Принцип единства статуса военнослужащих и регламентация их жилищного обеспечения: об общности и разрозненности источников правового регулирования

ПРИНЦИП ЕДИНСТВА СТАТУСА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ИХ ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ: ОБ ОБЩНОСТИ И РАЗРОЗНЕННОСТИ ИСТОЧНИКОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент.

Среди актуальных правовых проблем обеспечения обороны и безопасности государства не последнее место занимает вопрос о соблюдении принципа единства статуса военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, приравненных к военнослужащим. В последнее время в юридических кругах достаточно много говорится об отступлении от этого основополагающего правила и необходимости его восстановления, например, в части равенства оплаты воинского труда в различных силовых структурах, требований к системе кадрового комплектования и кадровых штатных изменений и т. п. Иными словами, среди злободневных вопросов правового обеспечения обороны и безопасности государства имеет место и вопрос о балансе единства и дифференциации правил правового регулирования исходя из сложившейся системы федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной и правоохранительной службы. В данном случае один из аспектов этого общего вопроса и варианты его возможного решения будут рассмотрены на примере регламентации жилищного обеспечения военнослужащих различных ведомств, анализируемом через призму общности и разрозненности источников правового регулирования. О том, что с правовым регулированием права военнослужащих на жилье не все обстоит благополучно, свидетельствуют и правовая теория, и общественная практика. По причине кардинальных изменений, произошедших в законодательстве Российской Федерации на рубеже 2004 - 2005 гг., стало очевидным отставание качества подзаконного нормативного правового материала от практических потребностей военнослужащих и правоприменителей. В связи с принятием в 2004 г. Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих", внесение значительного числа поправок в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе) "обнажилась" условная пригодность прежних подзаконных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, ФСБ России, МВД России, МЧС России о жилищном обеспечении военнослужащих. Многие их положения содержат прежние правовые предписания, а некоторые в судебном порядке прямо признаны несоответствующими новым правовым нормам законов, т. е. проблема качества законов усугублена также отсутствием качественных полноценных ведомственных актов, адекватных по содержанию произошедшим кардинальным законодательным изменениям. Это, в частности, отмечают почти все исследователи современных проблемных вопросов регулирования жилищного обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. Например, В. М. Корякин прямо пишет о том, что основной нормативный правовой акт Министерства обороны Российской Федерации в рассматриваемой сфере (Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80) безнадежно устарел: многие положения указанной Инструкции не отражают изменений жилищного законодательства, произошедших за 10 лет после ее принятия, а потому нередко ее нормы становятся препятствием для реализации жилищных прав военнослужащих <1>. -------------------------------- <1> Корякин В. М. Конкуренция норм Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О статусе военнослужащих": антикоррупционный аспект // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 3. С. 5.

Другой правовед, А. В. Кудашкин, также отмечает необходимость обновления подзаконного регулирования на уровне ведомственных правовых актов. При этом он указывает, что в Министерстве обороны Российской Федерации до сих пор нет отдельного подзаконного нормативного правового акта, регламентирующего жилищное обеспечение служебными помещениями, в то время как в некоторых иных федеральных органах исполнительной власти (ФСО России, ФСБ России) такие правовые акты уже есть. В этой связи автор спрашивает: что или кто мешает разработать новую инструкцию по вопросам жилищного обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, отвечающую современному жилищному и военному законодательству <2>? -------------------------------- <2> Кудашкин А. В. Предпосылки для коррупционных проявлений в вопросах жилищного обеспечения военнослужащих созданы (научно-практический комментарий последних судебных решений и результатов их исполнения) // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 1. С. 22 - 23.

Попробуем и мы разобраться в этом, на первый взгляд, достаточно простом вопросе. Однако, прежде всего, необходимо напомнить читателю некоторые базовые положения теории права о соотношении законов и подзаконных правовых актов в системе источников права, которые позволят нам точнее ориентироваться в ходе рассуждений по исследуемой проблеме. Во-первых, отметим, что в системе источников права доминировать призван закон, и только закон, который всегда занимает главное и определяющее место. Как указывал В. Н. Хропанюк, подзаконные правовые акты играют лишь вспомогательную и детализирующую роль по отношению к закону, ибо в правовом государстве именно закон должен охватывать своим непосредственным действием все основные стороны общественной жизни, быть главным гарантом коренных интересов, прав и свобод личности <3>. -------------------------------- <3> Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. проф. В. Г. Стрекозова. М., 1993. С. 185.

Во-вторых, динамичность, сложность и многовариативность развития социальных отношений не исключают, а, наоборот, предполагают оперативность, гибкость, целесообразность правоприменения, что реализуется посредством подзаконного нормотворчества, принятия подзаконных нормативных правовых актов. Именно эти качества подзаконного нормотворчества характеризуются как его положительные стороны, призванные успешно "обслуживать" малоповоротливые нормы законов <4>. -------------------------------- <4> Теория государства и права: Учеб. для юридических вузов и факультетов / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М., 1997. С. 298.

В-третьих, подзаконные нормативные правовые акты находятся "под законом", в иерархической зависимости от закона, ниже его по юридической силе на "иерархической лестнице правовой системы" <5>. Речь идет не только о теоретическом, но и о практическом подчинении: любое очевидное противоречие или явное несоответствие нормы подзаконного акта норме закона, если они регулируют однотипное отношение, признается основанием применения нормы закона и игнорирования нормы подзаконного акта, так как именно закон обладает высшей юридической силой <6>. -------------------------------- <5> Марченко М. Н. Источники права: Учебное пособие. М., 2009. С. 111 - 112. <6> Общая теория права и государства: Учеб. / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 145.

В-четвертых, закон "проистекает" из одного источника, в то время как подзаконные нормативные правовые акты создаются множеством источников, различными центральными (президент, правительство, министерства) и подчиненными им органами подзаконного нормотворчества (службы, агентства, наделенные компетенциями министерств) в пределах их государственной (общей или специальной) компетенции в системе федеральных органов исполнительной власти. Такое разнообразие и множественность источников юридических норм в административно-правовом регулировании Д. Н. Бахрах назвал "важнейшей особенностью" административного права <7>. -------------------------------- <7> Бахрах Д. Н. Административное право: Краткий учебный курс. М., 2000. С. 18.

В-пятых, в указанной выше системе подзаконных нормативных правовых актов, в свою очередь, также имеется собственная подзаконная вертикальная иерархия по юридической силе (правовые акты вышестоящих органов исполнительной власти "сильнее" актов нижестоящих) <8>. -------------------------------- <8> Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: Учеб. 2-е изд. М., 2010. С. 288.

В-шестых, и законы, и подзаконные правовые акты всегда могут быть "скорректированы" судебными инстанциями, действующими в рамках их нормоконтрольных компетенций. Суды выверяют законы на их соответствие Конституции Российской Федерации, а подзаконные нормативные правовые акты - на соответствие нормам и Конституции Российской Федерации, и федеральных законов. Помимо этого, сложившаяся устойчивая судебная практика де-факто становится правовым регулятором, не уступающим по силе ни законам, ни подзаконным правовым актам <9>. -------------------------------- <9> Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2007. С. 100 - 111.

Несмотря на значительность объема перечисленных теоретических положений, именно они позволят объективно оценить сложившуюся ситуацию с правовым регулированием жилищного обеспечения военнослужащих, а потому не станут лишним багажом, в чем читатель убедится далее. А теперь перейдем к непосредственному решению намеченной нами задачи. Как уже было указано, основными источниками правового регулирования всех основополагающих прав военнослужащих, к которым следует отнести и право на жилище, должны быть федеральные законы, и часть из них уже называлась в начале статьи. Поэтому обратимся к анализу содержания этих главных источников применительно к предмету наших рассуждений. Принятый еще в 1993 г. Закон о статусе на уровне специального закона впервые содержал более или менее конкретные правовые предписания, регламентирующие право военнослужащих на жилище. В то же время, и это важно, в этом же Законе не ставилась задача полноты регулирования жилищно-правовых отношений, так как в нем первоначально содержалась прямая отсылочная норма именно к жилищному законодательству как к источнику, дополняющему и конкретизирующему "скупые" и "общие" предписания военного закона (абз. 2, 4 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). Иными словами, законодатель изначально признавал, что норм специального военного законодательства недостаточно для полноценного правового регулирования данных отношений, а потому рассматривал общее жилищное законодательство как неотъемлемую и необходимую часть источников такого регулирования. Однако со временем конкретная ссылка на то, что жилищные права военнослужащих регулируются и военным, и жилищным законодательством одновременно, была заменена на абстрактную норму, отсылающую к федеральным законам и нормативным правовым актам Российской Федерации вообще. Подобное положение было терпимым до того момента, пока и теория, и практика правового регулирования придерживались прежнего порядка, а именно полного распространения на жилищные правоотношения с участием военнослужащих жилищного законодательства в виде ЖК РСФСР и Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" 1992 г. (далее - Основы 1992 г.). Инерция общественного мышления, привычка восприятия нового закона согласно старым подходам продолжала давать свои позитивные результаты. Напомним хотя бы тот факт, что и после "изъятия" из Закона о статусе прямого упоминания о жилищном законодательстве, которое произошло в его новой редакции 1998 г., верховный правоприменитель не единожды напоминал, что "при рассмотрении заявлений военнослужащих, связанных с осуществлением ими права на жилище, необходимо иметь в виду, что основания и порядок обеспечения военнослужащих регулируются как Федеральным законом "О статусе военнослужащих", так и нормами жилищного законодательства Российской Федерации (выделено мной. - Е. В.)" <10>. -------------------------------- <10> Пункт 22 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих".

В то же время наметилась и стала усиливаться тенденция, когда нормы Жилищного кодекса переставали восприниматься как полностью соответствующие новому федеральному законодательству вообще и военному законодательству в частности. Они стали "критически" оцениваться правоприменителем, который все чаще и чаще утверждал, что эти нормы неприменимы к жилищным правам военных, и выборочно применял или не применял правовые нормы жилищного закона советского времени. Так, например, еще в период действия норм ЖК РСФСР, Основ 1992 г. и Закона о статусе (1993 - 2005 гг.) де-юре и де-факто: - произошел отказ от признания юридических преимуществ в очередности при предоставлении жилья бесквартирным военнослужащим (прибывшим к новому месту службы и потому вообще не имеющим жилья) по отношению к тем, кто имел жилье размером менее установленных нормативов (нуждался в улучшении жилищных условий) (ср. Постановление Совета Министров СССР от 15 июля 1981 г. N 677 "О гарантиях и компенсациях при переезде на работу в другую местность" (с изменениями от 12 июня 1989 г.) и решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1997 г. N СП-8/97); - был введен запрет для воинских коллективов по согласованию с командованием регулировать последовательность получения жилья при его распределении для различных категорий военнослужащих, исходя из сложившейся ситуации с жильем (ср. ст. ст. 17, 18, 42, 43, 44 ЖК РСФСР и Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 1999 г. N 1н-306/98 по гражданскому делу по жалобе П.); - произошел отказ от признания льготного (внеочередного) жилищного обеспечения молодых военных специалистов, выпускников военных вузов, академий и адъюнктур (ср. ч. 3 ст. 37 ЖК РСФСР и разд. 3 Обзора судебной практики Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации рассмотрения гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 2000 год). Получается, что даже имеющие силу закона некоторые нормы действующего жилищного законодательства "избирательно" не применялись к жилищным правам военнослужащих. Обратим внимание читателя и на тот факт, что наибольший вклад в "разрушение" былого согласования норм военного и жилищного законодательства внесло именно верховное правосудие страны. В такой непростой ситуации нормативной "условности" достаточно большие ожидания связывались с разработкой и принятием ЖК РФ. Так, например, П. В. Крашенинников, юрист, считающийся одним из главных разработчиков этого закона, накануне 2004 г. писал о том, что государство в долгу у общества за отсутствие четкой, понятной, прозрачной и непротиворечивой системы жилищного законодательства, так как действующее характеризуется бессистемностью, неоправданной многочисленностью нормативных актов, принятых в разное время, неупорядоченностью и противоречием нормам новых законов, что "усложняет осуществление государством последовательной жилищной политики, дает неопределенность в осуществлении гражданами своих жилищных прав... почву для многочисленных злоупотреблений" <11>. -------------------------------- <11> Крашенинников П. В. Жилищное право. М., 2008. С. 5.

Когда же столь долгожданный федеральный закон в виде ЖК РФ 2004 г. наконец-то появился на свет, стало очевидным, что былые расчеты и надежды не оправдались. Такое "пессимистическое" заключение верно по крайней мере в отношении регламентации жилищных прав тех категорий граждан, которые должны обеспечиваться непосредственно федеральным государством, т. е. в том числе и в отношении прав военнослужащих. Попробуем обосновать данное заключение. По вполне понятным причинам ЖК РФ был написан с учетом новых социально-экономических реалий и новой федеральной государственной политики, объявленной в 2004 г. в виде правовой реформы о разграничении полномочий Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Суть произошедших изменений заключается в том, что федеральное государство закрепило в законодательстве такую систему, которая максимально освобождает его от прежних прямых обязанностей по обеспечению социально-экономических прав граждан (в том числе жилищных), перекладывая эти заботы на плечи государственной власти в лице органов субъектов Федерации и органов местной муниципальной власти. Действительно, так как право собственности на жилые помещения "сместилось" из публичной в частноправовую сферу, то и правовое регулирование было построено по этой же модели. Обратимся к фактам. В настоящее время в частной собственности находится 82% всего жилищного фонда страны (79% - у граждан и 3% - у организаций). Остальные 18% жилищного фонда находятся в публичной собственности (13% - у муниципальных образований и лишь 5% - у государства) <12>. В 2009 г. из всего жилищного фонда, находившегося ранее в собственности государства и муниципальных образований, гражданами было приватизировано более 85% публичного жилья. И государство не скрывает того, что оно надеется на почти полное освобождение от бремени публичной собственности в жилищной сфере (остальные граждане, не приватизировавшие свои квартиры - это преимущественно очередники, лица, проживающие в домах под снос, жильцы общежитий) <13>, за исключением необходимого государственного минимума в виде специализированного жилищного фонда. Об этом свидетельствуют, например, факт пролонгации сроков бесплатной приватизации жилья, а также установление такого порядка, когда жилые помещения, предоставляемые бывшим военнослужащим по договору социального найма, из государственной собственности тут же "автоматически" передаются в муниципальную собственность (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2009 г. N 903 "О предоставлении в 2009 году гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений, находящихся в федеральной собственности"). -------------------------------- <12> URL: http:// www. gks. ru/ dbscripts/ Cbsd/ DBINet. cgi? pl=2315119 <13> Егоршева Н. Приватизация уйдет, не прощаясь // Российская газета. 2009. 6 нояб.

Приведенные рассуждения были необходимы как пояснения, без которых нельзя понять логику ЖК РФ, а именно то, почему законодатель не удосужился подробно урегулировать вопросы жилищного обеспечения в части правил собственно государственного жилищного обеспечения, обеспечения на государственном уровне, все свое внимание сосредоточив на регулировании жилищных частноправовых отношений граждан и публично-правовых отношений, но лишь на муниципальном (негосударственном) уровне. Эту особенность совершенно верно подметил А. В. Кудашкин, прямо указавший на то, что ЖК РФ написан главным образом для регулирования публичных жилищно-правовых отношений преимущественно на муниципальном уровне, но не на государственном <14>. Если и далее продолжить эту же мысль применительно к предмету наших рассуждений, можно сделать вывод о том, что в вопросе правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих ЖК РФ перестал быть тем же самым источником прямого действия, каким был ЖК РСФСР в силу своей очевидной направленности на регулирование жилищных отношений иного уровня. -------------------------------- <14> Кудашкин А. В. Указ. соч.

Первоначально (в 2004 г.) законодатель вообще "забыл" про вопросы государственного жилищного обеспечения и лишь в 2006 г. внес несколько поправок по этому поводу. Однако общее качество закона нельзя исправить введением нескольких дополнительных отсылочных конструкций с норм ЖК РФ на другое федеральное законодательство, и наоборот, как это имеет место в последней (действующей) редакции закона (см., например ст. ст. 49, 50 ЖК РФ). Неполнота системы правовых норм, их изначальная "заряженность" на иной уровень власти давала и далее будет давать знать о себе до тех пор, пока не будет ликвидирована хотя бы по основным вопросам регулирования. Ярким примером, подтверждающим вывод о ненадежности правовой конструкции ЖК РФ применительно к жилищному обеспечению других категорий граждан, указанных в законе аналогично военнослужащим, стал факт его "ступора" в процессе реализации государственной кампании по жилищному обеспечению ветеранов Великой Отечественной войны в текущем году подготовки к 65-летию Победы. Так как ЖК РФ одним из условий предоставления жилья по договору социального найма в дополнение к жилищной нуждаемости предусматривает и наличие статуса малоимущих, органы власти субъектов Федерации и муниципалитеты на законных основаниях стали требовать от ветеранов выполнения и этого условия. Поэтому возник правовой коллапс: ведь государство все более повышает уровень пенсионного обеспечения ветеранов и одновременно обещает дать жилье, которое дать нельзя из-за однозначного ухода ветеранов из категории малообеспеченных граждан. В разрешении возникшего противоречия не помогли ни возмущение Президента страны, ни увещевания иных высших представителей федеральных органов власти <15>. В этой связи Государственная Дума Российской Федерации "в пожарном порядке" приняла специальный президентский Закон, согласно которому все ветераны Великой Отечественной войны, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, теперь будут обеспечиваться жильем "независимо от их имущественного положения" <16>. Весьма интересно звучит обоснование этой правки закона: "Таким образом устраняется положение действующего законодательства, согласно которому ветеран для получения квартиры должен был доказывать, что является малоимущим" <17>. -------------------------------- <15> См.: Марков И. Развели бюрократию: Президент вступился за ветеранов // Российская газета. 2010. 18 февр. Кузьмин В. Всем до одного: Дмитрий Медведев напомнил чиновникам о жилищных обязательствах перед ветеранами // Там же. 2010. 16 февр. <16> Федеральный закон от 6 мая 2010 г. N 79-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах". <17> Депутаты приняли Закон об обеспечении ветеранов жильем // Российская газета. 2010. 16 апр.

В данном месте еще раз подчеркнем, что приведенный пример, несмотря на его частный характер, лишь разовый образчик "последствий" содержания ЖК РФ как закона, не охватывающего всей полноты общественных отношений применительно к жилищному обеспечению иных граждан, указанных в законе, которые не входят в число малоимущих. Очевидно, что данное качество ЖК РФ отрицательно сказалось и на качестве регламентации жилищных отношений с участием федеральных государственных служащих, в том числе и военнослужащих. В результате этого возникает ситуация, когда в отношении значительного числа жилищных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов сравнение и соединение норм военного и жилищного законодательства не позволяет увидеть всей необходимой полноты правового регулирования. В военном законодательстве по-прежнему предполагается, что все базовые вопросы и отдельные общие "тонкости" жилищного обеспечения военных должны быть учтены в неком общем федеральном жилищно-правовом массиве (предполагается, что в ЖК РФ). Но и в ЖК РФ подход законодателя построен аналогичным образом, однако уже в "обратном" направлении: многие базовые правила и отступления от них в целях правового регулирования жилищных прав "отдельных категорий граждан, указанных в законе" (к ним все юристы единодушно причисляют и военнослужащих) предполагаются отнесенными к регулированию некими иными специальными законами для этих категорий (в нашем случае полагаем, что речь должна идти о военном законодательстве как о специальном законе), а не ЖК РФ. По этому поводу В. Е. Фортушин совершенно верно указывает на то, что "правоприменительная практика реализации жилищных гарантий военнослужащих, основанная на применении положений ЖК РФ, вскрывает все новые и новые недостатки и недоработки современного жилищного законодательства", и делает аналогичный нашему вывод: ни Закон о статусе, ни ЖК РФ не гарантируют нормальной реализации жилищных прав военнослужащих <18>. -------------------------------- <18> Фортушин В. Е. Об отдельных вопросах применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации при реализации жилищных гарантий военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 1. С. 53, 56.

Следовательно, и это первый вывод из наших рассуждений, в настоящее время нормальные (полноценные) источники правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих в виде федеральных законов отсутствуют. Они есть как таковые. Но они лишь условно пригодны для правового регулирования исследуемых нами отношений. И в этой связи, памятуя о системе источников правового регулирования, возникает вопрос о том, насколько восполнимы недостающие правила законов "второстепенными" источниками, а именно подзаконными нормативными правовыми актами. Для того чтобы получить правильный ответ, необходимо еще раз взглянуть на систему военного и жилищного законодательства применительно к вопросу, исследуемому нами, причем с учетом нового соотношения закона и подзаконных правовых актов, заложенного в ЖК РФ. Все дело в том, что государство незаметно для многих правоведов существенно изменило и общий подход в формировании источников жилищно-правового регулирования. С одной стороны, оно вовлекло в его орбиту не имеющие никакого отношения к законам и подзаконным правовым актам (как актам государственной власти) правовые акты органов местного самоуправления, а с другой - "вытолкнуло" с орбиты таких источников ведомственные подзаконные правовые акты. Данный вывод можно сделать из анализа положений ст. 5 ЖК РФ, согласно которым федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах своих полномочий на основании предписаний норм самого ЖК РФ, принятых на его основании других федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации (ч. 5 ст. 5 ЖК РФ). Правоведы должны были заметить эту "мелкую" правку, существенно меняющую всю систему источников жилищного законодательства. Ее суть - переход от разрешительных к новым, предписывающим нормам. Все дело в том, что в переходный период от советского к российскому жилищному законодательству (1991 - 2004 гг.) активно использовались довольно абстрактные и широкие нормы-разрешения, заложенные в Основах 1992 г., согласно которым: - органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления обеспечивают порядок учета жилищного фонда, распределения и предоставления жилых помещений по договорам найма, аренды, а также их продажи гражданам в государственном, муниципальном и общественном жилищных фондах (ч. 1 ст. 3); - порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации (ст. 13). В данных правовых конструкциях наличествует: - недостаточная обоснованность адресатов "обеспечения порядка", так как под категорию "органы государственной власти и управления Российской Федерации" можно подвести любое ведомство или даже его структурное подразделение с собственными функциями (Министерство обороны Российской Федерации, ФСБ России, ФСО России, МЧС России и т. д., в которых законом предусмотрено прохождение военной службы); - расплывчатость категорий "обеспечивают порядок", "порядок и условия... определяют", "...устанавливают", под которые можно подвести и правовое исполнение (правоприменение), и правовое регулирование (нормотворчество). Именно под "флагом" широких нормативных дозволений, формально предоставленных ранее военным и правоохранительным ведомствам в формуле государственной жилищной политики "переходного периода", длительное время шагала и, как ни странно, далее продолжает шагать верховное правосудие страны. Подтвердим это утверждение лишь двумя примерами судебных актов высшего уровня разного времени, хотя перечень аналогов таких же подходов мог бы быть существенно расширен. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2001 г. N ВКПИ 01-40 (извлечение): "15 февраля 2000 г. министр обороны Российской Федерации издал Приказ N 80, которым утвердил Инструкцию о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации. Пунктом 12 этой Инструкции предусмотрено, что военнослужащим, прослужившим не менее 10 лет и нуждающимся в улучшении жилищных условий, при увольнении с военной службы по возрасту, состоянию здоровья или организационно-штатным мероприятиям жилые помещения предоставляются вне очереди. Согласно последнему предложению п. 40 Инструкции военнослужащим, имеющим право на первоочередное обеспечение жильем, жилое помещение предоставляется ранее лиц, принятых на учет в том же году, но не имеющих права на льготное получение жилья. Заявитель Б. просит признать упомянутые части Инструкции незаконными и недействующими с момента опубликования. Обосновывая свои требования, Б. утверждает, что Федеральным законом "Об обороне" министру обороны Российской Федерации не предоставлены законодательные полномочия, и он не вправе вносить изменения в действующее законодательство. Включение в Инструкцию оспариваемых положений противоречит ст. ст. 10, 17 и 19 Конституции Российской Федерации, поскольку министр обороны Российской Федерации присвоил себе законодательные функции, расширил по сравнению со ст. 37 ЖК РСФСР круг лиц, имеющих право на внеочередное получение жилья, т. е. расширил права одних граждан за счет других, а последним предложением п. 40 Инструкции ущемил права военнослужащих, имеющих право на первоочередное получение жилья. ...Верховный Суд Российской Федерации находит, что требования, заявленные Б., не подлежат удовлетворению по следующим основаниям. Статьей 14 Федерального закона "Об обороне" министру обороны Российской Федерации, кроме функций, прямо указанных в этой статье, предоставлены иные полномочия, предусмотренные Положением о Министерстве обороны Российской Федерации. В п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. N 1357, установлено, что Министерство обороны Российской Федерации осуществляет функции, предусмотренные конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. Подпунктом 36 п. 11 этого Положения министру обороны Российской Федерации предоставлено право издавать приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты. В соответствии со ст. 37 ЖК РСФСР жилье предоставляется гражданам вне очереди как в случаях, перечисленных в этой статье, так и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Статьей 13 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма определяют и органы государственного управления Российской Федерации. Министерство обороны Российской Федерации является таким органом, а следовательно, министр обороны Российской Федерации полномочен издавать нормативные правовые акты и по вопросам предоставления военнослужащим имеющегося в его распоряжении жилья, в том числе и вне очереди" <19>. -------------------------------- <19> Министр обороны Российской Федерации в соответствии со ст. 13 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" полномочен определять порядок и условия предоставления военнослужащим жилых помещений: решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2001 г. ВКПИ01-40 // (Электронный ресурс). 1 CD-ROM. Электронное периодическое издание "Военное право". 2007. Вып. 6.

Пока воздержимся от комментариев данного судебного акта, вынесенного Верховным Судом Российской Федерации в порядке нормоконтроля в период действия ЖК РСФСР 1983 г. и Основ 1992 г., обратившись к достаточно свежему аналогичному решению, но состоявшемуся уже в новое время - в период после отмены ЖК РСФСР и Основ 1992 г. в связи с введением в действие ЖК РФ 2004 г. Решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2008 г. N ВКПИ 08-41 (извлечение). "Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению И. о признании противоречащими закону п. п. 2 и 13 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 года N 80, установила: И. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с указанным выше заявлением, в котором оспорила законность п. п. 2 и 13 названной Инструкции, полагая, что данные положения указанного нормативного правового акта противоречат ст. ст. 2, 3, 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и ст. ст. 1, 2, 5, 49, 51, 52, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации и нарушают ее право на жилище, поскольку являются неконкретными и производными от действовавшего в 2000 году Жилищного кодекса РСФСР. ...Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям. Согласно п. 5 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. При этом п. 6 ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации, также относит к компетенции органов государственной власти Российской Федерации. В соответствии с п. 7 и п. 8 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации (утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082) это Министерство осуществляет самостоятельно на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации правовое регулирование в установленной сфере деятельности и в целях реализации своих полномочий имеет право издавать нормативные правовые акты и иные документы по вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. Министерство обороны Российской Федерации также осуществляет управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Министерством обороны Российской Федерации, в соответствии с его назначением. Приведенные нормы свидетельствуют о наличии у министра обороны Российской Федерации права издавать нормативные акты, определяющие порядок и условия предоставления жилых помещений, закрепленных за Министерством обороны Российской Федерации. Именно во исполнение предоставленных на законодательном уровне полномочий министр обороны Российской Федерации издал Приказ от 15 февраля 2000 года N 80, зарегистрированный в Министерстве юстиции Российской Федерации 7 июня 2000 года за N 2260, утвердив Инструкцию о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации. Анализ содержания норм данной Инструкции позволяет прийти к выводу о том, что они, вопреки мнению заявителя, регулируют вопросы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями в строгом соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" <20>. -------------------------------- <20> Решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2008 г. N ВКПИ08-41 (документ опубликован не был // СПС "Консультант Плюс".

Казалось бы, правовая позиция верховного правосудия не изменилась. Нашлись "новые" нормы взамен "прежних", и аргумент по поводу правомочий ведомства устанавливать собственные правила жилищного обеспечения военнослужащих в очередной раз подкреплен судом. Но по нашим прежним замечаниям читатель уже должен был догадаться о том, что некий подвох в приведенных актах все-таки имеется. И найти его можно в том случае, если еще раз припомнить прежние и новые формулировки жилищного законодательства и, не поверив на слово верховному правосудию, самому проверить уверенные ссылки Верховного Суда Российской Федерации на полномочия Министерства обороны Российской Федерации согласно Положению о нем. Заглянем и мы в это Положение, в те его части, на которые ссылался суд, и на иные, судом "не замеченные". В соответствии с Положением о Министерстве обороны Российской Федерации данному федеральному органу исполнительной власти действительно предоставлены определенные нормотворческие полномочия, но какие и в отношении чего? В анализируемом Положении установлено: - в п. 1, что Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций; - в п. 3, что основными задачами Министерства обороны Российской Федерации, в частности, являются: 1) выработка и проведение государственной политики в области обороны; 2) нормативно-правовое регулирование в области обороны; 3) нормативно-правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти; 4) обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; - в п. 7, что Министерство обороны Российской Федерации осуществляет, в частности, следующие полномочия: 1) разрабатывает предложения по формированию государственной политики в области обороны и по ее проведению, предложения по военной доктрине и иным документам, определяющим военную политику Российской Федерации; 2) осуществляет самостоятельно на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; 3) обобщает практику применения федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов в области обороны, организует работу по созданию и ведению баз данных правовой информации в области обороны, а также подготавливает предложения по совершенствованию федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области обороны; 4) совершенствует правовую основу деятельности Вооруженных Сил, организует правовую работу в Вооруженных Силах; 5) реализует меры правовой и социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; 6) осуществляет расквартирование и обустройство войск (сил), управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Министерством обороны Российской Федерации, в соответствии с его назначением, а также организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах; 7) осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными Силами, а также правомочия в отношении земель, лесов, вод и других природных ресурсов, предоставленных в пользование Вооруженным Силам; - в п. 8, что Министерство обороны Российской Федерации в целях реализации своих полномочий имеет право издавать нормативные правовые акты и иные документы по вопросам, отнесенным к его компетенции; - в п. 10, что министр обороны Российской Федерации как должностное лицо, в частности: 1) издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, в необходимых случаях - совместно с федеральными органами исполнительной власти, дает указания, организует и проверяет их исполнение; 2) отменяет правовые акты органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил, противоречащие федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации; 3) издает по вопросам обороны и другим вопросам, отнесенным к его компетенции, нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами; 4) решает вопросы обеспечения прав военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, предоставления им социальных гарантий и компенсаций; представляет в установленном порядке проекты федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; 5) издает приказы по личному составу, дающие право на бесплатную (за исключением государственных пошлин, предусмотренных правилами регистрации) регистрацию военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, для предоставления им жилой площади во всех пунктах дислокации. Выделенные курсивом извлечения из Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, вопреки уверениям Верховного Суда Российской Федерации, не дают достаточных оснований полагать, что военное ведомство, как и ранее, по-прежнему хотя бы формально наделено полномочиями нормотворчества в области социальных и социально-экономических прав и свобод военнослужащих, частью из которых выступают их жилищные права. Напомним еще раз о том, что новое жилищное законодательство более не предусматривает былого расширительного дозволения нормотворческого регулирования жилищных отношений ведомствами, как это имело место ранее согласно Основам 1992 г. Закон, допуская право федеральных органов исполнительной власти (т. е. и Министерства обороны Российской Федерации, и ФСБ России, и ФСО России, и МЧС России) участвовать в создании таких нормативных правовых актов, ставит это участие в конкретные правовые рамки: это возможно только в случаях и в пределах, установленных в федеральных законах, актах президента и правительства (ч. 5 ст. 5 ЖК РФ). Иными словами, такое нормотворчество возможно только тогда и только в том объеме, которые прямо установлены (предписаны) законом или подзаконным актом президентского или правительственного уровня. Акт Президента Российской Федерации мы уже видели. В нем не имеется норм о делегировании Министерству обороны Российской Федерации полномочий по нормативно-правовому регулированию социальных прав, гарантий и компенсаций военнослужащих, в том числе касательно их жилищного обеспечения. Более того, в нем содержатся прямые ограничения этому, что вытекает из приведенного выше подп. 2 п. 7 Положения и Министерстве обороны Российской Федерации. В актах Правительства Российской Федерации (в частности, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897, утверждающем Типовое положение о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде <21>) также нет положений о праве держателей (балансодержателей) специализированных жилищных фондов в лице военного или правоохранительного ведомства устанавливать иные правила, нежели те, которые устанавливает закон или подзаконный акт на уровне Президента и Правительства. -------------------------------- <21> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897 "Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации" (с изменениями от 1 октября 2004 г.).

В этом месте наших рассуждений попробуем еще раз переосмыслить выявленное нами положение дел с правовым регулированием жилищных прав военнослужащих, рассматриваемым с позиций единства и разрозненности его источников. Выводы таковы. Базовые источники - федеральные законы, как было показано выше, фрагментарны и неполны. Вспомогательные источники, подзаконные правовые акты, также недостаточны. Акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации отсутствуют, а те, которые имеются, охватывают лишь толику жилищно-правовых отношений с участием военнослужащих. Ведомственные нормативные правовые акты страдают правовыми анахронизмами, противоречиями с новыми нормами более высокого уровня. Они хотя и направлены на регулирование социально-экономических прав военнослужащих своих ведомств, но исходя из законного требования единства правового статуса военнослужащих регулируют его по-разному, тем самым разрушают этот самый единый правовой статус по признакам ведомственной принадлежности. Иными словами, ведомственные нормативные правовые акты в исследуемой сфере страдают правовой разрозненностью по их юридическому содержанию, что вполне объяснимо различием их происхождения. В связи с вышесказанным и в продолжение наших рассуждений возникает задача дальнейшего поиска путей гармонизации военного и жилищного законодательства в интересах качественного, полного и непротиворечивого регулирования жилищных прав военнослужащих и соответствующих государственных обязанностей. Что можно предположить в этом направлении чисто гипотетически? Во-первых, и это менее всего затратный путь, имеет смысл продолжать правовое регулирование в прежнем духе, лавируя, как и ранее, между условно применимыми нормами законов и подзаконных актов, вперемешку с меняющимися взглядами на них со стороны судебного правоприменителя. Ведь работали же тридцатилетние советские и созданные на их основе первые российские нормы в новых правовых условиях. В таком случае следует лишь ожидать, пока жизнь постепенно "дожмет" законодателя: как только реализация закона даст очевидный сбой, законодатель вынужден будет подправить закон или подзаконный акт под сложившуюся ситуацию, как это было сделано, например, по поводу предоставления жилья ветеранам войны, о чем писалось ранее. В то же время, и об этом следует помнить, с позиций правоведения этот путь наиболее асоциален. Он проложен через массовые нарушения интересов и прав военнослужащих, так как сигнал о проблемах правового регулирования приходит к законодателю с достаточно большим опозданием, после выявления глобального разрыва действительности и правового акта. Во-вторых, можно попытаться "дописать" закон и на подзаконном уровне. Речь идет о предусмотренном законом праве центральных органов исполнительной власти (Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации) довести правовое регулирование жилищного обеспечения государственных служащих до нужного качества хотя бы на подзаконном уровне. Общественная практика знает немало примеров довольно "добротных" правовых актов, созданных Правительством Российской Федерации. В нашем случае речь идет, в частности, о Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63, которым утверждены Правила предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. По причине того, что данная категория государственных служащих находится ближе всех к первым лицам государства и к руководителям государственной службы, государство в лице Правительства Российской Федерации одарило их (и это не сарказм) небывало благоприятным, очень качественным по юридической технике правовым актом. В нем есть все: и широкие основания предоставления, разумный порядок и условия постановки на учет, и порядок гибкого нормирования, и порядок справедливого предоставления, т. е. наличествуют материальные и процессуальные нормы, необходимые для полноценной реализации права данной категории граждан. В этих Правилах умело сочетаются казуистичность и абстрактность норм, наличие более расширенных, по сравнению с жилищным законодательством, оснований и процедур, возможность гибкого их применения в указанных случаях и, что весьма наглядно, все регулирование ориентировано преимущественно на жилищные интересы государственных служащих - адресатов норм. Не поленитесь, "военный" читатель, заглянуть в эти правила, и вы не пожалеете. По крайней мере порадуетесь за коллег в гражданском платье. Почему же государству не создать близкий этому аналог и для военнослужащих, и для правоохранителей? В-третьих, так как право собственного нормотворчества военным и правоохранительным ведомствам, как мы это уже показали, более не принадлежит, они могут (наделены правом) обращаться к соответствующим компетентным органам законодательной или исполнительной власти с нормотворческой инициативой. Этот путь наиболее затратный и менее всего гарантированный в достижении желаемого результата. Заинтересованный правоприменитель в лице Министерства обороны Российской Федерации, ФСБ России, ФСО России, МЧС России и т. д. должен не только выполнить сложную юридико-техническую работу вместо кого-то, но и еще добиться через этого кого-то воплощения своего результата в соответствующую правовую форму. Впрочем, стоит ли проводить столь жесткие границы между всеми возможными способами решения единой задачи совершенствования правового регулирования? По всей вероятности, все они, в том или ином виде, будут иметь место в общем потоке социального развития, ведущем к достижению обозначенной нами цели. Конечно, наиболее верный и правильный путь лежит через федерального законодателя, о котором мы умолчали. Ведь, как справедливо указывал Ю. А. Тихомиров, для стабильного и гармоничного развития всех частей правовой системы необходима, прежде всего, реализация принципа верховенства закона, когда "стабильность и престиж законодательного регулирования создают мощную базу всей подзаконной деятельности, придают ей целеустремленность и ритмичность, упорядочивают все виды издаваемых правовых актов и их соотношение". При таком состоянии правового регулирования - от законов к подзаконным актам, т. е. "сверху - вниз", "отпадает потребность в бурном разрастании ведомственных и локальных актов, искусственном увеличении оперативно-управленческих решений", подчеркивал указанный автор <22>. -------------------------------- <22> Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982. С. 92.

Мы же, не отрицая именно такого пути как единственно гарантирующего истинное соблюдение принципа единства статуса военнослужащих, исходим из фактов, свидетельствующих о трудностях правотворчества, которые испытывает современный законодатель. На чаше весов, склоняющихся к данному утверждению, - реальное состояние проанализированных нами норм Закона о статусе и ЖК РФ, применительно к жилищным правам военнослужащих. Следовательно, именно подзаконное, но не ведомственное, а централизованное нормотворчество, как более гибкое и чуткое к изменениям общественных реалий, вполне сможет скорее достичь желаемого результата с учетом требований единства правовых подходов в отношении граждан в погонах. На этом, пожалуй, можно завершить поиск ответа на тот вопрос А. В. Кудашкина, с которого начинались наши рассуждения. Создать нормальную инструкцию или иной правовой акт о жилищном обеспечении военнослужащих мешают многие и многое: и отсутствие нормального общероссийского жилищного и военного законодательства по вопросам регулирования жилищных отношений федеральных государственных служащих вообще и военнослужащих в частности, и инертность правоприменительной практики, и устаревшие ведомственные правовые акты в данной области, и ведомственная нормативная разобщенность, и кардинальное изменение государственной жилищной политики, в том числе в вопросах единства и дифференциации правил правового регулирования, и проч., и проч. Однако отчаиваться не следует. На стороне реализации жилищных интересов военнослужащих находятся не менее значимые факторы социально-правовой действительности. Во-первых, потому, что несовершенство формы (ведь мы рассуждали лишь об источниках регулирования жилищного обеспечения военнослужащих, т. е. о форме права) само по себе не устраняет само право. Право есть живое социальное явление, объективно существующее в обществе. Законодательство как его форма может более или менее полно соответствовать праву и в этом случае выступать его надлежащей формой, создающей для права "комфортные" условия. Но законодательство может быть и оковами права, создающими для него условия ненормального течения, вызванного несовершенными, неестественными для права нормами. В то же время и несовершенная форма, неестественная для права, лишь подавляет право, но не уничтожает его. Так как право военнослужащих на жилищное обеспечение есть обязанность государства, что прямо закреплено в действующих законах и в подзаконных правовых актах, то существующее несовершенство форм права постепенно выправят жизнь, объективные социальные отношения, правовая действительность, которая, рано или поздно, все расставит на свои места <23>. -------------------------------- <23> Зорькин В. Необходима осторожность. Путь России к праву // Российская газета. 2010. 16 апр.

Во-вторых, не следует забывать и о социально-правовых особенностях российской правовой системы, которые все-таки позволяют осуществлять реализацию права военнослужащих на жилищное обеспечение даже в столь неблагоприятных формальных условиях, показанных нами. Это, прежде всего, наличие позитивной воли у самого государства реально выполнить свои материальные обязательства перед гражданами в погонах <24> и, что немаловажно, очевидная готовность государства, признающего невысокое качество своих законов, "с ходу" или "со временем", но все-таки снимать законодательные препоны для достижения публично значимых целей. -------------------------------- <24> Кузьмин В. Когда есть тыл. До конца 2012 года президент пообещал решить вопрос обеспечения военнослужащих // Российская газета. 2010. 24 февр.

В-третьих, нельзя забывать о том, что и сами военнослужащие не выступают инертной массой, ожидающей манны небесной. Все более нарастает вполне объективный поток их правовых притязаний в защиту своих жилищных прав, стесненных в реализации несовершенством правовых форм. На этом фоне очевиден и общий настрой военнослужащих, воинских должностных лиц и военных правоведов на дальнейшее укрепление законности и правопорядка в Вооруженных Силах Российской Федерации и в правоохранительных органах <25>. -------------------------------- <25> Дамаскин О. В., Рыбчинский А. И. Законность в Вооруженных Силах Российской Федерации: состояние и проблемы // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 1. С. 7, 11 - 12.

На этой оптимистической ноте мы и распрощаемся с читателем.

------------------------------------------------------------------

Название документа