Временное исполнение обязанностей по воинской должности как элемент системы продвижения по службе военнослужащих в Вооруженных Силах Российской Федерации

ВРЕМЕННОЕ ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПО ВОИНСКОЙ ДОЛЖНОСТИ КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ПРОДВИЖЕНИЯ ПО СЛУЖБЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. М. ТЕРЕХИН

Терехин А. М., соискатель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, подполковник запаса.

Проведен анализ правовых норм, регулирующих институт временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает.

Ключевые слова: военная служба, продвижение по службе, воинская должность, временное исполнение обязанностей.

Time discharge of duties on a military post as an element of system of promotion of military men in Armed forces of the Russian Federation A. M. Terekhin

In article the analysis of the rules of law regulating institute of lime discharge of duties on a military post with which the military man doesn't occupy is carried out.

Key word: military service, promotion on military service, military post, time discharge of duties.

В Российской Федерации продолжается процесс приведения Вооруженных Сил к новому облику. Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 г. N 1144 установлено новое военно-административное деление Российской Федерации. В настоящее время завершается процесс создания новой системы управления Вооруженных Сил <1>. В корне изменится система подчиненности войск: все сухопутные, морские, авиационные, зенитные, ракетные и десантные части, расположенные в регионе, кроме частей стратегических ядерных сил, будут подчинены командующему войсками военного округа. Кроме того, вместо шести военных округов в России к 1 декабря 2010 г. будут созданы четыре: Западный <2> (штаб - Санкт-Петербург), Южный <3> (штаб - Ростов-на-Дону), Центральный (штаб - Екатеринбург) и Восточный (штаб - Хабаровск) <4>. Все эти нововведения потребуют проведения очередных масштабных организационно-штатных мероприятий, связанных с увольнением военнослужащих с военной службы, освобождением и назначением на воинские должности и другими изменениями военно-служебных отношений <5>. -------------------------------- <1> Гаврилов Ю. Генералы попали в положение. В Минобороны разработан пакет документов, которые узаконят новую структуру армии // Рос. газ. 2010. 31 авг. <2> Западный военный округ сформирован 9 сентября 2010 г. (В Вооруженных Силах Российской Федерации сформирован Западный военный округ. [Электронный ресурс]. URL: http:// www. rian. ru/ defense_safety/ 20100909/ 273914677.php (дата обращения - 10.10.2010). <3> Южный военный округ сформирован 5 октября 2010 г. (Гаврилов Ю. Удвоение силы. Завершено формирование Южного военного округа // Рос. газ. 2010. 5 окт.). <4> Центральный и Восточный военные округа должны быть сформированы до 1 декабря нынешнего года. <5> Изменение военно-служебного правоотношения, связанное с изменением служебно-должностного положения военнослужащего, представляет собой сложный фактический состав, состоящий из совокупности юридических фактов, приводящих к изменению должностных обязанностей и соответствующих им прав (Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб., 2003. С. 277).

В ходе проведения организационно-штатных мероприятий и в повседневной деятельности войск широко используется такой институт изменения военно-служебных отношений, как возложение временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает. Институт временного исполнения обязанностей по воинской должности предназначен для поддержания боевой готовности войск и подразделений, их нормального функционирования в случаях, когда военнослужащие, занимающие определенные должности, по каким-либо причинам отсутствуют и в связи с этим не имеют возможности исполнять свои должностные обязанности либо данные должности вакантны <6>. -------------------------------- <6> Титов А. В. Временное исполнение обязанностей по воинской должности - дополнительная обязанность или дополнительная ответственность? // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 2. С. 23 - 24.

Однако институт временного исполнения обязанностей по воинской должности предназначен не только для целей, указанных выше. У него есть и другое не менее важное предназначение - служить средством подготовки военнослужащих к продвижению по службе, к исполнению обязанностей по высшей воинской должности. С этой точки зрения институт временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не замещает, можно рассматривать как один из элементов системы продвижения военнослужащих по службе. Проведем анализ правовых норм, регулирующих возложение временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает, для того, чтобы понять сущность этого института, вскрыть существующие недостатки в его правовом регулировании. В соответствии с п. 2 ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ на военнослужащего может быть возложено временное исполнение обязанностей по воинской должности, которую он не занимает, с освобождением его от исполнения обязанностей по занимаемой воинской должности на срок, определяемый Положением о порядке прохождения военной службы. Таким образом, законодатель не различает понятия "временное исполнение обязанностей по вакантной воинской должности" и "временное исполнение обязанностей по невакантной воинской должности". Профессор А. В. Кудашкин отмечает, что при возложении временного исполнения обязанностей должен соблюдаться ряд юридических условий: - временное исполнение обязанностей может быть возложено на военнослужащего только по равной или вышестоящей воинской должности; - по вакантной должности обязанности возлагаются только с согласия военнослужащего; - по невакантной должности - в соответствии с дискреционными полномочиями должностных лиц и без согласия военнослужащего; - временное возложение обязанностей носит срочный характер <7>. -------------------------------- <7> Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 276 - 277.

Данные условия установлены ст. 12 "Порядок возложения временного исполнения обязанностей по воинской должности" Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237. В указанной статье, в отличие от ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", законодательно различаются понятия "временное исполнение обязанностей по вакантной воинской должности" и "временное исполнение обязанностей по невакантной воинской должности". Необходимо отметить коллизию, которая существует между п. 2 ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" и ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы. Закон определяет, что Положением о порядке прохождения военной службы может быть установлен только срок, на который может быть возложено временное исполнение обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает, а Положение о порядке прохождения военной службы устанавливает порядок и сроки возложения временного исполнения обязанностей по воинской должности. Почему законодатель в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" установил, что в Положении о порядке прохождения военной службы должен быть определен только срок, на который может быть возложено временное исполнение обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает? Рассматривая в системной связи пп. 1 и 2 ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", можно сделать вывод, что законодатель, располагая п. 2 в ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", которая называется "Назначение на воинские должности, освобождение от воинских должностей", имел в виду, что возложение временного исполнения обязанностей по вакантным и невакантным должностям будет осуществляться в том же порядке, что и назначение на воинские должности. Назначение на воинские должности и освобождение от воинских должностей, в соответствии с п. 1 ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", осуществляются: - военнослужащих, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, - указами Президента Российской Федерации; - остальных военнослужащих - в порядке, установленном Положением о порядке прохождения военной службы. Порядок назначения на воинские должности установлен в ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы. Пунктом 1 данной статьи установлено, что назначение офицеров на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, осуществляется указами Президента Российской Федерации <8>. -------------------------------- <8> Необходимо отметить, что назначение офицеров на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, осуществляется не указами Президента Российской Федерации, а Президентом Российской Федерации и оформляется указами.

Пункт 2 определяет перечень воинских должностей, для которых штатом предусмотрены воинские звания полковника, капитана 1 ранга, назначение на которые осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. В частности, к ним относятся командир полка, другой равной воинской части (арсенала, испытательного центра, базы хранения и снабжения), бригады. На воинские должности, не предусмотренные в п. п. 1, 2 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы, назначают должностные лица в соответствии с полномочиями, которые устанавливаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба <9>. Руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, также определяется перечень должностных лиц, имеющих право издавать приказы по личному составу. -------------------------------- <9> Полномочия должностных лиц Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации по назначению военнослужащих на воинские должности (за исключением воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами) устанавливаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Полномочия должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации по назначению офицеров и прапорщиков (мичманов) на воинские должности, освобождению их от воинских должностей, увольнению с военной службы и присвоению им воинских званий, в том числе и перечень должностных лиц, имеющих право издавать приказы по личному составу, установлены в Приказе Министра обороны Российской Федерации "О полномочиях должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации по назначению офицеров и прапорщиков (мичманов) на воинские должности, освобождению их от воинских должностей, увольнению с военной службы и присвоению им воинских званий" от 11 декабря 2004 г. N 410. В соответствии с данным Приказом командиры воинских частей, начальники (руководители) организаций, для которых штатом предусмотрены воинские звания полковника, капитана 1 ранга, имеющие в подчинении кадровые органы, имеют право назначать на воинские должности военнослужащих, для которых штатом предусмотрены воинские звания до старшего лейтенанта включительно. Командиры воинских частей, начальники (руководители) организаций, для которых штатом предусмотрены воинские звания полковника, капитана 1 ранга, не имеющие в подчинении кадровые органы, а также командиры воинских частей, начальники (руководители) организаций, для которых штатом предусмотрены воинские звания ниже, чем полковник (как имеющие в подчинении кадровые органы, так и не имеющие), не имеют полномочий по назначению военнослужащих на воинские должности и не имеют права издавать приказы по личному составу. Логике законодателя о том, что возложение на военнослужащего исполнения обязанностей по воинской должности, которую он не занимает, должно осуществляться в порядке, в котором осуществляется назначение на данную воинскую должность, соответствуют и требования, предусмотренные п. п. 5 и 6 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы. Пункт 5 указанной статьи устанавливает, что назначение военнослужащего на воинскую должность производится в случае, если он отвечает требованиям, предъявляемым к данной воинской должности. При этом учитываются уровень профессиональной подготовки военнослужащего, его психологические качества, состояние здоровья и иные обстоятельства, предусмотренные Положением о порядке прохождения военной службы. Вполне логично, что такой же подход должен применяться и при временном возложении на военнослужащего исполнения обязанностей по воинской должности, которую он не занимает. Например, не следует на командира роты возлагать исполнение обязанностей по воинской должности заместителя командира полка, так как уровень его профессиональной подготовки, его психологические качества вряд ли соответствуют уровню и качествам, необходимым для исполнения обязанностей заместителя командира полка. И п. 6 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы, определяющий, что назначение военнослужащих на воинские должности должно обеспечивать их использование по основной или однопрофильной военно-учетной специальности и с учетом имеющегося опыта служебной деятельности, соответствует логике законодателя. Представляется, что недопустимо на специалиста по эксплуатации средств транспортирования вооружения возлагать исполнение обязанностей по воинской должности, предусматривающей знания по эксплуатации автоматизированных систем управления. В связи с вышесказанным нельзя согласиться с мнением А. В. Титова, который утверждает, что необходимо дополнительно устанавливать требования к военнослужащим, на которых может быть возложено временное исполнение обязанностей по воинской должности, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" и Положение о порядке прохождения военной службы <10>. -------------------------------- <10> Титов А. В. Указ. соч. С. 26.

Таким образом, осуществляя толкование ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", раскрытие выраженной в ней воли законодателя, необходимо сделать следующий вывод: возложение на военнослужащего исполнения обязанностей по воинской должности, которую он не занимает, должно осуществляться в порядке, в котором производится назначение на данную воинскую должность. Законодатель сознательно установил в п. 2 ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" норму о том, что Положением о порядке прохождения военной службы может регулироваться только срок, на который возможно возложить на военнослужащего исполнение обязанностей по воинской должности, которую он не занимает. Из сказанного следует, что Положение о порядке прохождения военной службы не может устанавливать порядок возложения на военнослужащего исполнения обязанностей по воинской должности, которую он не занимает. Следовательно, абз. 1 п. 3 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы, определяющий, что возложение на военнослужащего временного исполнения обязанностей по вакантной воинской должности и освобождение его от исполнения обязанностей по занимаемой воинской должности осуществляется должностным лицом, имеющим право назначения на эту воинскую должность, в полной мере соответствует закону. Однако абз. 2 указанного пункта, устанавливающий, что возложение на военнослужащих временного исполнения обязанностей по вакантным воинским должностям, подлежащим замещению высшими офицерами, осуществляется руководителями федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, с разрешения Президента Российской Федерации, не соответствует Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе", т. к. в соответствии с п. 1 ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" назначение военнослужащих на воинские должности и освобождение от воинских должностей, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, осуществляются Президентом Российской Федерации. Еще более глубокое расхождение с законом имеет п. 4 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы, который определяет, что командир воинской части, ему равный по должности или вышестоящий командир (начальник) в случае своего временного отсутствия возлагают временное исполнение обязанностей по своей воинской должности на одного из заместителей, а в иных случаях временное исполнение обязанностей по невакантной воинской должности возлагается на военнослужащего командиром воинской части, ему равным по должности или вышестоящим командиром (начальником), являющимся его прямым начальником и ближайшим прямым начальником временно отсутствующего военнослужащего. Однако необходимо отметить, что временное исполнение обязанностей по невакантной воинской должности, в отличие от временного исполнения обязанностей по вакантной воинской должности, довольно частое явление в военно-служебных отношениях. И если, например, руководитель федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, по всем случаям временного исполнения обязанностей по невакантным воинским должностям, определенным в п. 2 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы, будет издавать приказы по личному составу о временном возложении на военнослужащих исполнения обязанностей по невакантным воинским должностям, то это не позволит оперативно принимать решения в незапланированных ситуациях (болезнь военнослужащего, смерть его близкого родственника и т. п.). Поэтому в случаях временного возложения обязанностей по невакантной воинской должности трудно понять логику законодателя, который в ст. 43 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" установил, что возложение на военнослужащего исполнения обязанностей по воинской должности, которую он не занимает, должно осуществляться в порядке, в котором производится назначение на данную воинскую должность. В связи с вышеизложенным представляется необходимым внесение изменений в действующий Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" (в п. 2 ст. 43), в соответствии с которыми возложение на военнослужащего временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую он не занимает, должно осуществляться в порядке и на срок, которые определяются Положением о порядке прохождения военной службы <11>. -------------------------------- <11> В ст. 37 проекта федерального закона "О военной службе Российской Федерации" предусмотрена следующая норма: "На военнослужащего может быть возложено временное исполнение обязанностей по воинской должности, которую он не замещает, с освобождением его от исполнения обязанностей по замещаемой воинской должности или без освобождения его от исполнения обязанностей по замещаемой воинской должности - в порядке и на срок, которые определяются Положением о порядке прохождения военной службы" (Федеральный закон "О военной службе Российской Федерации" (проект). [Электронный ресурс]. URL: http://www. voennoepravo. ru/node/3545 (дата обращения - 10.10.2010)).

Вместе с тем и ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы, определяющая порядок возложения временного исполнения обязанностей по воинской должности, в свою очередь, требует совершенствования. 1. В соответствии с п. 1 данной статьи на военнослужащего в связи со служебной необходимостью может быть возложено временное исполнение обязанностей по следующей равной или высшей воинской должности, которую он не занимает. Что имеется в виду под понятием "следующая равная должность"? Понятие равной должности дано в п. 14 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы, которым установлено, что воинская должность военнослужащего считается равной, если для нее штатом предусмотрены воинское звание, равное воинскому званию по прежней воинской должности, и равный месячный оклад в соответствии с занимаемой воинской должностью. Следующий - наступающий непосредственно вслед за чем-нибудь, ближайший после чего-нибудь <12>. -------------------------------- <12> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 2001. С. 729.

Следующая равная должность - это должность, "наступающая" непосредственно вслед за должностью, для которой штатом предусмотрены воинское звание, равное воинскому званию по прежней воинской должности, и равный месячный оклад в соответствии с занимаемой воинской должностью. Данное определение не имеет смысла! Пункт 1 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы приобрел бы подразумевающийся в нем смысл, если бы был сформулирован следующим образом: "В связи со служебной необходимостью на военнослужащего может быть возложено временное исполнение обязанностей по равной или следующей высшей воинской должности, которую он не занимает". Соответственно, и п. 5 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы, определяющий составы военнослужащих, которые могут назначаться для временного исполнения обязанностей по вакантным и невакантным должностям, приобрел бы то юридическое понимание, которое в него закладывалось. Действительно, представляется невозможной ситуация, предусмотренная подп. "в" п. 5 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы, когда на младшего офицера, например лейтенанта, командира взвода или роты, возможно временно возложить исполнение обязанностей по невакантной должности старшего офицера, например подполковника, заместителя командира полка. Кроме того, в соответствии с абз. 4 п. 1 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы военнослужащий в случае возложения на него временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую он не занимает, освобождается от исполнения обязанностей по занимаемой воинской должности, но от занимаемой воинской должности не освобождается. Таким образом, при убытии командира полка в отпуск он, в соответствии с п. 4 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы, должен возложить свои обязанности на одного из своих заместителей. На практике в подавляющем большинстве случаев временное исполнение обязанностей командира полка возлагается на начальника штаба полка, являющегося первым заместителем командира полка и, как правило, являющегося кандидатом для продвижения по службе на должность командира полка при появлении вакансии. При этом в соответствии с абз. 4 п. 1 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы начальник штаба полка от исполнения своих обязанностей должен быть освобожден. Исполнение обязанностей начальника штаба полка должно быть возложено, например, на одного из командиров подразделений полка (командира батальона, дивизиона), состоящего в резерве кадров для выдвижения на должность начальника штаба полка. Исполнение обязанностей командира батальона (дивизиона), в свою очередь, должно быть возложено на начальника штаба этого подразделения и т. д. Получается целая "цепочка" возложения временного исполнения обязанностей <13>. -------------------------------- <13> Такая же "цепочка" возложения временного исполнения обязанностей должна иметь место и при возложении временного исполнения обязанностей по вакантной должности.

Представляется, что именно такое понимание заложено в рассматриваемую норму. Тем более что данный подход обеспечивает подготовку (стажировку) военнослужащих к продвижению по службе на высшие должности. Однако на практике происходит несколько иное. В лучшем случае исполнение обязанностей начальника штаба полка возлагается на одного из заместителей начальника штаба полка, далее какое-либо возложение временного исполнения обязанностей прекращается. В худшем - временное исполнение обязанностей командира полка возлагается на начальника штаба полка и этим "цепочка" возложения временного исполнения обязанностей ограничивается. В последнем случае начальник штаба полка исполняет и обязанности командира полка, и свои обязанности, т. е. несет двойную нагрузку. Возможно, что именно для таких случаев п. 5 ст. 13 Федерального закона "О статусе военнослужащего" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ до 1 июля 2002 г. предусматривал возможность установления военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, временно исполняющим, помимо обязанностей военной службы по своим штатным воинским должностям, обязанности военной службы по воинским должностям, неукомплектованным личным составом, ежемесячной доплаты к денежному довольствию в размере до 50% оклада по дополнительно исполняемой воинской должности <14>. -------------------------------- <14> Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащего" (ред. от 26.07.2001, с изм. от 30.12.2001). [Электронный ресурс]. URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req=doc; base=LAW; n=32668; fld=134; dst=100164.

Однако законодатель отказался от данной нормы. Не вдаваясь в причины такого решения, необходимо отметить, что исполнение обязанностей по двум воинским должностям достаточно сложно и, естественно, сказывается на качестве исполнения обязанностей, которое значительно снижается. Однако п. 3 ст. 37 проекта федерального закона "О военной службе Российской Федерации" предусмотрено, что на военнослужащего может быть возложено временное исполнение обязанностей по воинской должности, которую он не замещает, с освобождением его от исполнения обязанностей по замещаемой воинской должности или без освобождения его от исполнения обязанностей по замещаемой воинской должности. Представляется, что возложение временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не замещает, без освобождения его от исполнения обязанностей по замещаемой воинской должности должно быть предусмотрено только для рядового и в крайних случаях для сержантского состава военнослужащих. Для офицерского состава должен быть установлен порядок, при котором возложение временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не замещает, осуществляется только с освобождением от исполнения обязанностей по замещаемой воинской должности. Это связано в первую очередь с тем, что добросовестное исполнение обязанностей по двум офицерским должностям в полном объеме достаточно сложно и практически невозможно, а во вторую - с необходимостью подготовки офицера к продвижению по службе на высшую должность, а также оценки командованием его готовности к назначению. Представляется правильным и необходимым подход, при котором к выдвижению на высшую должность рассматриваются только офицеры, положительно зарекомендовавшие себя при временном исполнении обязанностей по высшей воинской должности, которую они не занимают. Для реализации данного подхода необходимо законодательно закрепить, что возложение на офицера временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую он не замещает, должно осуществляться только на высшие воинские должности. Таким образом, временное исполнение обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не замещает, должно стать обязательным элементом системы продвижения военнослужащих по службе. 2. Пункт 2 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы устанавливает, что непрерывный срок временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает, не должен превышать: шести месяцев - в случае исполнения обязанностей по вакантной воинской должности; четырех месяцев - в случае исполнения обязанностей по невакантной воинской должности. В данном пункте речь идет о непрерывном сроке временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает. В связи с этим некоторые юристы полагают, что законодателем не ограничена возможность неоднократного возложения на военнослужащего временного исполнения обязанностей по одной и той же или иной воинской должности. И делается вывод, что допускается возможность последующего временного исполнения обязанностей по воинской должности после перерыва, т. е. издания приказа о прекращении временного исполнения обязанностей по вакантной должности и через определенный промежуток времени (продолжительность которого также не установлена) издания приказа о возложении их снова <15>. -------------------------------- <15> Шорин А. В. Некоторые вопросы соотношения временного исполнения обязанностей (врио) и временного исполнения должности (врид) // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 5. С. 28; Закиров Р. А. И снова о понятиях "временное исполнение обязанностей" и "временное исполнение должности" // Там же. 2009. N 11. С. 39 - 40.

Представляется, что данный вывод не соответствует содержанию, которое вкладывалось в вышеуказанную норму <16>. Телеологическое толкование нормы о непрерывности срока временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает, направленное на выявление цели издания этой нормы, позволяет сделать вывод, что законодатель хотел ограничить срок временного исполнения обязанностей, т. е. срок нестабильного служебного положения военнослужащего, тем самым придать устойчивость и стабильность военно-служебным отношениям. -------------------------------- <16> Необходимо отметить, что в данном случае нарушены приемы и средства формулирования нормы права в законодательной технике и это привело к неадекватному выражению в терминах воли законодателя и соответственно к неправильному толкованию нормы.

Временное исполнение обязанностей с юридической точки зрения соответствует постоянному исполнению обязанностей по должности, но с психологической, эмоциональной точки зрения это два разных состояния. Одно - стабильное, спокойное, эмоционально свободное, когда военнослужащий исполняет обязанности по должности, которую он замещает, другое - нестабильное, неспокойное, когда он делает это временно. По мнению специалистов в области психологии труда, проблема устойчивости, стабильности является ключевой для понимания механизмов эффективности и надежности трудовой деятельности <17>. Устойчивость связана с такой научной категорией, как надежность. Надежность - это способность системы сохранять требуемое качество работы в различных условиях ее осуществления. Поэтому нельзя на длительное время, к тому же еще по несколько раз, возлагать на военнослужащего временное исполнение обязанностей по должности, которую он не занимает, так как качество исполнения обязанностей со временем будет значительно снижаться. -------------------------------- <17> См. подробнее: Толочек В. А. Современная психология труда: Учеб. пособие. СПб., 2005. С. 186.

К тому же с практической точки зрения довольно сложно представить ситуацию, когда Министру обороны Российской Федерации с периодичностью один раз в полгода на одного военнослужащего будут приносить приказы по личному составу о прекращении временного исполнения обязанностей по вакантной должности, например командира полка, и о возложении временного исполнения обязанностей по той же должности на того же военнослужащего. Кроме того, кто будет временно исполнять обязанности в те несколько дней (недель, месяцев), которые необходимы для перерыва во временном исполнении обязанностей по вакантной должности? Полугодичный срок возложения на военнослужащего временного исполнения обязанностей по вакантной должности предназначен для определения возможности продвижения данного военнослужащего на высшую должность в случае отсутствия подготовленного кандидата либо невозможности прибытия (назначения) к новому месту службы к необходимому сроку назначенного (подобранного) военнослужащего. По истечении этого срока должно быть принято решение о назначении военнослужащего на вакантную должность для постоянного исполнения обязанностей по данной должности. Четырехмесячный срок возложения на военнослужащего временного исполнения обязанностей по невакантной должности связан с четырехмесячным сроком непрерывного нахождения военнослужащего на излечении и в отпуске по болезни <18>. По истечении срока непрерывного нахождения на лечении и в отпуске по болезни, который не должен превышать четырех месяцев, военнослужащий подлежит медицинскому освидетельствованию для решения вопроса о его годности к военной службе <19>. -------------------------------- <18> Пункт 32 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе" от 25 февраля 2003 г. N 123 (в редакции от 28 июля 2008 г.). <19> Представляется, что четырехмесячный срок возложения на военнослужащего временного исполнения обязанностей по невакантной должности недостаточен, так как срок непрерывного нахождения на лечении и в отпуске по болезни для больных туберкулезом, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2003 г. N 123, может быть до 12 месяцев.

Таким образом, законодатель хотел ограничить максимальный срок возложения временного исполнения обязанностей, и именно такое понимание вкладывал в норму о непрерывности срока возложения временного исполнения обязанностей. Кроме вышесказанного, необходимо обратить внимание на случаи, особенно участившиеся при формировании нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации, когда военнослужащий приказом вышестоящего начальника увольняется с военной службы, а приказ о назначении другого военнослужащего на занимаемую им воинскую должность не издается <20>. Вследствие этого возникают ситуации, когда формально какое-то время воинским подразделением (полком, другой равной воинской частью (арсеналом, испытательным центром, базой хранения и снабжения), бригадой) либо службой никто не руководит. Как правильно отмечает А. В. Шорин, такие ситуации могут привести ко многим неблагоприятным последствиям, начиная от злоупотреблений военнослужащего, временно замещающего должность без надлежащего приказа, и заканчивая невозможностью привлечения к ответственности такого военнослужащего <21>. -------------------------------- <20> В первую очередь это касается офицеров при увольнении с воинских должностей, для которых штатом предусмотрены воинские звания полковника, капитана 1 ранга, назначение на которые осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. <21> Шорин А. В. Указ. соч. С. 29.

По мнению указанного автора, необходимо исключить возможность возникновения таких ситуаций, предоставив право в случае служебной необходимости временного возложения обязанностей по вакантной должности командиру (начальнику), который бы являлся прямым начальником, имеющим право издания письменных приказов, для военнослужащего, занимающего соответствующую должность. При этом следует ограничить срок возложения временного исполнения обязанностей по вакантной должности в этом случае сроком, необходимым для оформления надлежащего приказа о возложении временного исполнения обязанностей по вакантной должности командира (начальника), имеющего право назначения на эту должность. Предложенный подход к решению рассматриваемой проблемы является неверным в силу того, что возложение на военнослужащего временного исполнения обязанностей по вакантной воинской должности и освобождение его от исполнения обязанностей по занимаемой воинской должности осуществляется должностным лицом, имеющим право назначения на эту воинскую должность. Предоставление в случае служебной необходимости права временного возложения обязанностей по вакантной должности командиру (начальнику), который бы являлся прямым начальником, имеющим право издания письменных приказов, для военнослужащего, занимающего соответствующую должность, может привести к злоупотреблениям и коррупционным проявлениям в данной сфере со стороны отдельных командиров (начальников). В то же время данная проблема имеет достаточно простое решение и без внесения изменений в действующее законодательство. Для этого необходимо строгое выполнение существующего требования Главного управления кадров Министерства обороны Российской Федерации о том, что при представлении военнослужащего к увольнению с военной службы или назначении его на другую должность одновременно должны быть представлены документы на кандидата на освобождающуюся должность. А соответствующим командирам (начальникам) необходимо контролировать такие ситуации, чтобы при издании приказа об увольнении военнослужащего или назначении его на другую должность в данный приказ включался отдельный параграф о назначении на освобождающуюся должность другого военнослужащего либо о возложении на него временного исполнения обязанностей по вакантной должности. Еще одним актуальным вопросом при возложении временного исполнения обязанностей по должности, которую военнослужащий не занимает, является ответственность такого военнослужащего. А. В. Кудашкин отмечает, что военнослужащий в случае временного исполнения обязанностей по должности, которую он не замещает, может нести ответственность только за исполнение обязанностей по временно исполняемой должности <22>. Аналогичной позиции придерживаются также Р. А. Закиров <23> и А. В. Шорин <24>. -------------------------------- <22> Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 277. <23> Закиров Р. А. Указ. соч. С. 41. <24> Шорин А. В. Указ. соч. С. 29, 30.

А. В. Титов считает, что военнослужащий несет ответственность только за исполнение обязанностей, которые на него временно возложены, за исключением тех случаев, когда данный военнослужащий не сдал дела и должность по занимаемой им постоянной воинской должности <25>. -------------------------------- <25> Титов А. В. Указ. соч. С. 26.

С данным мнением нельзя согласиться, так как в соответствии с п. 1 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы в случае возложения на военнослужащего временного исполнения обязанностей как по вакантной, так и по невакантной должности он освобождается от исполнения обязанностей по занимаемой воинской должности. Эта норма носит императивный характер, и никакие исключения из нее не предусмотрены. Проведя анализ действующего законодательства по вопросу возложения временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает, ответим на некоторые вопросы, возникающие в практической кадровой работе, связанные с возложением временного исполнения обязанностей по воинской должности, которую военнослужащий не занимает. Первый вопрос: по какой должности (вакантной или невакантной) должны быть возложены на военнослужащего обязанности, если на эту должность назначен военнослужащий, но он еще не прибыл из другой воинской части? Какое должностное лицо должно издать соответствующий приказ? При назначении военнослужащего на вакантную воинскую должность, даже в случае, когда он еще не прибыл из другой воинской части, данная должность перестает быть вакантной. Возложение временного исполнения обязанностей по невакантной должности осуществляется в соответствии с п. 4 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы. В случае если необходимо возложить временное исполнение обязанностей по невакантной должности командира воинской части на заместителя командира воинской части, то такое возложение обязанностей должен произвести вышестоящий командир (начальник), являющийся прямым начальником для данного командира воинской части. Второй вопрос: каковы юридические последствия несоблюдения порядка возложения на военнослужащего временного исполнения обязанностей по вакантной воинской должности? В случае издания приказа о возложении временного исполнения обязанностей по вакантной воинской должности лицом, не имеющим соответствующих полномочий (например, командир войсковой части со штатно-должностной категорией воинской должности "полковник", имеющий в подчинении кадровый орган, не имеет права возложения временного исполнения обязанностей по вакантной (незанятой) воинской должности со штатно-должностной категорией "капитан" и выше), данный приказ командира войсковой части будет являться ничтожным с момента его подписи как не соответствующий требованиям законодательства. Ничтожный акт военного управления не порождает никаких правовых последствий и недействителен с момента его подписи. Поэтому нельзя от военнослужащего, на которого незаконно возложено временное исполнение обязанностей по вакантной должности, требовать выполнения должностных обязанностей, наказывать его за их невыполнение и т. п. Третий вопрос: должна ли вноситься в личное дело запись о том, что военнослужащий временно исполняет обязанности по должности, которую он не занимает? Порядок ведения личных дел регулируется Наставлением по учету личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации. Данным правовым актом не урегулирован вопрос о внесении в послужной список военнослужащего сведений о возложении временного исполнения обязанностей по должности, которую он не занимает <26>. -------------------------------- <26> Действующее Наставление по учету личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации не внесло существенных изменений в ранее действовавший порядок ведения личных дел, утвержденный Приказом Министра обороны СССР 1982 г. N 0200. Более подробно см.: Юридический справочник военнослужащего по кадровым вопросам / Под общ. ред. Л. Л. Климакова. 2008.

В практической работе кадровых органов сведения о возложении временного исполнения обязанностей по невакантной должности, которую военнослужащий не занимает, в послужной список не вносятся. Представляется, что внесение в графу 12 послужного списка личного дела военнослужащего записей о возложении временного исполнения обязанностей по невакантной должности, которую военнослужащий не замещает, приведет к неразберихе в учете прохождения им военной службы. Более сложной является ситуация, когда на военнослужащего возлагается временное исполнение обязанностей по вакантной должности. Однозначной позиции в данном случае не выработано. С одной стороны, это может быть временное исполнение обязанностей по высшей должности, т. е. повышение в должности, что положительно характеризует военнослужащего и что желательно отразить в его личном деле. С другой - следует отметить, что внесение записей в графу 12 послужного списка личного дела военнослужащего о возложении на него временного исполнения обязанностей по вакантной должности может отрицательно сказаться на его дальнейшей карьере в случае, если он после истечения срока возложения временного исполнения обязанностей по высшей вакантной должности не будет назначен на эту должность. Это возможно в связи с тем, что при возвращении к исполнению обязанностей по должности, которую он замещает, происходит как бы понижение военнослужащего в должности, что будет отражено в послужном списке его личного дела. В соответствии с Наставлением по учету личного состава при назначении военнослужащего на низшую должность в его послужном списке личного дела должна быть сделана запись о причине понижения в должности. Такие записи в графе 12 послужного списка личного дела о прекращении возложения временного исполнения обязанностей по высшей должности могут ввести в заблуждение вышестоящих командиров и кадровые органы. Однако отражение в личном деле случаев временного исполнения обязанностей по должности, которую военнослужащий не замещает, все же необходимо для решения вопроса готовности военнослужащего к выдвижению на высшую должность. Поэтому для внесения записей о возложении временного исполнения обязанностей по должности, которую военнослужащий не замещает, необходимо в послужном списке личного дела военнослужащего предусмотреть раздел, в котором отражались бы все случаи возложения временного исполнения обязанностей как по вакантным, так и по невакантным должностям с указанием номеров приказов, их дат и должностных лиц, подписавших приказы. Кроме того, по окончании временного исполнения обязанностей необходимо предусмотреть написание отзывов непосредственными начальниками военнослужащих при временном исполнении обязанностей, в которых бы содержалась оценка качества временного исполнения обязанностей и которые подшивались бы в личное дело военнослужащего в раздел "Послужной список, автобиографии и аттестационный материал". Необходимо также установить контроль за изданием командирами воинских частей приказов о возложении временного исполнения обязанностей по воинским должностям, которые военнослужащие не занимают, по всей "цепочке" на вышестоящих командиров и подчиненные им кадровые органы.

------------------------------------------------------------------

Название документа