Краткий научно-практический комментарий норм, регулирующих жилищное обеспечение военнослужащих и членов их семей, согласно проектам новых военных законов (Окончание)

КРАТКИЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ НОРМ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ЖИЛИЩНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ, СОГЛАСНО ПРОЕКТАМ НОВЫХ ВОЕННЫХ ЗАКОНОВ

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

(Окончание. Начало см. "Военно-юридический журнал", 2010, NN 2, 3)

Воробьев Е. Г., доцент, кандидат юридических наук.

Статья 76. Жилищное обеспечение 7. Служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях, жилые помещения маневренного фонда, а также иные специализированные жилые помещения, закрепленные за федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, предоставляются военнослужащим в закрытых военных городках либо в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения в закрытых военных городках или в указанных населенных пунктах - в других близлежащих к ним населенных пунктах. К закрытым военным городкам относятся расположенные в населенных пунктах военные городки воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов. Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Комментарий. Данной нормой проекта в новой форме воспроизводятся основные правила, установленные в действующем сейчас военном законодательстве (абзацы 2, 8, 9 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). Потребности в их комментарии нет, за исключением вопроса о месте предоставления жилого помещения. Но так как этот вопрос в проекте предложено урегулировать отдельной нормой, соответствующие пояснения будут даны при ее комментарии (см. далее п. п. 13, 14 ст. 76 проекта). Статья 76. Жилищное обеспечение 8. Порядок принятия военнослужащего и совместно проживающих с ним членов его семьи на учет в качестве нуждающихся в предоставлении служебного жилого помещения или жилого помещения в общежитии, включения жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением его к определенному виду специализированного жилого помещения, а также исключения его из указанного фонда устанавливается федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Предоставление служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях осуществляется в порядке очередности, исходя из времени принятия военнослужащих на учет в качестве нуждающихся в служебном жилом помещении или жилом помещении в общежитии. В случаях, установленных частью 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, служебные жилые помещения или жилые помещения в общежитиях предоставляются вне очереди. Комментарий. Весьма важная правовая норма проекта, регламентирующая вопросы очередности жилищного обеспечения военнослужащих. Однако написана так, что вызывает больше вопросов, чем ответов на вопросы об очередности. Во-первых, повторим сделанное нами ранее замечание о том, что нельзя забывать особых прав бесквартирных военнослужащих, которым жилье должно быть предоставлено не позднее трехмесячного срока с момента прибытия к новому месту военной службы (см. комментарий к п. 2 ст. 76 проекта). В данном случае это право авторами проекта вновь полностью забыто. Во-вторых, в комментируемой норме предлагается все учетно-процедурные вопросы отдать на откуп подзаконному децентрализованному регулированию органами исполнительной власти, что неприемлемо ввиду явного отступления от принципов законности и единства статуса военнослужащих. Кроме того, процедурные вопросы учета в том виде, который непосредственно избран авторами проекта, судя по использованным словесным конструкциям, уже давно урегулированы в законе, причем более детально и непротиворечиво, чем это предложено в проекте (см. ст. ст. 52 - 59, 99 - 100, 104 - 106 ЖК РФ). В-третьих, как мы и предрекали, путаница с неравнозначными формами жилищного обеспечения, возникшая раньше (см. комментарий к п. 2 ст. 76 проекта), получает свое логическое развитие и в вопросах очередности, дополнительно искажая установленный в настоящее время порядок. Приходится напоминать, что служебные жилые помещения в равной степени должны быть предоставлены всем военнослужащим, прибывшим к новому месту военной службы, не позднее трехмесячного срока. При невозможности этого временно они могут быть заменены всеми прочими неполноценными формами, названными в законе, но сразу же, до поступления полноценного служебного жилья. Какая тут может быть еще очередность для этих самых "запасных" форм? Предложение авторов проекта, изложенное в последнем абзаце, можно прокомментировать как инициативу по заимствованию правил по внеочередному предоставлению жилых помещений по договору социального найма для регулирования найма служебного жилья. Однако по содержанию ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, к которой отсылает комментируемая норма, к предоставлению вне очереди жилья можно с долей условности "притянуть" лишь п. п. 1, 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ (утрата жилья, его непригодность для проживания, наличие в семье жильцов с опасными для окружающих заболеваниями), в то время как п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ (возвращение несовершеннолетних после службы в армии, из детдома или мест лишения свободы) никакого отношения к жилищно-правовым отношениям с участием военнослужащих не имеет. Однако каждый юрист должен понимать разницу между очередностью предоставления постоянного жилья (по договору социального найма) и непостоянного (служебного жилья), ведь в ст. 57 ЖК РФ речь идет лишь о внеочередности предоставления жилья по договору социального найма. Механическое перенесение норм ЖК РФ, регулирующих правоотношения одного вида, на правоотношения совершенного иного вида должно быть обосновано логикой закона. Этого как раз и не хватает. Дело в том, что правовой режим служебного жилого помещения вообще не предполагает какой-либо очередности при предоставлении (см. главу 10 ЖК РФ), а внеочередность есть разновидность очередности. Еще один момент. Вполне понятно стремление авторов проекта восстановить былое правило о том, что перечень оснований внеочередного предоставления жилых помещений должен быть все-таки не закрытым (как сейчас, согласно ст. 57 ЖК РФ), а открытым (как ранее, согласно ст. 37 ЖК РСФСР). В то же время следует указать, что и тогда, в советское время, такое расширение допускалось не просто нормативными правовыми актами вообще (следует полагать, разного уровня), а лишь актами уровня закона. Статья 76. Жилищное обеспечение 9. Предоставление жилых помещений иных специализированных жилых помещений военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей, состоящим на учете в качестве нуждающихся в служебном жилом помещении или жилом помещении в общежитии, осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Комментарий. Есть все основания полагать, что авторы проекта включили в него еще один лишний пункт, который и приходится комментировать. Согласно ст. 92 ЖК РФ помимо ранее указанных специализированных жилых помещений в проекте остались неохваченными такие иные их виды, как жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения и социальной защиты отдельных категорий граждан, помещения для временного поселения вынужденных переселенцев и беженцев. Есть ли основания вводить в военное законодательство положения, регламентирующие отношения по предоставлению такого специализированного жилья, если каждому очевидно, что к вопросам жилищного обеспечения военнослужащих они вообще не имеют отношения? Статья 76. Жилищное обеспечение 10. При предоставлении специализированного жилого помещения с военнослужащим заключается соответствующий договор найма специализированного жилого помещения. Комментарий. Не отрицая самой возможности дублирования положений ч. 1 ст. 99 ЖК РФ и в военном законодательстве, более правильным следует полагать включение в него уточняющей отсылочной нормы. Тем более что предложенный вариант того же правила, которое существует и сейчас, в комментируемой норме проекта до оригинала явно не дотягивает, ввиду более низкой детализации (см. абзац 13 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). Статья 76. Жилищное обеспечение 11. Жилые помещения по договорам социального найма по нормам и в порядке, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом права на дополнительную общую площадь жилого помещения предоставляются состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма: 1) военнослужащему - гражданину, заключившему первый контракт о прохождении военной службы до 1998 года (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам его семьи, являющимся гражданами Российской Федерации, - федеральными органами, в которых предусмотрена военная служба, в населенных пунктах по месту прохождения военнослужащими военной службы или в близлежащих к ним населенных пунктах; 2) военнослужащему - гражданину, обеспечиваемому на весь период военной службы служебным жилым помещением, имеющему общую продолжительность военной службы 20 лет и более, и совместно проживающим с ними членам его семьи, являющимся гражданами Российской Федерации, при увольнении военнослужащего с военной службы (за исключением увольняемого с военной службы по основаниям, предусмотренным пунктами 5, 7, 8, 10, 11 части 1, 2 - 6 части 2 статьи 46 настоящего Федерального закона) - федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, по избранному постоянному месту жительства; 3) военнослужащему - гражданину, обеспечиваемому на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, при увольнении с военной службы по достижении им предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более и совместно проживающим с ним членам его семьи, являющимся гражданами Российской Федерации, - федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, по избранному постоянному месту жительства; 4) гражданину, уволенному с военной службы до 2005 года, и совместно проживающим с ними членам его семьи, являющимся гражданами Российской Федерации, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма - органами местного самоуправления по избранному постоянному месту жительства; 5) гражданину, уволенному с военной службы начиная с 2005 года, состоящему на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, по последнему месту военной службы и совместно проживающим с ним членам его семьи, являющимся гражданами Российской Федерации, - федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в населенных пунктах по месту прохождения военнослужащими военной службы или в близлежащих к ним населенных пунктах. Комментарий. В пп. 1 п. 11 ст. 76 проекта наконец-то предложено нормативно закрепить право отдельных категорий военнослужащих на жилищное обеспечение в виде жилья по договору социального найма, которое они имели до изменения законодательства в 2004 г. Данное закрепление следует полагать правильным, разрешающим те сомнения, которые были порождены их отсутствием в действующем военном законодательстве из-за низкого качества норм "переходного" периода. Остальные правила повторяют то, что прямо закреплено в действующем военном законодательстве. В то же время возникает вопрос о целесообразности включения в проект положения пп. 4 п. 11 комментируемой статьи. Нами уже указывалось, что государство пообещало и делает все для выполнения этого обещания, а именно что граждане, уволенные с военной службы, вставшие на учет до 2005 г. в органах местного самоуправления по избранному месту жительства, к концу 2010 г. будут обеспечены постоянным жильем. Данное правило, таким образом, представляется отстающим от состояния реального жилищного обеспечения и поэтому представляется ненужным. Статья 76. Жилищное обеспечение 12. Предоставление жилых помещений по договорам социального найма осуществляется в порядке очередности, исходя из времени принятия военнослужащих на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, на основании решения, принимаемого в порядке, определяемым федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, либо решения органа местного самоуправления о предоставлении жилых помещений, переданных из федеральной собственности в муниципальную собственность для предоставления гражданам, указанным в пункте 4 части 11 настоящей статьи, при наделении органов местного самоуправления в соответствии с частью 4 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации соответствующими государственными полномочиями. Решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, принятое с соблюдением требований настоящего Федерального закона, является основанием заключения соответствующего договора социального найма в срок, установленный данным решением. Жилые помещения по договору социального найма предоставляются вне очереди в случаях, установленных частью 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Порядок ведения учета военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, определяется федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Комментарий. Военному законодательству предлагается новая норма, по юридическому содержанию вполне корректная. Самое положительное в ней то, что в проекте планируется наконец-то нормативно разрешить принципиальные вопросы: - имеют ли право на получение постоянного социального жилья по месту службы в период военной службы те военнослужащие, которые стали участниками военно-правовых отношений до 1998 г.; - кто же должен предоставлять военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, жилье по договору социального найма: государство или органы местного самоуправления? Авторы проекта при ответе на первый вопрос вполне определенно закрепляют такое право за данной категорией военнослужащих, а также указывают на государство в решении второго вопроса, с чем следует полностью согласиться. В то же время в отношении ряда положений комментируемой нормы можно сделать то же замечание, которое ранее звучало в случаях, когда в проект без изменений вводятся правила, уже закрепленные в жилищном законодательстве. Повторим, что проще и правильнее "подправить" не до конца сбалансированные нормы ЖК РФ, чем вводить отдельные правила, "вырванные" из жилищного законодательства, в законодательство военное, не специализирующееся на регулировании жилищно-правовых отношений. Статья 76. Жилищное обеспечение 13. Критерии отнесения населенных пунктов к близлежащим к месту прохождения военнослужащим военной службы в целях предоставления жилого помещения по договору социального найма или служебного жилого помещения военнослужащему и совместно проживающим с ним членам его семьи устанавливаются Правительством Российской Федерации. Комментарий. С момента появления в военном законодательстве правила, предусматривающего предоставление военнослужащим жилых помещений в населенных пунктах по месту дислокации воинских частей, а при отсутствии возможности - в других близлежащих населенных пунктах, не утихают споры по поводу толкования этой альтернативной нормы. С одной стороны, законодатель наконец-то узаконил главное правило: военнослужащий должен жить в том населенном пункте, где находится его воинская часть (место службы). Дополнение к нему - вспомогательное правило об обеспечении в других населенных пунктах, не преодолевающее и не исключающее указанную главную норму. С другой стороны, ввиду конкретики понятий "данный населенный пункт" и "другой населенный пункт", камнями преткновения стали две категории анализируемого правила: как понимать категории "при невозможности" и "близлежащий населенный пункт". По большому счету ни теория, ни практика до сих пор не дали ответа на вопросы о том, каким образом нужно наполнить содержание этих двух нормативных абстракций. В проекте предлагается отложить решение этого вопроса, делегировав правовое регулирование Правительству РФ, которое и должно вывести некие "критерии отнесения" согласно заглавию комментируемого пункта. Одобрения заслуживает уже тот факт, что авторы проекта не умолчали о нерешенности проблемы конкретизации приведенного выше правила. Однако им же можно поставить в укор то, что сами юристы отступают от необходимости регулирования этого важнейшего вопроса непосредственно законом, делегируя его подзаконному правовому регулированию, и, кроме того, не предлагают собственного даже мало-мальски возможного варианта его решения. Между тем такие варианты существуют, но, прежде чем осветить их, внесем дополнительную ясность в существо исследуемого вопроса. Вводя анализируемое правило о территории (месте) предоставления жилых помещений, законодатель первоначально рассматривал его как возможные места предоставления как постоянного, так и служебного жилья (в абзаце 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе речь шла о предоставлении жилых помещений вообще) <1>. Это правило действовало с июля 2004 г. по январь 2005 г., когда в абзаце 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе к словам "жилые помещения" было прибавлено слово "служебные", т. е. общее правило было нормативно "заужено", и под местом предоставления с этого момента стало подразумеваться место для предоставления только служебного жилья <2>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 20 июля 2004 г. N 71-ФЗ // Российская газета. 2004. 28 июля. <2> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ // Российская газета. 2004. 31 августа.

В результате подобного "поправочного" законодательства былое правило, распространяемое на все формы жилищного обеспечения (жилья по договору социального найма, служебного жилья), приобрело совершенно иной смысл и, как следствие, стало противоречить сути служебно-жилищного обеспечения, о которой мы уже писали и теперь вынуждены конкретизировать ее еще раз. Согласно ст. 101 ЖК РСФСР и п. 1 Положения о служебном жилищном фонде <3> служебные жилые помещения предоставляются тем работникам, которые должны жить прямо на производстве (на предприятии, в организации) или в непосредственной близости. Таким образом, при служебно-жилищном обеспечении место проживания определяется даже не границами всего населенного пункта (что характерно для предоставления жилья по договору социального найма), а лишь его частью (территорией самого производства, предприятия, организации или непосредственно возле места работы, службы), и уж ни в коем случае не местом вне населенного пункта и не в других населенных пунктах. -------------------------------- <3> Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2002 г. N 897 "Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам Федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Получается, что авторы проекта, сохраняя существующее правило в неизменном виде, по сути, соглашаются с имеющимся противоречием и не ставят вопрос о его нормативном уточнении. А оно, ввиду несоответствия смыслу главной нормы, смыслу служебно-жилищного обеспечения, не должно сохраниться в существующем виде. Следовательно, следует вернуться к поиску механизмов адекватного правового регулирования, внести новую правовую конкретизацию мест предоставления жилья: отдельно для жилья постоянного, отдельно для жилья служебного. На переходный период (до момента создания полноценного фонда служебного жилья) для каждой воинской части по месту ее дислокации надлежит урегулировать следующие моменты служебно-жилищного обеспечения военнослужащих. Во-первых, это путь, уже избранный некоторыми органами исполнительной власти, в котором законом предусмотрено прохождение военной службы, заключается в нормативном закреплении права командования избирательно устанавливать, кому из должностных лиц конкретной воинской части надлежит проживать непосредственно при части, а кому - в определенной отдаленности от нее. Именно так следует истолковать, например, норму п. 3 Приказа ФСБ России от 9 октября 2006 г. N 478 "Об утверждении Инструкции по организации в органах Федеральной службы безопасности работы, связанной с предоставлением служебных жилых помещений", которой предусмотрено регулирование очередности служебно-жилищного обеспечения по решению руководства, исходя из приоритета прав тех или иных должностных лиц. Во-вторых, так как данное решение по-прежнему противоречит норме-максиме жилищного обеспечения военнослужащих (все они в равной степени должны быть обеспечены служебными жилыми помещениями только по месту службы, в самой воинской части или в непосредственной близи от нее), оно не может быть рассмотрено в качестве окончательного. Нужно дополнительно урегулировать и еще один момент: отход от общего правила необходимо смягчить специальными нормами с гарантиями и компенсациями тем военнослужащим, которые, в силу решения командования о возможном их отдаленном проживании, претерпевают негативные последствия вследствие такой отдаленности. Речь идет о компенсации времени перемещения от места жительства к месту службы и обратно, а также денежных средств, которые они объективно утрачивают по сравнению с теми, кто проживает по месту расположения воинской части. Это - одна из возможных правовых "матриц", позволяющая разрешить существующее противоречие, обозначенное в комментируемой норме, ну а более детальное ее наполнение оставим на усмотрение законодателя. Статья 76. Жилищное обеспечение 14. Военнослужащим - гражданам РФ, гражданам, уволенным с военной службы, и совместно проживающим с ними членам их семей, принятым на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, по избранному ими постоянному месту жительства, по их волеизъявлению вместо жилых помещений по договорам социального найма предоставляются по избранному ими постоянному месту жительства жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, в их собственность бесплатно. Порядок принятия указанных граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, по избранному постоянному месту жительства и предоставления им по избранному постоянному месту жительства жилых помещений по договорам социального найма либо жилых помещений в собственность бесплатно определяется Правительством Российской Федерации. Предоставление гражданам жилых помещений по избранному постоянному месту жительства в собственность бесплатно осуществляется на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Порядок предоставления жилых помещений в собственность бесплатно указанным гражданам по избранному постоянному месту жительства определяется Правительством Российской Федерации. Комментарий. В комментируемой норме воспроизводится основная часть правила, которое в настоящее время закреплено в абзаце 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе. Эта норма направлена прежде всего на преодоление запрета на приватизацию жилых помещений, получаемых военнослужащими в качестве постоянного жилья, после 1 марта 2010 г. В особых комментариях норма не нуждается. Статья 76. Жилищное обеспечение 15. Норма предоставления площади жилого помещения при предоставлении по договору социального найма жилых помещений, находящихся в федеральной собственности или переданных из федеральной собственности в муниципальную собственность, либо при предоставлении жилых помещений, находящихся в федеральной собственности, в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти составляет восемнадцать квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека. С учетом конструктивных и технических параметров многоквартирных домов размер общей площади жилых помещений, указанных в абзаце первом настоящей части, может превышать размер общей площади жилых помещений, определенный исходя из нормы предоставления площади жилого помещения, указанной в абзаце первом настоящей части, но не более чем на девять квадратных метров в общей сложности. При предоставлении жилых помещений, указанных в абзаце первом настоящей части, одиноко проживающим военнослужащему-гражданину, гражданину, уволенному с военной службы, члену семьи погибшего (умершего) военнослужащего-гражданина, члену семьи погибшего (умершего) гражданина, уволенного с военной службы, норма предоставления площади жилого помещения может быть превышена, но не более чем в два раза. Военнослужащему и совместно проживающим с ним членам его семьи до предоставления жилого помещения по установленным настоящей статьей нормам с его согласия предоставляется служебное жилое помещение менее установленной нормы предоставления, жилое помещение в общежитии либо жилое помещение маневренного фонда. Комментарий. Предлагаемая норма почти полностью повторяет ныне существующую норму военного законодательства (ст. 15.1 Закона о статусе). Однако: - имеющийся принцип нормирования площади настолько вариативен, что военнослужащие при одинаковых условиях (например, по численному составу семьи, по праву на дополнительную площадь жилого помещения) могут оказаться в совершенно разных по площади жилых помещениях, что говорит о низком качестве существующей нормы, а также об условиях для возможных злоупотреблений со стороны органов жилищного обеспечения <4>. Повторение подобного регулирования при условии перспектив обновления военного законодательства нецелесообразно; -------------------------------- <4> Воробьев Е. Г. Федеральные нормы жилых помещений для военнослужащих установлены, но вопросов меньше не стало // Военно-юридический журнал. 2009. N 1. С. 11 - 14; Воробьев Е. Г. О противоположных точках зрения на коррупциогенность новых норм, регулирующих нормативы предоставления жилых помещений военнослужащим // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 8. С. 85 - 89.

- последний абзац комментируемой нормы позволяет публично нарушать жилищные права военнослужащих. Развивая идею, заложенную авторами проекта, смоделируем ее возможную реализацию. Военнослужащий, поставленный перед выбором, соглашаться ли ему на жилье, меньшее по площади положенного по общему правилу, или ждать его неопределенное время, или ехать на высылку "в близлежащий населенный пункт", вполне может стать заложником данной нормы, при том что государство, фактически не исполнившее своего обязательства, будет считаться полностью его исполнившим. В существующей ныне системе правового регулирования, при подобных коллизиях, военнослужащий не считается обеспеченным жильем. Такое обеспечение рассматривается как временное (условное), возможное лишь до поступления нормального жилья согласно нормам. Ничего подобного из этого проверенного временем порядка в проекте не предлагается. В целом же комментируемое положение заслуживает отрицательной оценки. Статья 76. Жилищное обеспечение 16. Предоставление безвозмездной субсидии для приобретения жилого помещения путем выдачи государственного жилищного сертификата производится: 1) военнослужащим, подлежащим увольнению с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более; 2) военнослужащим, подлежащим увольнению с военной службы по истечении срока контракта или по семейным обстоятельствам в соответствии с настоящим Федеральным законом, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более; 3) гражданам, уволенным с военной службы и до 2005 года вставшим на учет в качестве нуждающихся в жилых помещений в органах местного самоуправления по избранному месту жительства; 4) гражданам, уволенным с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, и состоящим после увольнения на учете в качестве нуждающихся в жилых помещений по последнему месту службы; 5) гражданам, уволенным с военной службы, подлежащим переселению из закрытых военных городков. Порядок выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов определяется Правительством Российской Федерации. Комментарий. В комментируемой норме предлагается повторить перечень оснований выдачи государственных жилищных сертификатов военнослужащим, увольняемым с военной службы, который в настоящее время установлен как в Законе о статусе, так и в соответствующих подзаконных правовых актах о порядке выпуска и предоставления государственных жилищных сертификатов, установленных Правительством РФ. Настораживает лишь то, что в данной норме проекта предлагается существующую альтернативность права заменить безальтернативностью. По смыслу, вложенному в проект, военнослужащие в перечисленных случаях должны быть обеспечены субсидией за счет государственных жилищных сертификатов, в то время как в настоящее время они имеют право выбора между данной формой жилищного обеспечения и иными формами. Так, например, согласно абзацу 2 п. 2 ст. 15 Закона о статусе, военнослужащий обеспечивается жильем также за счет государственных жилищных сертификатов; согласно абзацу 1 п. 14 ст. 15 Закона о статусе, военнослужащий обеспечивается жильем, в том числе за счет государственных жилищных сертификатов; согласно абзацу 3 п. 1 ст. 23 Закона о статусе, военнослужащему по желанию выдается государственный жилищный сертификат. Разница в существующем и предлагаемом в проекте правовом регулировании очевидна и она не в пользу нормы проекта. Статья 76. Жилищное обеспечение 17. Право на жилищное обеспечение посредством использования накоплений имеют военнослужащие-граждане и члены их семей, указанные в Федеральном законе "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих". Указанным военнослужащим - гражданам РФ и членам их семей жилые помещения по договорам социального найма или жилые помещения в собственность бесплатно не предоставляются. Комментарий. С появлением накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих для ее участников введен особый порядок возможного решения проблемы приобретения постоянного жилья. Использование накопленных средств можно осуществить как в период службы, так и в любой иной момент: при увольнении со службы или даже после увольнения с нее. Более того, накопленные средства при условиях, установленных в законе, могут быть направлены на любые цели, в том числе не связанные с жилищным обеспечением вообще. В то же время предлагаемая в проекте замена существующего в настоящее время п. 15 ст. 15 Закона о статусе настолько упрощена, что позволяет, например, распространить на участников этой системы и одновременное жилищное обеспечение посредством государственных жилищных сертификатов, т. е. в этой части искажает существующие правила. Из п. 15 ст. 15 Закона о статусе действительно целесообразно исключить весьма длинный список категорий участников накопительно-ипотечной системы, дублирующий норму специального федерального закона. Однако при этом в новом военном законе надлежит более детально обозначить те моменты "деления" жилищных прав, которые в настоящее время отражены в абзаце 10 п. 15 ст. 15 Закона о статусе, но отсутствуют в комментируемой норме проекта. Статья 76. Жилищное обеспечение 18. В случае отсутствия жилых помещений специализированного жилищного фонда для их предоставления военнослужащим федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, могут арендовать жилые помещения, исходя из ежегодно устанавливаемого Правительством Российской Федерации размера арендной платы по регионам Российской Федерации, или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации. Органы местного самоуправления оказывают содействие в предоставлении в аренду жилых помещений, пригодных для проживания военнослужащих и членов их семей. Комментарий. Данным пунктом предложено повторить правило абзацев 2, 3 п. 3 ст. 15 Закона о статусе. Новизной является предложение нормировать плату за аренду жилья, предоставляемого бесквартирным военнослужащим до их надлежащего обеспечения. Предложение интересное, но насколько оно реализуемо в условиях рыночного ценообразования? В настоящее время нормирование нормативно предусмотрено лишь для компенсации найма (поднайма) жилья бесквартирными военнослужащими, которые сами заключают соответствующие договоры, выступая нанимателями (поднанимателями). При этом очевидно, что размер компенсации, как правило, не покрывает суммы договора, поэтому разница компенсируется за счет личных средств военнослужащих. Но если такие договоры предлагалось заключать по твердым предельным нормам на всю сумму, то, очевидно, что военнослужащие не могли бы заключить такие соглашения, если бы предельная сумма не покрывала той, на которую соглашаются собственники жилья. В отличие от военнослужащих, выступающих от своего имени как граждане, воинские части, как государственные публичные юридические лица, должны использовать сложный государственный механизм формирования договорных цен аренды жилья для военнослужащих на конкурсной основе. Поэтому для арендодателей предельные нормы оплаты аренды - ориентир для установления минимума арендной платы. Зная многочисленные примеры государственных норм-начислений, заниженных по сравнению с реальными рыночными ценами, такие пределы становятся инструментом, парализующим реализацию государственных задач. Вспомним, как в ноябре 2008 г. государство в условиях разразившегося финансового кризиса выделило более 40 млрд. руб. на закупку у застройщиков готового жилья для военнослужащих и военных пенсионеров по цене не более 30000 руб. за кв. метр. Результатом "жесткого" нормирования стало то, что эти значительные средства так и не были освоены и почти все деньги вернулись в государственный бюджет из-за отказа застройщиков продавать жилье по ценам, фактически установленным государством. Близкая к этому картина наблюдается и в отношении нормирования покупательной способности государственных жилищных сертификатов. Вот как прокомментировал ее Уполномоченный по правам человека в РФ В. Лукин в своем ежегодном докладе за 2008 г.: "Существо проблемы в том, что предоставляемые гражданам этих категорий из федерального бюджета субсидии для приобретения жилья почти всегда недостаточны. Указанные субсидии рассчитываются на основе норматива стоимости одного квадратного метра жилья по России или средней его рыночной стоимости в субъекте Российской Федерации. Нормативы устанавливаются Минрегионразвития России и, как показывает практика, значительно ниже реальной рыночной стоимости жилья. Например, для г. Москвы норматив средней рыночной стоимости одного квадратного метра жилья общей площади на III квартал 2008 года был установлен в сумме 67750 рублей при реальной рыночной цене свыше 170 тыс. рублей. На практике это, конечно, означает, что, даже имея право на получение жилья в г. Москве, военнослужащий его не получит, пока не найдет недостающие средства" <5>. -------------------------------- <5> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апреля.

Последний абзац анализируемой нормы полностью повторяет положение, закрепленное сейчас в абзаце 3 п. 3 ст. 15 Закона о статусе. Однако каждому юристу видна слабость этой правовой нормы. В первоначальной редакции Закона это же правило имело совершенно иной вид: органы местного самоуправления были обязаны оказывать содействие воинским частям в предоставлении внаем (поднаем) жилых помещений, пригодных для временного проживания военнослужащих и членов их семей. Но за период действия Закона с 1993 по 2005 г. данная нормативная обязанность не только не исполнялась, но и не могла исполняться ввиду того, что органы местного самоуправления не имели и не имеют свободных собственных жилищных фондов, они не вправе понуждать частников к предоставлению жилья. По этой самой причине былая юридическая обязанность муниципалитетов, оторванная от жизни, не учитывающая объективную невозможность ее исполнения, в 2004 г. была заменена на похожую, но безликую и пустую по юридическому содержанию норму-рекомендацию или норму-декларацию (кому как угодно) о том, что органы местного самоуправления оказывают содействие воинским частям в предоставлении в аренду жилых помещений. Правило, которое никого не обязывает, никому не дает права, ничего не гарантирует. Стоит ли сохранять его в новом законе - вопрос чисто риторический. Статья 76. Жилищное обеспечение 19. Право на дополнительную общую площадь жилого помещения размером не менее 15 квадратных метров и не более 25 квадратных метров имеют офицер в воинском звании "полковник" или "капитан 1 ранга" и выше, командир воинской части, военнослужащий - гражданин, имеющий почетное звание Российской Федерации, военнослужащий - гражданин, являющийся преподавателем военного образовательного учреждения профессионального образования, военной кафедры (учебного военного центра) при федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования, военнослужащий - гражданин, являющийся научным работником, имеющим ученую степень и (или) ученое звание. Право на дополнительную общую площадь жилого помещения сохраняется за гражданами, уволенными с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями в воинском звании "полковник", ему равном и выше. Комментарий. Существующее с 30-х годов прошлого века право на дополнительную площадь жилого помещения установлено лишь для отдельных категорий военнослужащих, что закреплено в п. 8 ст. 15 Закона о статусе. Какой-либо новизны в этом правиле проект не предлагает. Между тем оно нуждается в существенной корректировке. Во-первых, такое право должно разниться в зависимости от того, касается оно постоянного или временного (служебного) жилья. Во-вторых, нужна конкретизация порядка установления размера дополнительной площади, так как существующее произвольное "вилочное" нормирование (от 15 до 25 кв. м), не связанное с дополнительными условиями, всегда таит опасность возможного неравенства прав военнослужащих, а также злоупотреблений со стороны должностных лиц, произвольно принимающих такие решения по жилищным вопросам <6>. -------------------------------- <6> Воробьев Е. Г. О праве отдельных категорий военнослужащих на дополнительную площадь жилого помещения как основании нуждаемости в ее получении // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 10. С. 46 - 58.

Статья 76. Жилищное обеспечение 20. Военнослужащий - гражданин РФ, направленный для прохождения военной службы за пределы территории Российской Федерации, не может быть снят с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении и обеспечивается жилым помещением в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Комментарий. Для закона норма новая, хотя на уровне подзаконного правового регулирования она активно применяется даже еще в большем масштабе, чем это предложено в проекте. В частности, право сохранять свою очередь на получение жилых помещений применяется в отношении тех военнослужащих, которые считаются "условно" выбывшими к новому месту военной службы. Органы военного управления, отправляя их служить в другую местность, на самом деле подразумевают их последующее возвращение к прежнему месту службы. В качестве примеров можно назвать целевое обучение в военно-образовательных заведениях, сменную службу в "горячих точках", за границей и т. п. длительные командировки, "замаскированные" под перевод по службе на определенное время. Государство лукавит: не исполняя своей обязанности своевременного предоставления жилья военнослужащим на одном месте службы, оно направляет военнослужащих туда, где также нет жилья, "сглаживая" ситуацию этим самым правом продолжать стоять в очереди по прежнему месту службы. При этом государство очень часто откровенно экономит на откомандированных военнослужащих, выплачивая им лишь так называемые подъемные денежные средства вместо суточных командировочных и суточных компенсаций за наем жилья в командировках. Предложение узаконить данное правило следует считать отрицательным моментом, позволяющим сохранить и расширить порочную практику государственного самообмана, описанную нами.

------------------------------------------------------------------

Название документа