тех недостатков в формулировке прежней редакции норм этой статьи, которые при их правоприменении вызывали неопределенности в толковании смысла и содержания отдельных норм и потому способствовали злоупотреблениям при предоставлении жилых помещений.

Так, например, в прежней редакции ст. 15.1 вышеназванного Закона было указано: "С учетом конструктивных и технических параметров многоквартирных домов размер общей площади жилых помещений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, может превышать размер общей площади жилых помещений, определенный исходя из нормы предоставления площади жилого помещения, указанной в пункте 1 настоящей статьи, но не более чем на девять квадратных метров в общей сложности" и "При предоставлении жилых помещений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, одиноко проживающим военнослужащему-гражданину, гражданину, уволенному с военной службы, члену семьи погибшего (умершего) военнослужащего-гражданина, члену семьи погибшего (умершего) гражданина, уволенного с военной службы, норма предоставления площади жилого помещения может быть превышена, но не более чем в два раза".

В новой же редакции указанные нормы не только объединены, но и конкретизированы: "Такое превышение может составлять не более девяти квадратных метров общей площади жилого помещения в общей сложности, для одиноко проживающего военнослужащего, гражданина, уволенного с военной службы, члена семьи погибшего (умершего) военнослужащего, члена семьи погибшего (умершего) гражданина, уволенного с военной службы, - не более 18 квадратных метров общей площади жилого помещения".

Даже из простого сравнительного анализа приведенных выше норм видно, что формулировка нормы "не более 18 квадратных метров общей площади жилого помещения" не позволяет предоставлять одиноко проживающему гражданину жилое помещение общей площадью более 36 квадратных метров, тогда как формулировка прежней редакции: "норма предоставления площади жилого помещения может быть превышена, но не более чем в два раза" фактически создавала некоторую смысловую неопределенность и позволяла правоприменителям в отдельных случаях предоставлять жилые помещения одиноко проживающим гражданам с нарушением норм предоставления, т. е. реально носила коррупциогенный характер.

Важной новацией является и то, что в ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" появилась новая норма: "При предоставлении в соответствии с настоящим Федеральным законом военнослужащему и гражданину, уволенному с военной службы, реализующим в соответствии с пунктом 8 статьи 15 настоящего Федерального закона право на дополнительную общую площадь жилого помещения, жилого помещения в собственность бесплатно или по договору социального найма размер общей площади жилого помещения, определенный исходя из нормы предоставления площади жилого помещения, указанной в пункте 1 настоящей статьи, увеличивается в пределах от 15 квадратных метров до 25 квадратных метров", чем законодатель юридически согласовал по смыслу и содержанию нормы п. 8 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", где указано, что ряд военнослужащих имеют это право, но не указано конкретно, каким именно образом это право должно быть для них реализовано, с нормами нового пункта - п. 2 ст. 15.1 этого же Закона (в редакции Закона N 342-ФЗ).

Однако, по мнению автора настоящей статьи, новации в регулировании жилищного обеспечения для граждан, уволенных с военной службы, внесенные в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" Законом N 342-ФЗ, хотя в целом и имеют положительную направленность, что было проанализировано автором выше, но тем не менее содержат в себе и несколько негативных тенденций, нарушающих для ряда категорий граждан, уволенных с военной службы, гарантии равенства в праве на их жилищное обеспечение от государства, установленные ст. ст. 19 и 40 Конституции Российской Федерации.

Так, во-первых, следует учесть то, что в силу ряда норм ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" право на жилищное обеспечение от государства сохраняется за гражданами, уволенными с военной службы, не обеспеченными Министерством обороны Российской Федерации во время их службы жильем для постоянного проживания, при наличии у них хотя бы одного из трех следующих юридических оснований:

1) у граждан, имеющих продолжительность военной службы "более 20 лет" в календарном исчислении, - вне зависимости от основания их увольнения с военной службы;

2) у граждан, имеющих продолжительность военной службы "более 10 лет" в календарном исчислении, - при увольнении по одному из трех так называемых льготных оснований увольнения: по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями;

3) у граждан, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями или жилыми помещениями в закрытых военных городках, - при наличии дополнительно первого или второго (из вышеуказанных) оснований.

Ранее действовавшая норма абз. 2 п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих": "Обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы и до 1 января 2005 года принятых на учет в муниципальных образованиях в соответствии с жилищным законодательством в качестве нуждающихся в жилых помещениях, осуществляется в соответствии с жилищным законодательством, а также за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" - коррелировала нормам ч. 3 п. 14 ст. 15 этого же Закона: "Порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации", так как реально эти нормы ст. 15 названного Закона в их системной связи и исходя из их буквального смысла не ставили реализацию указанных в них жилищных прав в зависимость от основания увольнения с военной службы, что реально, хотя бы теоретически, позволяло гражданам, прослужившим более 20 лет, но уволенным не по "льготным" основаниям и подлежащим отселению из закрытых военных городков, быть принятыми на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в органах местного самоуправления вне закрытых военных городков с учетом специальных гарантий и льгот ст. 15 указанного Закона, гарантированных им за их многолетнюю военную службу.

В настоящее время законодатель, признав утратившим силу абз. 2 п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и фактически заменив его новым пунктом - п. 2.1, в котором конкретизировал, что право на новые меры по жилищному обеспечению через органы местного самоуправления по избранному месту жительства имеют лишь те граждане, которые были уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, фактически лишил права на эти новые меры государства по их жилищному обеспечению тех граждан, которые, прослужив более 20 лет и не будучи обеспечены Министерством обороны Российской Федерации жильем для постоянного проживания во время их службы, были уволены по другим основаниям, не указанным в этой норме названного Закона, и тех граждан, уволенных с военной службы, которые во время службы были обеспечены Министерством обороны Российской Федерации только лишь жилыми помещениями в закрытых военных городках и подлежали переселению из них.

По мнению автора настоящей статьи, с учетом того, что нормами законодательства Российской Федерации практически вообще не урегулированы вопросы жилищного обеспечения по избранному месту жительства тех граждан, которые, прослужив более 20 лет, были уволены по другим, не "льготным", основаниям, и тех граждан, уволенных с военной службы, которые во время службы были обеспечены Министерством обороны Российской Федерации только лишь жилыми помещениями в закрытых военных городках, следует констатировать, что в вопросах жилищного обеспечения фактически существует "правовой пробел". А п. 2.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" вместо устранения этого "правового пробела" фактически лишь усугубляет дискриминацию в праве на жилищное обеспечение от государства указанных категорий граждан.

Во-вторых, следует учесть и то, что, согласно Правилам, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153, военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы, нуждающиеся в получении жилых помещений для постоянного проживания, ставились на учет на получение ГЖС не только в органах местного самоуправления, но и в тех воинских частях, где они служили. Таким образом, для десятков тысяч граждан, уволенных с военной службы, предусматривалась возможность получения ГЖС не только в органах местного самоуправления, но и в органах Министерства обороны Российской Федерации. И до 31 декабря 2010 г. (до окончания действия подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты") десятки тысяч граждан, уволенных с военной службы и поставленных на учет на получение ГЖС также до 1 января 2005 г., но не в муниципальных органах, а в Министерстве обороны Российской Федерации, также не смогли получить или реализовать ГЖС и тем самым решить свой жилищный вопрос.

Однако нормы Закона N 342-ФЗ таких граждан - участников подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты", состоявших на учете на получение ГЖС в Министерстве обороны Российской Федерации и не признанных нуждающимися в органах местного самоуправления, вообще не учитывают и не предоставляют им тех же самых прав на новые формы жилищного обеспечения от государства, которые названный Закон предоставляет тем гражданам, уволенным с военной службы - участникам подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты", которые были поставлены до 1 января 2005 г. на учет на получение ГЖС (или в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий) в органах местного самоуправления.

Автор надеется, что законодатель в скором времени, в точном соответствии с гарантиями норм ст. ст. 19 и 40 Конституции Российской Федерации, примет новый закон, который предоставит такие же новые жилищные права и гражданам, указанным в предыдущем абзаце.

------------------------------------------------------------------

Название документа