О некоторых вопросах совершенствования правовых основ регулирования альтернативной гражданской службы

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВЫХ ОСНОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ <*>

В. В. ГОНЧАРОВ, И. И. ПЕФТИЕВ

-------------------------------- <*> Goncharov V. V., Peftiev I. I. About some questions of perfection of legal bases of regulation of alternative civil service.

Гончаров В. В., директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества.

Пефтиев И. И., соискатель ученой степени кандидата юридических наук.

Статья посвящена исследованию некоторых вопросов совершенствования правовых основ регулирования альтернативной гражданской службы. Авторы считают, что, несмотря на принятие Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе", правовые основы регулирования альтернативной гражданской службы нуждаются в постоянной оптимизации с учетом положительного опыта правовой регламентации института альтернативной гражданской службы за рубежом. В статье обосновывается ряд предложений по совершенствованию порядка организации и функционирования института альтернативной гражданской службы в Российской Федерации.

Ключевые слова: альтернативная гражданская служба, органы государственного управления, военная служба, правовые основы.

The present article is devoted research of some questions of perfection of legal bases of regulation of alternative civil service. The authors consider, what, despite acceptance of the Federal law "About alternative civil service", legal bases of regulation of alternative civil service require constant optimisation taking into account positive experience of a legal regulation of institute of alternative civil service abroad. In work it is developed and a number of offers on perfection of an order of the organisation and functioning of institute of alternative civil service in the Russian Federation is proved.

Key words: alternative civil service, state bodies, military service, legal bases.

Принятие Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" <1> с учетом его концептуальных положений явилось важнейшим этапом построения правового государства и развития демократических институтов в Российской Федерации. Вместе с тем, как показывает анализ положений данного Федерального закона, его редакция фактически представила собой компромисс между полярными точками зрения на соотношение сроков военной службы по призыву и альтернативной гражданской службы, на необходимость обоснования наличия у гражданина права на замену военной службы альтернативной гражданской службой, на определение мест прохождения последней непосредственно в указанном Федеральном законе и на ряд других вопросов. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3030.

Очевидно, что действующий Закон нуждается в дальнейшем совершенствовании. В полной мере подтверждает этот вывод и продолжающаяся активная законодательная работа по внесению ряда поправок в Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе". Так, только за первые пять лет с момента принятия данного Федерального закона было внесено уже около 20 законопроектов по внесению дополнений и изменений в текст Закона. Их анализ показывает, что наиболее существенными пробелами действующего варианта названного Федерального закона являются достаточно высокие сроки альтернативной гражданской службы, существенно превышающие рекомендованные Советом Европы, а также принцип экстерриториальности. Весьма актуальной проблемой является и характер альтернативной гражданской службы. Так, по мнению ряда исследователей, сведение альтернативной гражданской службы к гуманитарной деятельности по выполнению исключительно "гражданских" трудовых функций является ошибочным. Соответственно, законодатель не совсем правильно обозначил задачи, выполняемые гражданами, проходящими альтернативную службу, и органы власти, которым они подчиняются согласно Федеральному закону "Об альтернативной гражданской службе" <2>. -------------------------------- <2> Ходусов А. А. Альтернативная гражданская служба в мирное и военное время // Российский военно-правовой сборник. N 5: Актуальные проблемы правового обеспечения прохождения военной службы в Российской Федерации. М., 2006. С. 2; Бражник Ф. С. Альтернативная гражданская служба в Российской Федерации. М., 2003. С. 37.

Исходя из этой позиции, законодательные акты, регулирующие вопросы прохождения альтернативной гражданской службы, должны содержать ряд принципиальных положений. Прежде всего трудовая деятельность граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, в мирное время заключается в следующем (при условии, что граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, проходят ее в учреждениях и на объектах Министерства обороны Российской Федерации): 1) выполнение хозяйственных работ, включающих в себя уборку территории и помещений объекта (учреждения); несение нарядов, не связанных с боевым дежурством по охране военных объектов (складов с боеприпасами и т. д.); 2) обеспечение учебного процесса; 3) тыловое обеспечение, включающее в себя финансовую службу; медицинскую службу; противопожарную службу; продовольственную службу; автомобильную службу (транспортные, учебные машины); 4) выполнение дополнительных работ, не связанных с боевой подготовкой (военной деятельностью). При этом шесть месяцев должно отводиться гражданину, проходящему альтернативную гражданскую службу, на освоение им военно-профессиональной специальности, не связанной с ведением боевых действий, с учетом возможности его призыва по мобилизации. Иначе говоря, альтернативная гражданская служба должна представлять собой постоянно функционирующую систему, составляющую компонент обеспечения боеспособности войск. В таком случае будет в полной мере реализовано конституционное положение об обязанности по защите Отечества (часть 1 статьи 59 Конституции Российской Федерации). В качестве основного аргумента сторонники такого подхода выдвигают тезис о вероятности возникновения как локальных, так и масштабных военных конфликтов. Мобилизация и призыв во время войны лиц, не прошедших военную и альтернативную гражданскую подготовку, не обеспечит военной защиты Отечества и приведет к бессмысленным людским жертвам. Альтернативная гражданская служба в мирное время, с одной стороны, должна выполнять специфическую работу, создающую благоприятные условия для ведения боевых действий Вооруженными Силами в случае возникновения войны, а с другой стороны, готовить кадры для выполнения той же функции во время войны <3>. -------------------------------- <3> Бражник Ф. С. Указ. соч. С. 54.

По нашему мнению, действующий порядок замены службы по призыву альтернативной гражданской службой позволяет призывнику самостоятельно сделать выбор: проходить ее в гражданских организациях или в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Вместе с тем очевидно, что порядок реализации гражданами своего конституционного права на замену военной службы альтернативной гражданской службой в период мобилизации, в период военного положения и в военное время также должен быть регламентирован законодательством Российской Федерации. Весьма аргументированы, по нашему мнению, и предложения по совершенствованию действующего законодательства в части определения места прохождения альтернативной гражданской службы. В соответствии с нынешней редакцией пункта 2 статьи 4 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" граждане проходят альтернативную гражданскую службу, как правило, за пределами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают, а направление граждан для прохождения альтернативной гражданской службы в организации, находящиеся на территориях субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают, осуществляется только при невозможности направления граждан для прохождения альтернативной гражданской службы за пределы территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают. Указанная правовая норма вряд ли может быть признана целесообразной и полностью обоснованной по следующим причинам. Во-первых, в приведенном положении говорится о территориях субъектов Российской Федерации, в которых постоянно проживают граждане, что понятию "место жительства" вовсе не тождественно. В силу этого направление гражданина для прохождения альтернативной гражданской службы в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором постоянно проживает гражданин, в одном случае может сопровождаться изменением его места жительства, а в другом - нет. В равной степени это относится и к случаям направления граждан для прохождения альтернативной гражданской службы за пределы территории субъекта Российской Федерации, в котором они постоянно проживают. Учитывая это, указанная норма не только не указывает на приоритет направления граждан на альтернативную гражданскую службу вне их места жительства, но и полностью лишена какой-либо практической значимости. Во-вторых, и это главное, направление граждан на альтернативную гражданскую службу вне места их жительства не может являться самоцелью, а должно осуществляться только в случаях выраженной государственной либо общественной в этом потребности, соизмеренной с материальными затратами на обеспечение прохождения альтернативной гражданской службы гражданами за пределами их места жительства. В отличие от срока альтернативной гражданской службы такое обязательное условие, как прохождение альтернативной гражданской службы непременно за пределами места жительства, является искусственным усложнением прохождения гражданами названной службы, при этом невыгодным ни для организаций, в которых будут проходить граждане эту службу, ни для общества, ни для государства. Таким образом, можно признать, что стремление утяжелить условия прохождения альтернативной гражданской службы за счет закрепления преимущества направления граждан для прохождения альтернативной гражданской службы за пределами их места жительства было недостаточно обосновано, а целесообразность этого положения весьма сомнительна. Учитывая изложенное, по нашему мнению, следует отказаться от закрепления принципа преимущественной экстерриториальности, а для определения территориального расположения места прохождения альтернативной гражданской службы следует применять понятие "место жительства", определенное статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации <4> и широко используемое в законодательстве Российской Федерации (например, статья 28 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <5>, статья 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <6>, пункт 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации <7> и др.). -------------------------------- <4> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <5> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532. <6> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012. <7> Семейный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.

Не менее важным является и расширение перечня организаций, где разрешено прохождение альтернативной гражданской службы за счет организаций, находящихся в муниципальной собственности, поскольку большинство организаций социальной защиты и здравоохранения находятся именно в ведении органов местного самоуправления. Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе" не исключает возможности прохождения данной службы в муниципальных организациях, однако предусматривает правовое регулирование этого вопроса специальным федеральным законом. Необходимость распространения сферы применения альтернативной гражданской службы на уровень муниципальных образований обусловлена прежде всего соображениями экономической целесообразности. При этом нет необходимости принимать особый закон, регулирующий порядок прохождения альтернативной гражданской службы в организациях, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Появление этой отсылочной нормы в Законе "Об альтернативной гражданской службе" обусловлено, по нашему мнению, закрепленным в статье 12 Конституции Российской Федерации положением о "самостоятельности" органов местного самоуправления, их независимости от системы органов государственной власти. Таким образом, был задан вектор обособленного рассмотрения местного самоуправления от системы государственной власти. Вместе с тем в последние годы в отечественной науке закрепился подход, согласно которому "отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает правомерности вывода об обособленности местного самоуправления от государственного управления, закрытости муниципальных образований для воздействия со стороны государственно-властных структур и чуть ли не "суверенности" местного самоуправления" <8>. -------------------------------- <8> Бялкина Т. М. Местное самоуправление и государственное управление // Вестник ВГУ. Серия "Гуманитарные науки". 2003. N 1. С. 5; Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С. 21 и др.

Принципиальная разница заключается в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) - это статическая система, ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления) - это динамическая система, процесс, властная деятельность соответствующих органов. И осуществляться она должна прежде всего с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия, для того чтобы функционирование публичной власти было эффективным, настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого. Как представляется, норму статьи 12 Конституции Российской Федерации о признании и гарантированности местного самоуправления следует понимать не как государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, но как фиксацию многоуровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся от других частей государственной системы Российской Федерации. Исходя из этих позиций, происходит в стране реформа системы местного самоуправления, приводятся в соответствие нормы о соотношении государственной и муниципальной службы и т. п. Очевидно, что при таком подходе формирование обособленного законодательства, регулирующего те или иные аспекты деятельности органов муниципального самоуправления, в частности порядок организации альтернативной гражданской службы в муниципальных организациях, не имеет смысла. Что касается срока прохождения альтернативной гражданской службы, то здесь следует учесть как рекомендации международных правовых институтов, так и общие мировые тенденции постепенного сближения сроков прохождения альтернативной гражданской службы и службы по призыву. При этом базовый срок альтернативной службы следует сократить с 42 до 36 месяцев. Чрезмерное увеличение срока прохождения альтернативной гражданской службы, превышающее более чем в 1,5 раза срок службы по призыву, вне зависимости от срока службы по призыву, носит дискриминационный характер и с позиций реализации конституционных прав и свобод может рассматриваться как форма наказания гражданина за его убеждения или вероисповедание <9>. -------------------------------- <9> Маранов Р. В. Альтернативная гражданская служба. Пермь, 1998. С. 24.

Мы полагаем, что в случае прохождения альтернативной службы в качестве гражданского персонала в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов срок альтернативной гражданской службы должен быть равным сроку военной службы по призыву. В случаях, если гражданин проходит альтернативную гражданскую службу в иных организациях, срок альтернативной гражданской службы не должен более чем в 1,5 раза превышать срок службы по призыву. Нуждается в совершенствовании и процедура направления граждан на альтернативную гражданскую службу. Действующим Законом предусмотрен двухэтапный механизм принятия решения о направлении гражданина на альтернативную гражданскую службу (ст. 12 и 13). По итогам рассмотрения заявления выносится заключение о замене военной службы по призыву на альтернативную гражданскую службу. Получается, что только после положительного заключения призывник проходит медицинское освидетельствование. На практике складывается такая ситуация, когда многие призывники, по состоянию здоровья не годные или ограниченно годные к военной службе (и соответственно к альтернативной гражданской службе), проходят сложную процедуру обоснования своего права на альтернативную службу лишь только для того, чтобы впоследствии на медицинском освидетельствовании быть признанными не годными или ограниченно годными к службе. Так, в Краснодарском крае в 2004 г. из 151 гражданина, в отношении которых весной 2004 г. призывными комиссиями городов и районов края были вынесены заключения о замене военной службы альтернативной гражданской службой, осенью 2004 г. 15 человек были признаны по состоянию здоровья ограниченно годными к военной службе и переданы в запас, 43 человека получили отсрочки, в том числе для лечения - 13 человек, для продолжения образования - 18 человек, по семейному положению - 12 человек <10> (рис. 1). -------------------------------- <10> Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 261573-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе" (внесен Законодательным собранием Краснодарского края) // Правовая система "КонсультантПлюс".

00000 7,9

====== 8,6

++++++++ 9,9

////////// 11,9

******************************************** 61,7

+ Переданы в запас по состоянию здоровья

= Получили отсрочку для лечения

/ Получили отсрочку для продолжения образования

0 Получили отсрочку по семейному положению

* Направлены на АГС

Рис. 1. Структура окончательных решений призывной комиссии по гражданам, получившим положительное заключение о замене службы по призыву альтернативной гражданской службой (по данным осеннего призыва 2004 г. в Краснодарском крае)

Искусственное усложнение процедуры и разделение ее на два этапа являются неэффективными, тем более что заключение и решение принимает один и тот же орган - призывная комиссия. Очевидно, что процедура признания права на замену военной службы альтернативной гражданской службой должна строиться по принципу, что и призыв на военную службу, а именно: 1) медицинское освидетельствование; 2) решение призывной комиссии по существу. Изменение порядка направления граждан на альтернативную гражданскую службу, предполагающее рассмотрение заявления гражданина о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой на заседании призывной комиссии после медицинского освидетельствования гражданина, позволит существенно оптимизировать эту процедуру. Таким образом, в числе приоритетных направлений совершенствования института альтернативной гражданской службы можно назвать следующие. 1. Допущение прохождения альтернативной гражданской службы в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала только с согласия гражданина, направляемого на альтернативную гражданскую службу (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе"). В противном случае возможно нарушение прав граждан, поскольку такая служба не будет в полной мере соответствовать их убеждениям, так как она уже является не гражданской, а полувоенной. 2. Исключение принципа обязательного экстерриториального принципа прохождения службы, т. е. за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором проживает гражданин, направляемый на альтернативную государственную службу (п. 2 ст. 4 вышеназванного Федерального закона). Существование данного принципа ничем не обосновано, напротив, служба становится максимально затратной и неэффективной, предприятия, на которых планируется прохождение альтернативной службы, в подавляющем большинстве случаев не могут обеспечить гражданина местами в общежитии. Также потребуются значительные средства для оплаты проезда гражданина к месту службы и обратно. Предлагается направлять граждан на альтернативную гражданскую службу на предприятия, находящиеся в пределах того муниципального образования, в котором они постоянно проживают. И лишь при невозможности такого направления (в связи с отсутствием свободных рабочих мест) граждане в соответствии с решением специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти могут быть направлены для прохождения альтернативной гражданской службы в организации, находящиеся за пределами того муниципального образования, в котором они постоянно проживают. 3. Сокращение базового срока альтернативной службы до 12 месяцев. Установленный вышеназванным Федеральным законом срок является чрезмерным и поэтому рассматривается как форма наказания гражданина за его убеждения или вероисповедание (ст. 5). Одновременно предлагается введение дифференцированного срока службы в зависимости от места прохождения альтернативной службы. В случае прохождения альтернативной службы в качестве гражданского персонала в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов за пределами того муниципального образования, в котором они постоянно проживают, срок должен быть равным сроку военной службы по призыву. 4. Возложение функций по общей организации альтернативной гражданской службы на специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в единственном числе. Возложение таких функций на большее число таких органов (ст. 6 вышеназванного Федерального закона) может привести к усложнению всей системы управления альтернативной гражданской службой, утрате координации в их деятельности. 5. Изменение механизма принятия решения о направлении гражданина на альтернативную гражданскую службу. Принятым Федеральным законом предусмотрен двухэтапный механизм принятия решения о направлении гражданина на альтернативную гражданскую службу (ст. 12, 13). По итогам рассмотрения заявления выносится заключение о замене военной службы по призыву на альтернативную гражданскую службу. Получается, что только после положительного заключения призывник проходит медицинское освидетельствование. На практике будет складываться такая ситуация, когда многие призывники, по состоянию здоровья не годные или ограниченно годные к военной службе (и соответственно к альтернативной гражданской службе), будут проходить сложную процедуру обоснования своего права на альтернативную службу лишь только для того, чтобы впоследствии на медицинском освидетельствовании быть признанными не годными или ограниченно годными к службе. Несомненно, что медицинское освидетельствование должно предшествовать процедуре рассмотрения заявлений об альтернативной гражданской службе. Таким образом, искусственное усложнение процедуры и разделение ее на два этапа являются неэффективными, тем более что заключение и решение принимает один и тот же орган - призывная комиссия. Процедура признания права на замену военной службы альтернативной гражданской службой должна строиться по принципу, что и призыв на военную службу, а именно: медицинское освидетельствование; решение призывной комиссии по существу. В связи с вышеизложенным следует внести соответствующие поправки в статьи 12, 13 вышеназванного Федерального закона. 6. Передача функций по направлению гражданина к месту прохождения альтернативной гражданской службы от военного комиссара (ст. 14 вышеназванного Федерального закона) территориальному органу специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти. 7. Дополнение перечня организаций, где разрешено прохождение альтернативной гражданской службы, организациями, подведомственными органам местного самоуправления, без разработки и принятия особого федерального закона, при этом отсылочная норма, установленная статьей 4 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе", должна быть отменена.

------------------------------------------------------------------

Название документа