Краткий научно-практический комментарий к Инструкции о предоставлении военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма (тематический)

КРАТКИЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ИНСТРУКЦИИ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ, ПРОХОДЯЩИМ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ ПО КОНТРАКТУ В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ПО ДОГОВОРУ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА (ТЕМАТИЧЕСКИЙ)

/"Право в Вооруженных Силах", 2011, N 1/

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.

Проводится анализ положений нового порядка жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, жилыми помещениями для постоянного проживания.

Ключевые слова: Инструкция, предоставление, жилые помещения, военнослужащий.

The short scientifically-practical comment to the Instruction about an order granting for military men under the contract in Armed forces of the Russian Federation, social habitation (thematic) E. G. Vorobev

In the comment the analysis of positions of a new order of maintenance of military men which serve under the contract, social habitation is carried out.

Key words: instruction, provision, accommodation, soldier.

Предисловие

В юриспруденции различают два основных вида комментариев: постатейные и тематические. Первые призваны детализировать вопросы регулирования по отдельным структурным элементам комментируемого нормативного правового акта. Своей скрупулезностью они весьма полезны для адресатов права и правоприменителей, но достаточно объемны, порой излишни в деталях, а потому, как правило, затруднительны в восприятии такого правового массива. Вторые, тематические, в противоположность постатейным комментариям как бы "отдаляются" от деталей, охватывают их в целом. Тематическое толкование нацелено на обобщение, системное освещение главных правоположений, их логическое (часто не зависящее от юридико-технического построения правового акта) структурирование, а потому приближается к тому виду, который в итоге превращается в изложение, близкое к учебному или научно-популярному. Именно из-за удобства такой формы, дающей читателю общее понимание сути комментируемого акта, нами избран второй вариант. Впрочем, между этими двумя видами комментариев строгого разграничения не существует. Как при постатейном комментировании всегда найдется возможность обратиться к системности и обобщениям, так и при тематическом - к необходимой детализации. В любом случае речь идет о толковании правовых положений, то есть об уяснении их содержания и, в необходимых случаях, их разъяснении <1>. -------------------------------- <1> Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учеб. пособие / Под ред. В. Г. Стрекозова. М., 1993. С. 204.

В связи с тем, что по ходу комментария отдельные пункты исследуемого нами акта воспроизводятся в авторском пересказе, в обобщенном виде, без их буквального воспроизведения, рекомендуем читателю иметь под рукой и сам первоисточник, благо, что ныне он доступен как в печатных, так и в электронных изданиях, в том числе на страницах предыдущего номера журнала "Право в Вооруженных Силах". По этой же причине комментарием не охвачены абсолютно все нормы, а именно те положения, которые вполне понятны, конкретны, а потому не требуют ни повторения, ни какого-либо пояснения. Иными словами, комментарий не заменяет комментируемого акта, а лишь дополняет его. А теперь перейдем непосредственно к комментарию.

Введение

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений" <2> утверждена Инструкция о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Сил Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма <3>. С принятием Инструкции отменен аналогичный нормативный правовой акт - Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 <4>. -------------------------------- <2> Российская газета. 2010. 29 окт. <3> Далее - Инструкция или Инструкция 2010 г. <4> Далее - Инструкция 2000 г.

По-видимому, у каждого заинтересованного читателя уже сложилось собственное представление о новом документе. Его вкратце выразили и мы в виде общего юридического анализа концептуальных положений Инструкции <5>. Большинство полученных выводов носили критический характер, и их можно обозначить как недостатки или сомнительные положения Инструкции. Это то, что: -------------------------------- <5> См.: Воробьев Е. Г. Правовые и социальные основания жилищного обеспечения военнослужащих министерства обороны: юридический анализ концептуальных положений новых инструкций о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 12.

1) отдельные положения Инструкции оказались "оторванными" от базовых норм Федерального закона "О статусе военнослужащих" <6> и Жилищного кодекса Российской Федерации <7>, правил, установленных Правительством Российской Федерации; -------------------------------- <6> Далее - Закон о статусе. <7> Далее - ЖК Российской Федерации.

2) содержание норм Инструкции не полностью охватило весь спектр общественных отношений в сфере жилищного обеспечения военнослужащих, поэтому, с учетом отмены прежних правил, значительная часть этих отношений стала нерегулируемой на ведомственном подзаконном уровне; 3) механизм реализации предоставления жилья не опирается на реально существующую систему военного управления и материально-бытового довольствия военнослужащих: командиры (начальники), органы тылового обеспечения, квартирно-эксплуатационные органы в местах службы военнослужащих остались непричастными к новому порядку предоставления; 4) Инструкция, предлагая новый порядок, не содержит норм переходного периода, тем самым допускает введение новых правил для регулирования уже существующих правоотношений. В связи с этим возникают обоснованные подозрения в возможном нарушении правил действия правовых норм во времени, как не допускающих произвольное придание законам или подзаконным актам обратной юридической силы. В то же время представлять данный документ лишь в черно-белом цвете, исходя из характеристики по типу "хороший" - "плохой", необоснованно и, главное, преждевременно. Перед нами предстает вполне целостный акт, отвечающий формальным требованиям к нормативному правовому акту, принятому в установленном законом порядке компетентным органом власти, который вполне способен к практической реализации. Поэтому следует полагать, что по мере комментария положительные и отрицательные стороны положений Инструкции насытятся должными полутонами. Сам же комментарий, исходя из его тематической формы, будет построен по элементам правоотношений. Его структурными частями станут интерпретации о предмете правового регулирования, объектах и субъектах правоотношений, взаимных правах и обязанностях субъектов, основаниях правоотношений и юридической ответственности субъектов. Встречающиеся по ходу рассуждений аксиоматические пояснения из области основ права предназначены для читателей, не имеющих юридического образования. Правоведам на них можно не обращать внимания.

О предмете правового регулирования

Напомним, что предметом правового регулирования закона или иного нормативного правового акта принято считать общественные отношения определенного вида, которые данный правовой акт охватывает. ПО мнению В. И. Гоймана, под предметом понимается то, что подлежит регулированию, отношения, которые подвергаются правовому воздействию, причем такие отношения должны отвечать следующим признакам: являться устойчивыми и характеризоваться повторяемостью событий и действий людей; допускать по своим свойствам возможность государственно-правового (внешнего) контроля за ними; предполагать объективную потребность в их урегулировании <8>. -------------------------------- <8> Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 173.

Для понимания места Инструкции в системе источников права и области отношений, ею регулируемой, обратимся к результатам исследований военных правоведов. Не вызывает сомнений то, что речь идет о военном праве и военно-правовых отношениях. Как указал А. В. Кудашкин, общим предметом военного права являются общественные отношения, складывающиеся в области военной деятельности государства. Внутри этого предмета выделяются несколько групп относительно однородных общественных отношений в различных сферах военной деятельности государства. К первой группе относятся общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства военными методами подготовки и применения в этих целях всех элементов военной организации государства; военного строительства; управления военной организацией государства и ее всестороннего обеспечения. Ко второй группе относятся отношения, связанные с исполнением воинской обязанности, поступлением на военную службу по контракту, прохождением военной службы, а также статусом военнослужащих. В третью группу включаются отношения, связанные с поддержанием воинской дисциплины, законности и правопорядка, деятельностью органов военной юстиции. В четвертую группу входят отношения, регулируемые нормами международного права. Все перечисленные отношения охватываются понятием "воинские отношения", или "военные отношения" <9>. -------------------------------- <9> Военное право: Учебник / Под ред. В. Г. Стрекозова, А. В. Кудашкина. М., 2004. С. 19 - 20.

Следует полагать, что положения Инструкции затрагивают первые две группы военно-правовых отношений. С учетом того, что военное законодательство относится к комплексной отрасли, включающей в себя нормы государственного, административного, уголовного, финансового, земельного, жилищного и других отраслей права, речь, по-видимому, идет о пересечении тех из них, которые находятся в сфере военной деятельности государства по комплектованию кадров Вооруженных Сил личным составом, порядку прохождения военной службы, правовому положению военнослужащих, организации и ведении войскового хозяйства, материального и финансового обеспечения военнослужащих <10>. -------------------------------- <10> Указ. соч. С. 25 - 26.

Получается, что Инструкция должна регламентировать военно-правовые отношения, связанные с военно-административной деятельностью органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации по выполнению своих функций в сфере жилищного обеспечения военнослужащих - граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту, по предоставлению им государственного жилья в постоянное пользование (по договору социального найма) в соответствии с жилищным и военным законодательством в период прохождения военной службы. Именно таким образом можно определить общую область регулирования, в которой находится искомый предмет. С установлением же еще большей предметности дело обстоит сложнее. В Инструкции нормотворец, казалось бы, сразу же "берет быка за рога": те, кому по закону положено социальное жилье, пишите заявление, собирайте конкретные документы согласно перечню, направляйте все это по указанному адресу - и ждите до положительного или отрицательного решения своего жилищного вопроса. Однако этот алгоритм отражает преимущественно нормативно-процессуальные стороны, входящие в предмет правового регулирования. Выявление же собственно предмета не только в процессуальном, но и в материально-правовом смысле, предполагает установление того, какие именно жилищные отношения (какого конкретного вида и в каком объеме этих отношений) между государством (в лице каких конкретно органов и должностных лиц) и военнослужащими (каких категорий, как обладающих правом на социальное жилье в период службы) регламентирует Инструкция, что невозможно сделать, не выявив сущностных признаков всех этих элементов правоотношений. Дело в том, что все перечисленные категории (жилищные отношения, государственные органы, военнослужащие) не являются однородными и изначально установленными. По сути, речь идет о конкретизации тех же элементов правоотношений, на которые было указано как на структурные части комментария. В связи с этим позволим себе отложить ответ на первый искомый вопрос в его окончательном виде, временно удовлетворившись его промежуточным вариантом, и продолжить намеченное исследование согласно ранее предложенной последовательности.

Об объектах правоотношений

В качестве объекта правоотношения выступает то реальное благо, на использование или охрану которого направлены субъективные права и обязанности участников правоотношения. Юристы видят в качестве таковых или материальные объекты, или объекты нематериальные, или поведение участников правоотношений, но в любом случае объекты имеют вид конкретных благ, удовлетворяющих потребности заинтересованных субъектов <11>. -------------------------------- <11> Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права: Учебник. М., 1997. С. 349 - 350.

В качестве объекта жилищных прав, согласно жилищному законодательству, рассматривается жилье - жилые помещения в их различных формах (ст. ст. 15 - 16 ЖК Российской Федерации). Именно такой вывод лежит на поверхности. Толкование названия Инструкции и ее отдельных норм, в которых говорится о жилых помещениях (п. п. 1, 3, 4, 10, 11, 14, 15, 17, 18, приложения 1 - 7 к Инструкции), первоначально ведет к такому же умозаключению. Однако вывод о том, что объектами правоотношений, регулируемых Инструкцией, следует полагать именно жилые помещения, предоставляемые военнослужащим по договору социального найма, следует полагать неточным. Дело в том, что жилые помещения становятся объектами правоотношений для военнослужащих лишь при возникновении у них субъективных прав на конкретное жилье. Инструкция этого не регулирует вовсе. Процедурные вопросы принятия на учет, состояния на учете, принятия решения о предоставлении жилья и их направления органам, заключающим договоры социального найма с военнослужащими (абз. 3 п. 16 Инструкции), - лишь предшествуют такому праву, но не порождают его. Только заключение договора социального найма жилого помещения между государством в лице уполномоченного им лица и военнослужащим имеет значение того юридического факта, который порождает правоотношения социального найма, в которых объектом выступает жилое помещение государственного фонда социального использования (ст. 60 ЖК Российской Федерации). Но Инструкция, как уже указывалось выше, не охватывает этого основного этапа предоставления жилых помещений, оставляя его за рамками своего регулирования. На этом основании следует сделать вывод о том, что объектом отношений, регулируемых Инструкцией, являются административные, организационно-распорядительные действия (процедуры), предшествующие окончательному предоставлению военнослужащему конкретного жилья по договору социального найма. Речь идет, таким образом, лишь о военно-административных отношениях внутреннего характера (находящихся в системе государственного управления), в целом не ограниченных временем (хотя и расписанных буквально по дням касательно отдельных элементов и этапов), наполненных набором конкретных юридически значимых действий военнослужащих и уполномоченного органа, которые могут стать основанием заключения договора социального найма или отказа от заключения такого договора. Именно на это направлены права и обязанности военнослужащих, которые отражаются в соответствующих полномочиях (правах и обязанностях) органа учета и распределения жилых помещений из государственного фонда социального использования. В то же время нужно отметить особую юридическую значимость вопроса о выборе уполномоченным органом конкретного жилого помещения в конкретном месте его нахождения, которое предлагается очереднику. Согласно Инструкции право выбора жилого помещения у военнослужащего отсутствует до момента получения извещения о распределении ему того или иного жилья (п. 12 Инструкции; приложение N 5 к Инструкции). Но он вправе заблаговременно заявлять свое желание на выбор места постоянного проживания согласно норме абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе уже при подаче заявления о признании его нуждающимся в получении жилья. Истинное назначение этого выбора станет понятным в конце комментария. Пока же отметим некоторые моменты, связанные с объектами жилищных прав, окончательное предоставление которых находится за рамками норм Инструкции, но тем не менее которые в ней упоминаются. У каждого военнослужащего есть два варианта оформления своих жилищных притязаний: без указания и с указанием конкретного населенного пункта, избранного в качестве постоянного места жительства. Первый вариант по умолчанию предполагает притязания на получение жилого помещения по месту службы (жительства), но не исключает любого иного решения, в зависимости от мест предложений уполномоченным органом. Такой подход существенно расширяет вариативность реализации права, так как предложения жилья, независимо от мест их нахождения, должны будут проходить через таких военнослужащих согласно очередности. Но время ожидания поступления предложений именно там, где очередник на самом деле желал бы получить постоянное жилье, может быть неопределенно долгим. Второй вариант представляется более предпочтительным из-за большей гарантированности в оптимизации времени ожидания реализации права за счет возможного юридического влияния на довольствующий орган. Такая конкретизация может стать доказательством того, что поступление в адрес очередника предложения жилья в ином месте, чем то, которое он указал в своем заявлении, было ненадлежащим предложением, и потому пропуск очереди согласно норме п. 13 Инструкции для его дальнейшего распределения следующим в очереди военнослужащим является незаконным, нарушающим правило общей очередности. Ведь право очередника предполагает соблюдение очередности не только наличием формального предложения жилья вообще, но и соответствием этого предложения по его качеству, в данном случае по месту нахождения очередного жилого помещения. Практические советы: при отсутствии в ваших жилищных документах указания на конкретный населенный пункт (или несколько конкретных населенных пунктов), где вы желаете получить жилье, уточните этот вопрос документально, добейтесь его оформления в вашем жилищном деле. При постановке на учет укажите это в заявлении, форма которого носит характер рекомендуемого образца (приложение N 1 к Инструкции). Если вы уже состоите на учете, но в ваших документах конкретное место получения жилья не было указано (например, в случае желания получить его по месту службы такое место предполагалось по умолчанию в населенном пункте дислокации воинской части), есть резон направить в уполномоченный орган дополнительное заявление с уточнением именно этого вопроса.

О субъектах правоотношений (о военнослужащих и членах их семей)

В норме п. 1 Инструкции отражен важный юридический вопрос: установление категорий военнослужащих - адресатов права на получение социального жилья. Оно сделано путем абстрактной отсылки к норме ст. 15 Закона о статусе. И это не случайно. Причины именно такого подхода станут понятными из следующих далее рассуждений. С момента принятия нового ЖК Российской Федерации и соответствующих ему изменений в военном законодательстве среди правоведов до сих пор нет единого мнения по поводу того, сохранилось ли право на социальное жилищное обеспечение у военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, именно в период прохождения ими военной службы. Большинство придерживается той точки зрения, что, согласно изменившемуся в 2004 г. нормативному порядку, военнослужащие такое право утратили, сохранив его лишь в связи с увольнением при основаниях, перечисленных в Законе о статусе. Для тех же, кто стал участником накопительно-ипотечной системы <12>, освещаемое право прямо исключено законом (абз. 10 п. 15 ст. 15 Закона о статусе).Поэтому разговор о жилищном обеспечении постоянным жильем в период военной службы (причем не в связи с увольнением) может идти лишь о правах тех военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, которые: -------------------------------- <12> Далее - НИС.

- заключили первый контракт до 1 января 1998 г.; - на первые 5 лет обеспечивались только служебным жильем; - по истечении этого срока приобретали право на жилищное обеспечение "в общем порядке". В качестве этого самого общего порядка согласно Закону о статусе в ред. 1993 г. и ЖК РСФСР признавалось право на получение постоянного жилья по договору найма, которое впоследствии получило наименование "договора социального найма". Для военнослужащих рассматриваемой категории, которые до введения вышеуказанных изменений, т. е. до 1 марта 2005 г., успели встать на учет в качестве нуждающихся, все понятно. Их право, как юридически закрепленное актами принятия на учет, сохранилось в силу переходных норм Закона о введении в действие ЖК Российской Федерации, и уже реализуется в рамках президентских обещаний предоставить такое жилье до конца текущего года. Это же право продублировано в абз. 7 п. 10 Инструкции. Даже для тех, кто успел встать на учет уже после 1 марта 2005 г., в абз. 8 п. 10 Инструкции также упоминаются соответствующие гарантии на получение социального жилья. Следовательно, неясность заключается в том, в какой мере такое же право признается за военнослужащими этой же категории, которые заявят о необходимости получения жилья по договору социального найма в новых условиях правового регулирования. По смыслу Инструкции процедура принятия на учет военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, прямо предусмотрена и после ее введения в действие (п. п. 1 - 6 Инструкции). Но для кого именно? Еще раз повторим, что с принятием ЖК Российской Федерации право на социальное жилье стали иметь только малоимущие и иные, указанные в законе, граждане. Но при отсутствии прямого упоминания о праве на социальное жилье в период военной службы у военнослужащих, даже вступивших в военно-правовые отношения до 1 января 1998 г., былое право как будто бы прекратилось. По крайней мере на протяжении почти четырех лет (с января 2005 г. по декабрь 2008 г.) в Законе о статусе о нем вообще не упоминалось. Лишь два года назад, в декабре 2008 г., в Законе о статусе появляется редакция нормы абз. 12 п. 1 ст. 15, в которой прежнее правило о предоставлении жилья в собственность впервые дополняется и правилом о предоставлении военнослужащим жилья по договору социального найма. В настоящее время эта норма гласит следующее: "Военнослужащим-гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 ЖК Российской Федерации, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно... или по договору социального найма с... федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьей 15.1 настоящего Федерального закона" <13>. -------------------------------- <13> Подпункт "а" п. 1 ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 2 дек.

Анализ данного положения позволяет утверждать о следующих юридических фактах, при наступлении которых закон прямо признает за военнослужащими комментируемое право. Во-первых, это прохождение военной службы по контракту и наличие у военнослужащего гражданства Российской Федерации. Во-вторых, наличие права на обеспечение служебным жильем на весь срок военной службы. В-третьих, достижение военнослужащим календарной выслуги 20 лет и более, а при увольнении по "льготным основаниям" - 10 лет и более. В-четвертых, наличие факта выбора военнослужащим постоянного места жительства. В-пятых, к этим условиям также следует присовокупить общие требования, касающиеся оснований нуждаемости в получении жилого помещения по договору социального найма, закрепленные в жилищном законодательстве (ст. ст. 51 - 56 ЖК Российской Федерации), которые частично повторяет или на которые ссылается комментируемый правовой акт (п. п. 1, 3, 4, 10 Инструкции). Нетрудно подсчитать, что при выслуге 20 календарных лет на начало 2011 г. правом претендовать на социальное жилье на условиях, указанных в законе, наделяются лишь те военнослужащие, которые вступили в военно-правовые отношения еще до 1991 г., а при выслуге 10 календарных лет, с учетом увольнения по льготным основаниям - те, кто вступил в такие отношения до 2001 г. Следовательно, право на получение социального жилья, имевшиеся у всех военнослужащих, заключивших первые контракты до 1998 г., забытое в результате изменений форм их жилищного обеспечения с 1 марта 2005 г., в законе так и не проявляется. Оно по крайней мере, неочевидно, хотя правоведы и выводят его путем системного и исторического толкования. Следовательно, для военнослужащих анализируемой категории, тех, кто еще не достиг 20-летней выслуги и находится в границах сроков заключения первого контракта с 1991 г. по 1998 г., возможны следующие варианты правового поведения: - выжидать достижения 20-летней выслуги; - ускорять его наступление путем увольнения по льготным основаниям с правом на получение постоянного жилья по договору социального найма; - требовать признания своего забытого новым законом права в судебном порядке со ссылкой недопустимости отмены прав даже законом, согласно ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Отсутствие в Инструкции конкретики состава военнослужащих, наделенных правом на получение жилья по договору социального найма, позволяет всем военнослужащим, заключившим первый контракт до 1 января 1998 г., не обеспеченных постоянным жильем (нуждающимся в жилье), заявить свои права на данную форму жилищного обеспечения независимо от выслуги лет - по месту военной службы, а при достижении выслуги 20 лет и более - в избранном ими постоянном месте жительства. Практические советы: если вы заключили первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., еще не стоите в очереди на получение жилья по договору социального найма, но думаете, что имеете право претендовать не только на служебное, но и на постоянное жилье в период военной службы (на общих основаниях, по истечении первых пяти лет службы согласно положениям абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона о статусе), при наличии оснований признания жилищной нуждаемости подайте заявление о принятии на учет (п. 1 Инструкции). Однако ни суды общей юрисдикции, ни Верховный Суд Российской Федерации в силу своей юрисдикции не могут преодолеть молчание федерального закона и тем самым защитить забытые в законе права. Поэтому последнее возможно не иначе, как в форме обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, причем при соблюдении всех прочих условий для такого обращения согласно Федеральному Конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации". Памятуя о том, что в последние годы этот орган правосудия достаточно осторожен в разрешении социальных проблем, вызванных монетизацией льгот (а вопрос о жилищных правах, нами рассматриваемых, порожден именно таким законом <14>), данный совет имеет юридические сложные перспективы, в то время как наиболее гарантированными представляются первые два варианта юридического поведения. Именно они опираются на прямо предусмотренные в законе основания для принятия на учет с целью последующего получения жилья, и, кроме того, в них присутствуют юридически значимые элементы возможных активных действий самих военнослужащих. -------------------------------- <14> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 31 авг.

В то же время сравнение указанных выше юридических фактов с положениями норм п. п. 13 - 14 ст. 15 Закона о статусе позволяет утверждать о том, что при наступлении таких обстоятельств, право требовать предоставления постоянного жилья с декабря 2008 г. имеют не только военнослужащие, заключившие первый контракт до 1 января 1998 г., но и все иные, вступившие в военно-правовые отношения и после этого срока (с 1998 по 2004 гг.). Для таких военнослужащих с учетом их общей выслуги 20 лет и более данное право возникнет не ранее 2017 г., а при увольнении по льготным основаниям с выслугой 10 лет и более, оно может быть реализовано, начиная с 2007 г. Таким образом, согласно Инструкции, круг адресатов права на получение жилых помещений по договору социального найма в период прохождения военной службы охватывает всех военнослужащих, проходящих службу по контракту, обеспечиваемых служебным жильем на весь срок военной службы, кроме военнослужащих - участников НИС, с учетом условий, указанных ранее. Однако границы круга субъектов зауживаются еще одним важным условием, на котором мы до сих пор не акцентировали внимания. Речь идет не только об уже упомянутых условиях наличия у военнослужащего минимально определенной выслуги лет по службе, но и о положении, касающемся необходимости выбора такого жилья именно по избранному постоянному месту жительства. Сличение данного условия с положениями военного законодательства, предусматривающего решение всех жилищных вопросов военнослужащих в период их службы только по месту службы, но гарантирующего разовое право выбора постоянного места жительства в любом населенном пункте страны с получением жилого помещения с помощью государства именно в связи с увольнением со службы (ст. 7, абз. 12 п. 1 ст. 15, п. п. 13 - 14 ст. 15, абз. 2 ст. 23 Закона о статусе) позволяет заявить, что Инструкция, опираясь на закон, охватывает вопросы предоставления социального жилья военнослужащим не просто проходящим военную службу, а подлежащим увольнению в ближайшей перспективе в связи с ее длительностью (более 20 лет) или же в преддверии наступления обстоятельств, относимых к "льготным" основаниям увольнения, но пока еще проходящим службу. Такой вывод вполне согласуется и со сложившейся судебной практикой Верховного Суда Российской Федерации <14>. -------------------------------- <14> Военнослужащий в период военной службы обеспечивается жильем лишь по месту прохождения службы (Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 7 апреля 1998 г. N 1н-8/98).

Кроме того, подобный вывод перетекает в свое логическое продолжение: государство устами Министерства обороны Российской Федерации, говорящего из Инструкции, де-факто заявляет, что, несмотря на иллюзорную формулировку о предоставлении военнослужащим жилья в период военной службы вообще, такую форму жилищного обеспечения оно более не связывает именно с прохождением военной службы, полагая достаточным ее замену только служебным жилищным обеспечением. Следует считать, что данный порядок учета еще в период службы есть элемент заблаговременности, который призван фактически заменить существовавший ранее, но исключенный из закона, механизм подачи заявлений органам местного самоуправления за 3 года до предполагаемого увольнения для последующего жилищного обеспечения в избранном месте жительства (абз. 3 п. 13 ст. 15 Закона о статусе в ред. 1998 г., п. 14 Инструкции 2000 г.). В завершение характеристики субъектов правоотношений из числа адресатов права на предоставление социального жилья отметим то, что в Инструкции не уделено должного внимания законным правам членов семей. Например, Инструкция так и не конкретизировала состав членов семьи, имеющих право на получение жилья вместе с военнослужащим. В положениях п. 5 ст. 2 Закона о статусе, ч. 1 ст. 69 ЖК Российской Федерации и пп. "а" п. 4 Инструкции относительно этого имеются отдельные расхождения. Следовательно, как и прежде ориентиром следует считать состав семьи согласно норме ЖК Российской Федерации. Практические советы: заблаговременно документально подтвердите и юридически закрепите состав своей семьи в личном деле и в жилищных документах, при необходимости сделав это в судебном порядке. Своевременно оформляйте все изменения в составе семьи с одновременным учетом их прежних условий проживания, учитываемых Инструкцией (п. 4 Инструкции). Хотя Инструкция во всех случаях рассматривает членов семьи лишь как сателлитов самого военнослужащего, их правовое положение может приобретать самостоятельный характер, даже независимый от права самого очередника, так как в отдельных случаях закон предусматривает правопреемство, при котором место одного субъекта занимает иное лицо. Особо следует оговорить ситуацию, когда в составе семьи имеется несколько военнослужащих, например супругов. Закон наделяет равными правами на самостоятельное жилищное обеспечение каждого из них. Учитывая возможность возникновения различных житейских ситуаций (раздельное проживание, развод, убытие одного из них к иному месту службы и проч.), есть смысл встать на учет каждому в отдельности, так как в Инструкции вопрос возможного выбытия из очереди военнослужащего с заменой его другим военнослужащим - членом семьи, также стоявшим в очереди, но в качестве члена семьи, не урегулирован. Практические советы: при наличии в семье нескольких военнослужащих заявление о принятии на учет подавайте каждый в отдельности, включая другого военнослужащего (супруга, родителя, ребенка), также подающего заявление, в состав своей семьи. В случае отказа и пояснений о том, что вся семья и так стоит на учете, настаивайте. В комментируемом акте также не учтена возможность замены субъекта - адресата права в случае смерти (гибели) военнослужащего - очередника. Нормы п. п. 2, 4 ст. 24 Закона о статусе гарантируют не только сохранение жилищных прав вдов (вдовцов) и детей, но и дополнительную их защиту в виде первоочередного предоставления жилья. Комментируемая Инструкция об этом умалчивает. Практические советы: в случае смерти (гибели) военнослужащего - очередника, вдовы (вдовцы) подавайте заявление о вашем правопреемстве вместо выбывшего очередника и добивайтесь его удовлетворения согласно дате постановки в очередь как члена семьи умершего (погибшего). Несмотря на очередность, предусмотренную Инструкцией лишь по дате принятия заявителя на учет (п. 11 Инструкции), требуйте передвижения вас в начало очереди, ускорения решения вашего жилищного вопроса путем предоставления всех предложений жилья при первых их поступлениях именно вам.

О субъектах правоотношений (о государственных органах и должностных лицах)

Вывод, изложенный в ходе комментария о военнослужащих - адресатах права, рассматриваемых лишь с учетом перспектив прекращения ими службы, в значительной мере объясняет и то, почему вопросами учета и распределения жилья вменено заниматься не органам военного управления по местам службы, а центральному уполномоченному органу Министерства обороны в лице Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации. Для облегчения территориального охвата данным органом формируются четыре структурные подразделения, располагающиеся в новых военных округах: Западном (в г. Санкт-Петербурге), Восточном (в г. Хабаровске), Южном (в г. Ростове-на-Дону) и Центральном (в г. Екатеринбурге). Следует полагать, что задачи данных подразделений будут выполнять квартирно-эксплуатационные управления военных округов, пока еще формируемые в местах новой дислокации. Исходя из положений Инструкции, структурным подразделениям отведена роль исполнителя технической обработки поступающей информации, подготовки и переадресации документов для принятия решений непосредственно уполномоченным органом. В отдельных вопросах предоставления жилых помещений также участвуют командиры воинских частей, в которых военнослужащие проходят службу (п. п. 5, 8, 12 Инструкции). Как уже указывалось, данные должностные лица не принимают непосредственного участия в решении анализируемых жилищных вопросов своих подчиненных, исполняя лишь отдельные функции по передаче информации (уведомлений) между органом учета и очередниками своей части (заявителями). Однако несмотря на то, что Инструкция де-юре сделала отношения по жилищному обеспечению военнослужащих неслужебными отношениями особого материального обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации, правовая роль командира-единоначальника от этого не изменяется. Он не превращается в стороннее лицо, в простого посредника передачи обратной информации, как это вроде бы следует из ряда положений Инструкции (п. п. 8, 12). Согласно Общевоинским уставам Вооруженных Сил Российской Федерации военнослужащий обязан докладывать своему непосредственному начальнику обо всех случаях, которые могут повлиять на исполнение им его обязанностей, по всем служебным и личным вопросам он также должен обращаться по команде (ст. ст. 19, 21 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации). Сам командир (начальник) обязан проявлять чуткость и внимательность к подчиненным, принимать меры, направленные на решение бытовых вопросов и обеспечение правовой и социальной защиты военнослужащих, при необходимости ходатайствовать за них перед старшими начальниками (ст. 78 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации). Командир должен также знать нужды и запросы подчиненных, добиваться их удовлетворения (ст. 7 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации). Практические советы: не отступайте от уставных предписаний и используйте их в своих интересах. Докладывайте по команде обо всех этапах вашего участия в исследуемых правоотношениях, смело обращайтесь за организационной и правовой помощью как по команде, так и к отдельным должностным лицам, причастным к вопросам делопроизводства, правового и материально-бытового обеспечения вашей воинской части и с разрешения - к вышестоящим органам военного управления и их должностным лицам. Документально фиксируйте наиболее важные моменты таких обращений по их сути и датам.

/"Право в Вооруженных Силах", 2011, N 3/

Проводится анализ положений нового порядка жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, жилыми помещениями для постоянного проживания.

Ключевые слова: инструкция, предоставление, жилые помещения, военнослужащий.

In the comment the analysis of positions of a new order of maintenance of military men which serve under the contract, social habitation is carried out.

Key words: instruction, provision, accommodation, soldier.

О правах и обязанностях субъектов правоотношений

В любом правоотношении его участники (субъекты) находятся в положении связанности правами и обязанностями, которые выступают сущностным элементом правоотношения и составляют его содержание. Субъективное право рассматривается как предусмотренная и защищаемая законом возможность лица по своему усмотрению удовлетворять свой интерес, т. е. как мера возможного правомерного поведения. Право может выражаться в выборе собственных действий, требованиях определенного поведения от обязанных лиц и возможности обратиться за поддержкой и защитой к государству <1>. -------------------------------- <1> Общая теория права и государства: Учеб. / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 39.

Юридическая обязанность есть вид и мера должного поведения субъекта в интересах управомоченного лица (гражданина, организации, государства). Это необходимое поведение, которое может выражаться в совершении определенных действий или в воздержании от определенных действий. Закон гарантирует защиту от неисполнения обязанности в виде понуждения к исполнению, привлечения не исполнившего или исполнившего ненадлежащим образом обязанность должника к юридической ответственности <2>. -------------------------------- <2> Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учеб. пособие / Под ред. В. Г. Стрекозова. М., 1993. С. 229 - 231.

Права и обязанности субъектов правоотношений взаимны: конкретному праву всегда соответствует конкретная обязанность и наоборот. Ввиду того что одной из сторон исследуемых правоотношений выступает гражданин - военнослужащий, в интересах которого и осуществляется регулирование предоставления жилья, набор его юридических прав должен быть более многообразным, а сумма его юридических обязанностей не столь велика. Такое отличие предопределено тем фактом, что получение постоянного жилья - право, а не обязанность военнослужащего. Поэтому его "часть" содержания правоотношения должна быть построенной на преимуществах усмотрения, вариативности в выборе поведения. Иным образом должны регулироваться полномочия государственного органа, пропорция соотношения прав и обязанностей которого должна строиться по противоположному типу. Причем управленческие права как таковые должны отражать управленческие обязанности, быть нацеленными на их исполнение. Подчеркнем, что речь идет именно о полномочиях, т. е. об особом наборе прав и обязанностей, в котором регулирование определяется предписаниями, конкретикой объема и содержания. Усмотрение и произвольность здесь должны быть сведены к минимуму или почти исключены. Общий анализ содержания Инструкции позволяет говорить о том, в целом указанные выше требования соблюдаются, по крайней мере в той части юридических вопросов, которые комментируемый правовой акт охватывает. Ввиду того что нормы Инструкции отражают большинство этапов предоставления жилья, детализация организационно-распорядительных действий схожа с административным регламентом уполномоченного органа. Нельзя не указать на то, что значительное количество юридически значимых вопросов урегулировано примерно в том же виде, что и ранее, согласно Инструкции 2000 г. Некоторые вопросы получили даже еще большую правовую конкретизацию (например, сроки совершения действий). Однако за этой конкретикой скрывается преимущественно формальная, внешняя сторона, в то время как содержание юридически значимых действий наполнено большей конкретикой для военнослужащих и меньшей - для уполномоченного органа. В Инструкции представлен строгий и ограниченный набор допускаемых вариантов поведения (причем далеко не полный) субъектов. Но внутренняя "кухня" принятия решений по предоставлению жилых помещений во многом остается скрытой. О ней можно судить лишь по конечным результатам действий и решений уполномоченного органа, доходящим непосредственно до каждого военнослужащего в отдельности. Встречаются в Инструкции и некоторые спорные, сомнительные положения, о которых будет сказано далее. Практические советы: если основания действий и решений уполномоченного органа вам непонятны, они недостаточно аргументированы или вы не согласны с ними в силу собственного понимания - обращайтесь с требованием пояснить правовые основания, которыми руководствовался представитель государства при их принятии. Аргументированность всех действий и решений управомоченного органа - его обязанность, хотя это не всегда отражено в нормах Инструкции. Как представляется, в Инструкции наличествует отход от ранее указанного требования к полномочиям государственного органа, исполняющего функцию по предоставлению жилых помещений. Это выражается прежде всего в необоснованно широкой избирательности исполнения некоторых, причем самых важных, полномочий, при ограниченности ряда возможностей у военнослужащих. Данный вывод пока имеет лишь характер предположения, которое станет понятным после его аргументации по ходу освещения особенностей механизма правового регулирования, содержащегося в Инструкции.

Об основаниях правоотношений

Фактические жизненные обстоятельства (события, действия), с которыми нормы права связывают какие-либо правовые последствия, называются юридическими фактами или основаниями правоотношений. По правовым последствиям их различают как правоустанавливающие, правоизменяющие и правопрекращающие <3>. -------------------------------- <3> Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учеб. пособие. М., 2003. С. 186 - 187.

В качестве правоустанавливающих оснований, учтенных в Инструкции, указаны: действия военнослужащего по подаче заявления для принятия на учет (п. 1 Инструкции); признание военнослужащего нуждающимся в получении жилого помещения и включение его в очередь (в реестр принятых на учет) (п. п. 3 - 9 Инструкции); распределение жилого помещения посредством извещения (п. п. 11 - 15 Инструкции); принятие решения о предоставлении жилого помещения (п. п. 16 - 18 Инструкции). Принятие решения о признании военнослужащего нуждающимся в жилом помещении следует считать наиболее важным действием, так как именно дата его совершения определяет очередность. Так как время совершения такого действия зависит от времени подачи (поступления) всех необходимых документов, которые не всегда возможно предоставить по объективным и субъективным причинам, откладывать подачу даже части из них не следует. Практические советы: при отсутствии у вас архивных документов с прежних мест жительства и в случае фактической затруднительности их получения (подп. "г", "д" п. 1 Инструкции) подавайте свое отдельное заявление с указанием этих мест, адресов, условий проживания и невозможности для вас документального подтверждения этих фактов. Инструкция требует такую невозможность подтвердить именно документами, а не заявлением, но это не предусмотрено ЖК РФ. Ваше заявление позволит "закрыть" данную информационную брешь, а в случае отказа признания его надлежащим подтверждением оспаривайте этот отказ. Право повторов обращений в Инструкции не ограничено. Они могут посылаться друг за другом, как и документы, их подтверждающие. Данные действия в будущем могут стать доказательствами незаконности первых отказов, а значит, не исключается возможность признания вашей очередности с учетом более ранней даты обращения. Правоизменяющими основаниями следует полагать: совершение юридически значимых действий в период действия причин, возможно изменяющих дату принятия на учет (п. п. 5, 8 Инструкции); изменение сведений в ранее представленных документах (п. 9 Инструкции); пропуск в очереди военнослужащего, участвующего в определенных мероприятиях свыше 90 суток (п. 12 Инструкции); отказ военнослужащего от предложенного жилья вследствие несогласия с его предоставлением (п. 13 Инструкции); истечение срока реализации решения о предоставлении жилья (п. 18 Инструкции). Правовые притязания очередника во многом зависят от состава его семьи, который не всегда остается неизменным по количеству и по качеству (однородности семейственности), что может вести к "усилению" или "ослаблению" прав требования предоставления социального жилья. Практические советы: при изменении состава семьи подтвердите документально не только этот факт, но и предшествующие жилищные условия нового члена семьи. Ограничения прав в связи с умышленным ухудшением им своих жилищных условий, согласно п. 4 Инструкции, не исключают возможность включения этого лица в ваше жилищное дело, если вы сами уже состоите на учете. При отказе добивайтесь положительного для вас результата. В то же время просчитайте, как такие обстоятельства у нового члена семьи могут повлиять на удовлетворение жилищных притязаний семьи в целом. При возможности заблаговременно "корректируйте" такие действия с целью "попасть" под нормы Инструкции, исключающие их признание в качестве умышленного ухудшения жилищных условий. Важное значение имеют правопрекращающие основания, так как именно с ними комментируемый правовой акт в основном связывает неблагоприятные для военнослужащих правовые последствия. Речь идет о таких действиях, как: отказ в признании военнослужащего нуждающимся в получении жилого помещения вследствие совершения им или членами его семьи действий по намеренному ухудшению жилищных условий (п. 4 Инструкции); отказ в признании нуждающимся вследствие предоставления не всех необходимых документов в установленный срок (п. 6 Инструкции); снятие военнослужащего с учета по основаниям, указанным в п. 10 Инструкции; добровольный отказ очередника от предложения конкретного жилого помещения (п. 13 Инструкции); отказ в предоставлении распределенного жилого помещения вследствие отсутствия необходимых документов (п. п. 16, 17 Инструкции); отказ в заключении договора найма жилого помещения до сдачи военнослужащим занимаемого жилого помещения (п. 18 Инструкции). Практические советы: в случаях наступления для вас негативных последствий в процедурах предоставления не оставляйте их без должного внимания. И административное, и судебное обжалование актов государственных органов и их должностных лиц предполагает, что именно эти лица должны обосновать законность "отказов", "снятий", "исключений" в отношении вас. Помните об ограниченности времени на обжалование. В то же время настаивайте на защите ваших прав лишь в случае собственной уверенности в правоте, не затевайте сутяжничество ради него самого.

О механизме предоставления жилых помещений

Под механизмом правового регулирования понимается система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях осуществления предписания правовых норм, их реализации <4>. Так как такой механизм охватывает все элементы правового регулирования, в целях комментария используется анализ лишь тех его элементов, которые отражают особенности предоставления жилых помещений военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, согласно Инструкции. В качестве такового укажем на нормативно установленную абсолютную централизацию распределения и сопровождающие ее регламентные ограничения по времени. -------------------------------- <4> Большой юридический словарь / Под ред. А. В. Малько. М., 2009. С. 24 - 25.

Основным нововведением, своего рода главным достижением качественно нового, справедливого и открытого порядка, как это было провозглашено официальным представителем военного ведомства <5>, стало единство очереди для всех военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации. Однако именно в таком построении очереди мы видим самое сомнительное и слабое звено в механизме предоставления жилья. Полную и абсолютную централизацию очередности следует полагать ее "ахиллесовой пятой". -------------------------------- <5> Горупай О. На основе социальной справедливости: Интервью с заместителем Министра обороны Т. В. Шевцовой // Красная звезда. 2010. 9 нояб.

Теория очередей гласит, что улучшение качества массового обслуживания (в нашем случае - требований предоставления жилья) достигается рядом известных способов, в частности: - привлечением дополнительных средств обслуживания; - увеличением интенсивности обслуживания; - изменением порядка обслуживания; - передачей части требований в другую систему обслуживания <6>. -------------------------------- <6> Лукин А. И. Системы массового обслуживания: Анализ систем массового обслуживания с отказами в военной практике. М., 1980. С. 96.

Ликвидировав сотни местных узлов обслуживания (в виде "изживших" себя жилищных комиссий), сведя все обслуживание в один-единственный узел (в уполномоченный орган), Министерство обороны Российской Федерации поступило с точностью до наоборот. Такое отступление от правил, научно подтвержденных теорией очередности, позволяет спрогнозировать массовые проблемы в реализации объявленного замысла по повышению эффективности жилищного обеспечения военнослужащих постоянным жильем. Конечно, централизация нужна, что объективно предопределено общностью источника поступления жилья (из федерального бюджета). Она полезна и для усиления контроля, и для оптимизации протекающих процессов при их неравномерности. Но не менее необходима и децентрализация, позволяющая улучшить качество функционирования системы, которое определяется временем обслуживания требований (пропускной способностью обслуживающих аппаратов). Чем таких аппаратов больше, тем меньше времени на обслуживание требований в их совокупности, что ведет к сокращению общей длины очереди и соответственно к сокращению времени ожидания обслуживания для каждого отдельного требования <7>. -------------------------------- <7> Розенберг В. Я., Прохоров А. И. Что такое теория массового обслуживания. М., 1965. С. 26 - 27.

В свое время правоведы В. М. Корякин и А. В. Кудашкин также писали о необходимости нормативного закрепления централизации для оптимизации существующей системы жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. В конкретном случае речь шла о том, что государство должно продуманно управлять процессами жилищного обеспечения в целом. Оно обязано установить такой порядок централизованного распределения собственных материальных средств, при котором предоставление жилья в разных местах (регионах, гарнизонах, населенных пунктах), в отношении разных категорий его получателей (проходящих службу, уволенных с военной службы, принадлежащих к различным ведомствам) будет социально справедливым вследствие его равномерности. По смыслу, вложенному в это предложение, имеющая место централизация обеспечения не должна вести к различному уровню качества реализации прав военнослужащих, что на практике наблюдается повсеместно. Должна быть исправлена ситуация, при которой в разных ведомствах, в разных местностях жилье предоставляется кому-то быстрее, а кому-то на порядок медленнее. И причина такого положения дел заключается в том, что без каких-либо объективных оснований государство не отслеживает и не соблюдает равномерность жилищного обеспечения согласно датам принятия очередников на учет <8>. -------------------------------- <8> Приводится по памяти. Приносим авторам свои извинения за отсутствие ссылки на конкретный источник.

В настоящее время именно по такому же принципу сочетания централизации и децентрализации распределения государственных средств и приобретенных на эти средства жилых помещений происходит предоставление жилья военнослужащим, уже уволенным с военной службы. Согласно утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2009 г. N 903 Правилам предоставления в 2009 г. гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, жилых помещений, находящихся в федеральной собственности, в собственность этих граждан бесплатно или по договору социального найма жилых помещений, переданных из федеральной собственности в муниципальную собственность <9>, которые продлены и на 2010 г., Министерство регионального развития Российской Федерации формирует единый сводный список всех очередников, который, однако, не заменяет и отдельных списков в местах предоставления жилья. Вследствие этого централизованного учета предоставление жилых помещений гражданам осуществляется в хронологической последовательности, в которой они включены в сводный список (п. 4 Правил). Само же предоставление осуществляется через органы учета и предоставления по месту его предоставления (п. п. 12 - 13, 17). Эти органы, получив информацию о выделении жилья, осуществляют все согласовательные процедуры и вновь направляют выработанный на месте вариант распределения в уполномоченный орган для оформления окончательного решения в отношении каждого очередника персонально. После его утверждения и документирования предоставление как таковое юридически завершается опять-таки через органы на местах (п. п. 18 - 29 Правил). -------------------------------- <9> Далее - Правила.

Нетрудно заметить, что такая система, утвержденная всего два года назад Правительством Российской Федерации в целях улучшения предоставления жилья гражданам, уволенным с военной службы, лишь с небольшими расхождениями, повышающими степень централизации, почти полностью повторяет порядок, существовавший ранее в жилищном обеспечении военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации (п. п. 22 - 42 Инструкции 2000 г.). Однако в самой Инструкции заложен механизм, допускающий нарушение единства очередности, провозглашенной в ней же. Продемонстрируем это на примере сравнения порядка предоставления жилья и моделирования его реализации. Согласно п. 11 Инструкции предоставление (распределение) жилья производится согласно очередности по датам принятия на учет. Но в случаях, прямо указанных в Инструкции, требования некоторых очередников "пропускаются", вследствие чего нераспределенное жилье поступает для дальнейшего распределения между другими очередниками, принятыми на учет (абз. 4 п. 12, абз. 3 п. 13, абз. 2 п. 16, абз. 2 п. 18 Инструкции). И дело не только в том, что такое количество оснований для "пропуска" очередников само по себе настораживает. Формулировка указанных норм не исключает того, что этим лицам (о них временно "забывают", хотя они и сохраняют право оставаться в очереди) на данном этапе предоставления иного жилья не предложат, а "отказное" будет предложено иным ожидающим жилья, в том числе стоящим в очереди после "пропущенных". При условии единичности таких случаев, исходя из недостатка (отсутствия) жилья подобная модель выглядит юридически приемлемой: отказался - жди дальше. Но при тех обстоятельствах, когда у государства почти всегда есть иное свободное жилье, требование соблюдения очередности согласно датам постановки на учет предполагает, при необходимости, его повторное и многократное предложение всем стоящим впереди очередникам, "пропущенным" в очереди, до окончательного удовлетворения их требований. Однако именно об этой гарантии очередникам в Инструкции ничего не сказано. Поэтому по нормам Инструкции допустимы ситуации, когда жилые помещения будут предложены и распределены без учета мнения таких граждан. Практические советы: требуйте предоставления информации не только о вашем положении в очереди, но и о состоянии очередности "вокруг" вас, обо всех жилых помещениях, распределенных очередникам, стоящим после вас, для проверки того факта, предлагалось это жилье вам или нет. Ни одно жилое помещение не должно быть распределено без учета мнения каждого неудовлетворенного очередника в единой цепочке ожидающих. Выявление таких фактов следует считать нарушением общей очередности с вытекающими из этого негативными последствиями для уполномоченного органа. Указанный в качестве важного элемента регламентный порядок, предложенный Инструкцией, по ряду положений также вызывает вопросы. Например, трудно объяснить краткосрочность времени, отводимого военнослужащему на принятие распределенного (предложенного) жилья согласно п. 13 Инструкции. В этой норме установлено следующее правило. Военнослужащий, получивший данные о конкретном распределенном ему жилом помещении, в пятидневный срок с момента вручения ему уведомления об этом должен направить свое согласие или отказ. При этом, в случае неполучения данных этого решения очередника непосредственно уполномоченным органом, ожидающим такой же пятидневный срок с момента получения им уведомления о вручении извещения данному военнослужащему, последний утрачивает право на данное жилье и оно распределяется между другими очередниками. Попробуйте просчитать время, отводимое Инструкцией для принятия столь важного решения, с учетом необходимости не только его осмысления, но и реального ознакомления с жильем в месте его нахождения (осмотра жилья). У нас получается не более 5 дней, а то и всего 1 - 2 дня, т. е. столько, сколько требуется добросовестному делопроизводителю части для отправки обратно уведомления о врученном военнослужащему извещении. Это и есть тот "нормальный" и "разумный" срок, отводимый Министерством обороны Российской Федерации военнослужащему, ожидавшему предложения своего жилого помещения как минимум несколько лет. Давать же согласие на получение жилья, предоставляемого за все время службы только единожды, ориентируясь при этом лишь на бумажную информацию о его адресе, площади в квадратных метрах, количестве комнат и этаже (приложение N 5 к Инструкции), даже не увидев жилья своими глазами, представляется по крайней мере неосмотрительным. А если это жилье находится не по месту жительства очередника? А если военнослужащий в это время не может увидеть жилое помещение по уважительным, независящим от него причинам?

Об ответственности и защите прав субъектов правоотношений

Полагаем, что нет необходимости пояснять читателю наличие у него как у военнослужащего, претендующего на получение от государства жилого помещения по договору социального найма, права на защиту своих прав всеми не запрещенными законом способами, в том числе и в судебном порядке (ст. ст. 45, 46 Конституции Российской Федерации), по всем вопросам, регулируемым Инструкцией. Следует помнить о том, что Инструкция - ведомственный, а потому не столь высокий по юридической значимости правовой акт подзаконного уровня. Любые ее положения, очевидно или косвенно расходящиеся с правовыми нормами законов или нормативных правовых актов большей юридической силы, могут быть оспорены или не применены при регулировании согласно п. п. 3, 4 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ. В первую очередь это касается отдельных ведомственных ограничений прав военнослужащих, не предусмотренных законами, что недопустимо (ч. 3 ст. 1 ЖК РФ). Это, в частности: - требование документального подтверждения невозможности получения документов, указанных в подп. "г" и "д" п. 1 Инструкции (ср. с ч. 4 ст. 52 ЖК РФ); - положение об обязательном судебном порядке вселения родителей и иждивенцев согласно подп. "а" п. 4 Инструкции (ср. со ст. 70 ЖК РФ); - пропуск в очереди военнослужащего, участвующего в определенных Инструкцией мероприятиях, если таковые длятся более 90 суток, согласно абз. 4 п. 12 Инструкции (ср. с п. 8 ст. 2 Закона о статусе); - отсутствие норм о доведении информации о поступлении жилья для его распределения между очередниками каждому очереднику (ср. с ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации); - возможность предоставления жилых помещений с нарушением единой очередности вследствие отказов в предоставлении и пропусков очередников, задержек в решении вопросов; - отсутствие механизма реализации прав внеочередников и первоочередников, которые имеют в настоящее время или могут возникнуть в будущем (ср. с ч. ч. 1, 2 ст. 57 ЖК РФ); - запрет заключения договора социального найма до сдачи ранее занимаемого жилого помещения (ср. с ч. ч. 3, 4 ст. 57 ЖК РФ, абз. 1 п. 14 ст. 15 Закона о статусе). Показательно то, что, предложив весьма сложную систему административно-правовых отношений между каждым военнослужащим и уполномоченным органом, Инструкция вообще не содержит норм, регулирующих порядок разрешения возможных споров, урегулирования "сбоев" в работе новой системы, столь неизбежных из-за неполноты правил, не учитывающих всех возможных ситуаций. В Инструкции указано довольно много случаев, когда военнослужащие претерпевают негативные последствия, но в ней вообще не содержится положений о возможном восстановлении их прав при виновных или невиновных нарушениях со стороны уполномоченного органа, допущенных в отношении заявителей или очередников (необоснованный отказ во включении в очередь, исключение из очереди, невосстановление в очереди, несвоевременность прохождения информации или ее отсутствие у адресата права, нарушения очередности предоставления жилья и пр.). Подобный подход к регулированию свидетельствует о том, что в Инструкцию заложена презумпция возможных неправомерных действий со стороны военнослужащих при одновременной презумпции только правомерного поведения администрации. Практические советы: в случае неудовлетворения ваших законных жилищных требований и различного рода нарушений порядка предоставления положенного жилищного довольствия жалуйтесь. Согласно норме ст. 108 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации административную жалобу следует подавать на имя непосредственного начальника, отвечающего за деятельность уполномоченного органа (Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации), в лице заместителя Министра обороны Российской Федерации, осуществляющего руководство деятельностью Департамента. Именно это должностное лицо теперь становится адресатом военно-административных жалоб по всем претензиям военнослужащих к уполномоченному органу. При подаче заявления или иска в суд ответчиком следует считать сам Департамент в лице его руководителя. Для определения, в какой процессуальной форме лучше оформить свои притязания, обратитесь за помощью к юристу. И заявление, и иск имеют свои особенности, поэтому неправильный выбор может иметь как положительные, так и отрицательные последствия в зависимости от конкретных обстоятельств вашего дела. Следует не забывать и о данных ранее рекомендациях по поводу роли своих непосредственных командиров (начальников), через которых военнослужащему предстоит реализация своего права на доступ к правосудию. В случаях, когда нарушения прав очередника косвенно связаны с иными обстоятельствами, послужившими основаниями для формально правильных действий уполномоченного органа (нарушениями сроков доставки корреспонденции и извещений, непоступлением или несвоевременным поступлением информации, ее неточностью, отказом в предоставлении информации, иными объективными причинами, как учтенными, так и не учтенными в Инструкции), такие обстоятельства должны быть подтверждены доказательствами (зафиксированы). Они также могут стать основаниями для защиты нарушенных прав.

Заключение

Итак, Инструкция вполне может обеспечить реализацию нового порядка предоставления жилых помещений. Даже принимая во внимание наличие некоторых проблемных моментов, выявленных нами в процессе комментария, следует отметить, что они лишь затрудняют реализацию жилищных прав военнослужащих, но не "стопорят" ее. Механизм Инструкции способен к функционированию. Есть все основания полагать, что в процессе правоприменения "узкие" места в правовых нормах будут выявлены и скорректированы. Однако завершению размышлений препятствует ощущение недосказанности чего-то очень важного, если не самого главного. Шестое чувство, опирающееся на субъективную авторскую оценку тенденций современной практики развития военно-социального законодательства, подсказывает, что за комментируемым документом должна стоять некая главная идея, его породившая. В предшествующей публикации, на которую мы сослались в самом начале рассуждений, было отмечено следующее. При надлежащем государственном финансировании вопросы предоставления жилья военнослужащим могут успешно решаться независимо от юридико-технических тонкостей установления порядка. Дело, по большому счету, вовсе не в самом порядке, охватывающем лишь малый сегмент в общегосударственной цепи процесса доведения выделенных государственных средств до его адресатов, в данном случае - в виде договорного пользования государственным жильем. Исходя из этих соображений, полной отмены Инструкции 2000 г. или кардинальной замены прежних правил вообще не требовалось. Ведь процедура предоставления жилой площади на самом деле давно уже была скорректирована "под новый ЖК РФ" специальной Методикой оформления жилой площади военнослужащим, утвержденной начальником расквартирования и обустройства Министерства обороны Российской Федерации - заместителем Министра обороны Российской Федерации 12 декабря 2008 г. <10>. -------------------------------- <10> Право в Вооруженных Силах. 2009. N 4. С. 124 - 125.

Так что же стало подлинным импульсом к произошедшему кардинально иному подходу, разрушившему прежний вполне жизнеспособный порядок? Что же предложено ему взамен, если общий анализ, как и анализ отдельных сегментов Инструкции, показывает нам наличие новизны, далекой от юридической непогрешимости? Небезызвестный Кузьма Прутков поучал обывателя: "Отыщи всему начало, и ты многое поймешь", "Зри в корень" и пр. Следы корня, из которого произрастает Инструкция, находятся в тех объективных трудностях, которые сопровождают военную реформу в части жилищного обеспечения личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, имеющих право на получение социального жилья от государства. Речь идет прежде всего о глобальной перестройке системы военно-административного устройства и создании под эту систему соответствующей сети военных городков. Происходит массовое освобождение от старых военных поселений и создание абсолютно новых. Обе эти составляющие процесса модернизации размещения Вооруженных Сил Российской Федерации сопровождаются огромными финансовыми затратами в условиях хронической недостаточности денежных средств. Деньги очень значительные, и их рачительное использование - государственная проблема. Во время работы "круглого стола" в РИА "Новости" 7 октября 2010 г. член общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации И. Коротченко заявил, что приход в Министерство обороны специалистов из налоговой системы призван искоренить коррупцию в оборонном ведомстве страны. Ведь в ближайшие 10 лет Министерство обороны только по государственной программе вооружений до 2020 г. потратит 19 трлн. руб. "Это огромная сумма. Соответственно нужен контрольно-ревизионный аппарат за тем, как расходуются эти средства, потому что, к сожалению, мы имеем примеры того, что все предыдущие программы вооружений были сорваны, ни одна из них не была реализована полностью", - сказал эксперт <11>. -------------------------------- <11> Военное обозрение. Новости Армии и ВМС России. 2010. 22 ноября.

Немалые средства выделяются и на жилищное обустройство. Поэтому государство ищет пути не только защиты от возможных расхищений, но и экономии, решения стоящих задач с наименьшими затратами. И Инструкция с ее предельной централизацией очередности позволяет это сделать, примирив, казалось бы, непримиримое: соблюсти права военнослужащих, дать им жилье согласно закону, вложив в это предоставление как можно меньше средств, и при этом отвести от военного ведомства всяческие упреки в правовых нарушениях. "Уши" для такого вывода выглядывают из характеристики роли института места предоставления жилья по договору социального найма согласно Инструкции. Как бы случайно в этом документе ему уделено крайне мало внимания, хотя нормы и ЖК РФ, и Закона о статусе, упоминавшиеся нами, придают этому институту первостепенное юридическое значение. Еще раз обратим внимание на тот факт, что в Инструкции вопрос о правовых притязаниях со стороны военнослужащих о желаемом ими конкретном месте получения жилья вообще не рассматривается, а в нормах, регулирующих действия и решения уполномоченного органа, просматривается абсолютная широта для дискреции, возможности предлагать военнослужащим социальное жилье в разных местах по выбору уполномоченного органа. Именно это как бы случайное "расхождение" в согласовании прав военнослужащих и соответствующих обязанностей государственных органов позволяет военному ведомству произвольно предлагать жилье, при этом "ускользать" из положения между молотом и наковальней при любых предложениях. Действительно, само по себе предложение жилья согласно нормативам в квадратных метрах не в конкретном населенном пункте по выбору военнослужащего, а в ином месте, более или менее близком к желаемому, или в совершенно ином, Инструкция рассматривает как надлежащее исполнение обязанности в отношении прав очередника. Его узаконенный отказ, ведущий к пропуску в предоставлении, но сохраняющий дальнейшее состояние в очереди, порождает не менее "законное" право военного ведомства и далее распределять такое невостребованное жилье по длинной цепочке ожидающих. И чем ближе к "хвосту" очереди, тем вероятность такого распределения выше. Да и самый строптивый, избирательный или принципиальный военнослужащий, пропустив несколько вполне приемлемых предложений, со временем станет сговорчивей. Экономисты (а "рулят" исследуемыми нами процессами именно финансисты-экономисты Министерства обороны Российской Федерации) называют это "ликвидностью". Предлагаемый Инструкцией механизм позволяет поднять ликвидность свободного, но не востребованного жилья, т. е. в конце концов в значительной мере распределить имеющийся министерский жилищный фонд, висящий тяжким бременем на той части государственного бюджета, которая отводится расходам на военную реформу. А такого невостребованного, но потенциально свободного жилья достаточно много. Это не только и не столько вновь приобретенные, сколько уже имеющиеся бывшие в употреблении, но нормальные жилые помещения, расположенные преимущественно в закрытых военных городках. Многие из таких поселений, не устраивающие кого-то в данной местности, вполне устроят других очередников из еще большей глубинки или иного региона. Так как из примерно 8000 нынешних военных городков (в соответствующих им армейских и флотских гарнизонах) на балансе Министерства обороны Российской Федерации для военных решено оставить всего около 200, намечается большой приток готовых жилых помещений, которые, в составе комплексов или порознь, должны быть проданы или безвозмездно переданы в ведение (переданы на баланс) "гражданских властей" <12>. Отдать жилье другим публичным собственникам просто так, не попробовав приспособить огромный освобождающийся жилищный фонд, исчисляемый сотнями тысяч единиц, для решения собственных проблем, может кто угодно, только не нормальный экономист. И схема реализации очередности жилищного обеспечения согласно Инструкции позволяет решить эту проблему если не полностью, то в значительной части. Очередь, таким образом, будет постепенно уменьшаться, жилье постепенно распределяться, а факты добровольных отказов тысяч очередников от формально нормального по техническим характеристикам жилья станут вполне легитимными оправдательными аргументами для военного ведомства в том смысле, что все идет нормально, по установленным правилам предоставления. -------------------------------- <12> Гаврилов Ю. На все четыре стороны. Военные округа собираются заменить оперативно-стратегическими командованиями // Рос. газ. 2010. 17 июня.

Подобную картину мы уже наблюдали в жилищной истории полковника С., обратившегося за защитой своих прав в Европейский суд по правам человека. На момент вынесения решения названным Судом этот офицер проживал в г. Душанбе Республики Таджикистан. Более 13 лет (с 1996 по 2008 г.) он добивался предоставления ему жилья по избранному после увольнения месту службы в г. Твери. Но в течение 10 лет (с 1996 г. до 2006 г.) жилые помещения предлагались ему и в Вязьме Смоленской области, и в Курске, и в Коврове Владимирской области, и в Галиче Костромской области, и в Воронеже, и в Краснодаре... Только после 2006 г. государство все-таки начало предлагать ему квартиры непосредственно в г. Твери, но такие, от которых офицер отказывался по объективным причинам, связанным с характеристиками этих жилых помещений <13>. -------------------------------- <13> Решение Европейского суда по правам человека от 18 декабря 2008 г. по делу "Сладков против Российской Федерации" (жалоба N 13979/03) // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 8. С. 82 - 85.

Такая же "скрытая" в недрах Инструкции тенденция мало-помалу все более приобретает черты реальных общественных процессов в качестве примера реализации нового порядка предоставления жилья. Уже через две недели с момента введения Инструкции в действие корреспондент "Российской газеты" Ю. Гаврилов известил о том, что Министр обороны Российской Федерации издал распоряжение, запрещающее в дальнейшем строить и закупать жилье для военнослужащих в г. Москве. Столичные квартиры в силу их дороговизны теперь должны приобретаться только для формирования служебного жилищного фонда. По мнению Ю. Гаврилова, офицерам-очередникам и военным пенсионерам, ожидающим своих "метров" в столице, в лучшем случае придется довольствоваться жильем в ближайшем или дальнем Подмосковье <14>. -------------------------------- <14> Гаврилов Ю. Вышли из строя. Президент уволил из армии 11 генералов и адмиралов // Рос. газ. 2010. 24 нояб.

Рассуждая по этому же поводу, корреспондент "Московского комсомольца" Д. Попов конкретизирует данную ситуацию, ссылаясь на слова руководителя того самого уполномоченного органа, о котором говорилось в ходе комментария как об основном субъекте, представляющем государство в новой системе жилищного обеспечения. Он пишет, что начальник Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации О. Лиршафт на одном из заседаний Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности в октябре 2010 г. сетовала на положение Закона о статусе, прямо предусматривающее право военнослужащих на выбор постоянного места жительства. Буквальная цитата: "Пользуясь этим правом, многие офицеры не желают получать квартиры там, где они уже есть, в частности в Подмосковье, а только в столице". Ситуация для военного ведомства непростая, пишет Д. Попов. С одной стороны, как признался на одной из встреч с журналистами сам Министр обороны Российской Федерации, ведомство не может строить необходимое количество жилья в Москве - слишком дорого. С другой - есть поручение Президента Российской Федерации: обеспечить военных квартирами. С третьей - есть закон, по которому офицеры требуют себе жилье в столице. Не без оснований журналист предполагает, что "выход из этой ситуации найдут традиционный - если не получается по закону, надо поменять закон. Попытки уже налицо" <15>. -------------------------------- <15> Попов Д. Военным в Москве жилья нет // Моск. комсомолец. 2010. 24 нояб.

У нас же есть и собственные юридические предположения на этот счет. Весьма велика вероятность того, что Инструкция как более "быстрая" в реализации подзаконная правовая форма, пройдя все свои стадии нормотворчества, "проскочила" по времени вперед "застрявшего" где-то федерального закона, написанного по согласованию с ее нормами, всех насторожившими своей необычайностью. Подобное предположение многое проясняет и даже, в перспективе "подтягивания" отставшего закона, снимает все упреки в адрес этого подзаконного правового акта как "писанного" под закон, которого пока еще нет, но который уже должен был быть. Процедура соблюдения "таинства" разработки и принятия федеральных законов, резко меняющих правовое регулирование без особой оглядки на прежние правила, требования постепенности и правопреемственности, отработана с августа 2004 г. В связи с тем что, как отмечалось выше, необходимого закона пока еще нет, наш научно-практический комментарий к Инструкции и сопутствующие ему некоторые практические рекомендации вполне пригодятся, по крайней мере на ближайшее будущее.

------------------------------------------------------------------

Название документа