Об учетных нормах для приобретения военнослужащими права на улучшение жилищных условий: к чему ведет устоявшаяся правоприменительная практика? (Начало)

ОБ УЧЕТНЫХ НОРМАХ ДЛЯ ПРИОБРЕТЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИМИ ПРАВА НА УЛУЧШЕНИЕ ЖИЛИЩНЫХ УСЛОВИЙ: К ЧЕМУ ВЕДЕТ УСТОЯВШАЯСЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА?

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент.

На страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" уже не единожды поднималась тема применения на практике так называемых учетных норм для военнослужащих. Вполне понятно, что выявление правовых основ любой законной возможности улучшить свои жилищные условия как в период военной службы, так и при увольнении с нее - вопрос, который без преувеличения интересует каждого из граждан в погонах и членов их семей. Поэтому роль института учетных норм трудно переоценить, так как в большинстве случаев именно эти нормы определяют наличие или отсутствие оснований для жилищных притязаний к государству со стороны военнослужащих. Учетные нормы распространяются не только на права военнослужащих, заключивших первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., как имеющих право на обеспечение жильем по договору социального найма и получение жилья в собственность в течение всего срока службы и при увольнении с нее. Они также имеют юридическое значение и для тех, кто стал участником военно-правовых отношений с 1 января 1998 г. до 1 января 2005 г. (в отношении их нуждаемости в период прохождения службы при проживании в служебных помещениях и при увольнении с нее для получения постоянного жилья), и для тех, кто вступил в накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения после 1 января 2005 г. (в отношении нуждаемости в период прохождения военной службы в служебных помещениях, а также для приобретения права на получение денежных средств, дополняющих накопления, при увольнении по льготным основаниям до достижения двадцатилетней выслуги). Иными словами, учетные нормы затрагивают, по сути, жилищные права и интересы всех категорий военнослужащих, без какого-либо исключения (в том числе и проходящих службу по призыву - по установленному законом праву продолжать оставаться в очереди на получение жилья в качестве нуждающихся на весь срок службы по призыву). Поднимаемый вопрос приобретает еще большую актуальность в связи с тем, что споры, давно возникшие вокруг данного правового института, активно "подогреваются" и правоприменительной практикой Верховного Суда Российской Федерации, материалы которой эпизодически появляются на страницах центральных периодических и военно-юридических изданий. Этих материалов крайне недостаточно из-за очевидной недоступности для широкой общественности основного массива открытых судебных актов Верховного Суда Российской Федерации, в том числе и по поднимаемой проблеме. Однако следует надеяться на то, что в ближайшем будущем такое положение коренным образом изменится. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев уже поставил задачу обеспечить доступ к информации о деятельности судов таким образом, чтобы публикуемые тексты судебных актов позволили получить более четкое представление об их работе, о проблемах в законодательстве и в судебной практике. Это, по мнению главы государства, должно способствовать и преодолению правового нигилизма <1>. Пока же этого не произошло, и нам, как и иным исследователям проблем правоприменения, придется довольствоваться лишь отдельными, чаще всего случайными, судебными актами, разными путями дошедшими до юридической общественности. -------------------------------- <1> Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2009. 13 нояб.

Изредка встречаются и официальные публикации, как, например, решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2009 г. N ВКПИ09-69, которым признаны частично недействующими п. п. 25 и 41 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 (далее - Инструкция). Перед тем как приступить к непосредственному анализу судебной практики применения законодательства об учетных нормах в отношении военнослужащих, есть смысл остановиться на некоторых теоретических моментах, необходимых для правильного понимания сути проблемы и последующей оценки ее разрешения правоприменителем. Прежде всего, следует уточнить два взаимосвязанных вопроса: 1. Что такое учетные нормы вообще и для военнослужащих в частности? 2. Кем и где (в каком источнике) они должны быть установлены для военнослужащих? Относительно понятия учетных норм ответ довольно прост, так как он заложен в самом их названии и прямо закреплен в законе (ч. 4 ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ)). Даже неюрист догадается, что это некий (но конкретный, нормативно определенный) размер площади жилого помещения, который приходится на одного человека и позволяет публично признавать обитателей жилого помещения живущими в стесненных условиях и на этом основании дает гражданам право быть юридически признанными нуждающимися в улучшении жилья и встать на учет в очередь (быть поставленными на учет) для получения жилья большего размера. Отсюда и второе название таких норм - постановочные нормы. Иногда эти названия объединяют, говоря об учетно-постановочных нормах, что одно и то же. Вторая часть первого вопроса и второй вопрос в целом однозначного ответа не имеют, так как именно в определении того, что такое учетные нормы для военнослужащих, кем и где (в каком источнике) они должны быть установлены, и кроется ключ к разрешению рассматриваемой проблемы учетных норм для данной категории граждан. Несмотря на такую тройственную детализацию, все три составляющие - суть единого вопроса, рассматриваемого с разных сторон. На его исследовании и сосредоточим наши последующие усилия, причем как в теории, так и в практике применения нормативных положений об учетных нормах. Со времени принятия ЖК РФ и по настоящее время среди военных правоведов не утихают принципиальные споры по поводу того, каким же федеральным законом должны детально регулироваться жилищные права военнослужащих: ЖК РФ или Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе). Например, В. Е. Фортушин полагает, что нормы ЖК РФ являются общими по отношению к специальным нормам Закона о статусе и поэтому, согласно правилам конкуренции общих и специальных норм, нормы ЖК РФ к правоотношениям с участием военнослужащих должны применяться только в том случае, если нет специальных правил в военном законодательстве. По мнению этого автора, именно военное законодательство должно содержать соответствующие жилищные нормы, полно урегулировать жилищные права военнослужащих как специальных субъектов права, тем самым гарантировать надлежащую реализацию их прав <2>. -------------------------------- <2> Фортушин В. Е. Об отдельных вопросах применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации при реализации жилищных гарантий военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 1. С. 53.

Другой правовед, А. И. Шелепугин, напротив, полагает, что ЖК РФ как акт, специализирующийся на регулировании всех жилищных правоотношений, в том числе и отношений с участием военнослужащих, делает прямо противоположный вывод: военное законодательство определяет лишь источники финансирования жилищного обеспечения военных, а основания и порядок реализации жилищных прав военнослужащих регулирует именно жилищное законодательство, т. е. в части их жилищных прав ЖК РФ выступает специальным законом по отношению к общему Закону о статусе <3>. -------------------------------- <3> Шелепугин А. И. О некоторых правовых вопросах, возникающих у военных организаций при реализации ими прав военнослужащих на получение жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 10. С. 71.

Так как большинство военных юристов вполне обоснованно придерживаются главным образом первой позиции, близкой к мнению В. Е. Фортушина, позволим все-таки поддержать и воззрение противоположной стороны. "Ура-патриотизм", звучащий за однозначный приоритет именно военно-правовых норм для регулирования жилищных прав военнослужащих по отношению к нормам в жилищном законодательстве, отрицает тот очевидный факт, что сам же законодатель издал строгое и недвусмысленное предписание о приоритете жилищно-правовых норм в ЖК РФ по отношению ко всем иным нормам, касающимся жилищных прав граждан во всех иных федеральных законах, принятых ранее (ст. 4 Закона о введении в действие ЖК РФ). Далее мы увидим, что и Верховный Суд Российской Федерации все анализируемые нами решения выносил, именно исходя из этого верховенства ЖК РФ. Однако все не так просто, как это кажется на первый взгляд. В российском законодательстве существует масса аналогичных действующих правовых норм о том, что именно данный закон, регулирующий конкретные правовые отношения, является самым главным законом, а все остальные должны соответствовать именно ему и быть приведены в соответствие с ним (см., например, п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 4 Закона о введении части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 2 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. ст. 4 - 9 Закона о введении в действие Земельного кодекса, ст. 4 Закона о введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и т. д.). В то же время все эти "строгости" должны быть рассматриваемы не более как целевая установка для самого законодателя, но он, однако, взваливает свои проблемы нерешенных нормативных коллизий и на правоприменителя. Следует помнить о том, что ни один нормативный правовой акт равной юридической силы (в данном случае речь идет о двух федеральных законах) не может иметь однозначного преимущества по отношению к силе такого же правового акта. По этому поводу Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о приоритете одного закона перед другим при регулировании одних и тех же отношений, неоднократно напоминал, что приоритет федерального закона, принятого в форме кодекса, перед другими законами не является безусловным. Он может быть ограничен как установленной Конституцией Российской Федерации иерархией федеральных конституционных законов и обычных законов, так и правилами применения различных законов равной юридической силы: приоритетными признаются последующий закон и закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений <4>. -------------------------------- <4> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 г. N 13-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2008 г. N 53-О-О, и др.

Впрочем, нет необходимости и далее дискутировать по данному вопросу, так как каждая из сторон приведенных выше, казалось бы, противоположных точек зрения хотя и по-разному аргументирует свои позиции правовыми нормами и правильными формулами теории права, но в итоге приходит к одному общему выводу: многие аспекты жилищных прав военнослужащих в этих источниках урегулированы неконкретно и неполно. Действительно, в военном законодательстве предполагается, что все базовые вопросы и отдельные общие тонкости жилищного обеспечения военных должны быть учтены в неком общем федеральном жилищно-правовом массиве (предполагается, что в ЖК РФ). Но и в ЖК РФ подход законодателя построен аналогичным образом, однако уже в обратном направлении: многие базовые правила и отступления от них для правового регулирования жилищных прав так называемых "отдельных категорий граждан" (к ним все юристы единодушно причисляют и военнослужащих) предполагаются отнесенными к регулированию некими иными законами для этих категорий (в нашем случае полагаем, что речь должна идти о военном законодательстве). Получается, как в поговорке: "У семи нянек дитя без глаза". В итоге напрашивается весьма прискорбный для нас вывод: в существующей системе правового регулирования жилищных прав военнослужащих нельзя однозначно правильно определить, какой из двух законов (ЖК РФ или Закон о статусе) является специальным, а какой общим, и, следовательно, нельзя однозначно правильно установить приоритетность правовых норм этих законов. В этакой мутной правовой водице при определенном замысле можно выудить любую норму-рыбку именно под этот замысел, преподнести любое правило как правильное в конкретном случае, при этом совершенно честно сославшись на закон. Данный вывод-обобщение следует взять на заметку, так как все последующие аналитические рассуждения как раз и будут протекать в условиях этой самой правовой мути. Пусть не в столь крайней постановке проблемы в выборе первоисточника регулирования учетных норм для военнослужащих, но близко к ней подошли и другие юристы. В частности, В. Е. Фортушин, который без обиняков пишет, что "правоприменительная практика реализации жилищных гарантий военнослужащих, основанная на применении положений ЖК РФ, вскрывает все новые и новые недостатки и недоработки современного жилищного законодательства", и делает аналогичный нашему вывод: ни Закон о статусе, ни ЖК РФ не гарантируют нормальной реализации жилищных прав военнослужащих <5>. -------------------------------- <5> Фортушин В. Е. Указ. соч. С. 53, 56.

В связи с вышесказанным и приведенные ранее примеры разночтения указанных законов с позиций приоритетов юридико-технических принципов могут быть дополнены и расширены имеющимися многочисленными расхождениями мнений по отдельным правовым институтам, по отдельным правовым нормам, в том числе и в отношении учетных норм. Поэтому общий вывод о неконкретности и неполноте урегулирования некоторых жилищных прав военнослужащих в данном случае может быть гипотетически перенесен и на рассматриваемый институт учетных норм. Забегая вперед, отметим, что это в действительности так, и мы не единожды подкрепим это пока еще только предполагаемое умозаключение соответствующими коллизиями правовых норм и фактов их правоприменения. Впрочем, юристам и читателям, внимательно следящим за состоянием современного жилищного и военного законодательства применительно к правам военнослужащих, вывод о правовой неопределенности не только в принципах, но и в конкретных деталях правового регулирования не в диковинку. Но именно такое положение есть то, что абсолютно нетерпимо в праве, о чем в свое время прозорливо писал известный российский правовед конца XIX - начала XX в. И. А. Покровский. Вот его изречение о самом важном требовании к законам: "Одно из первых и самых существенных требований, которые предъявляются к праву развивающейся человеческой личностью, является требование определенности правовых норм. Если каждый отдельный человек должен подчиняться праву, если он должен приспособлять свое поведение к его требованиям, то очевидно, что первым условием упорядоченной общественной жизни является определенность этих требований. Всякая неясность в этом отношении противоречит самому понятию правопорядка и ставит человека в весьма затруднительное положение: неизвестно, что исполнять и к чему приспособляться. И естественно, что чем более развивается индивидуальная самодеятельность, тем более растет эта потребность в определенности права" <6>. -------------------------------- <6> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. Пг., 1917.

Памятуя об указанном выше главном требовании к закону, попробуем и мы установить степень определенности правовых предписаний об учетных нормах для военнослужащих. Положения об учетных нормах для признания гражданина нуждающимся в жилых помещениях по договору социального найма жилья прямо закреплены лишь в жилищном законодательстве, где, наряду с нормами предоставления, упомянуты и учетные нормы (ст. 50 ЖК РФ). В военном же законодательстве о таких нормах ничего не сказано. Однако именно из военного законодательства следует, что конкретизация правового регулирования применительно к установлению и использованию учетных норм для приобретения права на улучшение жилищных условий военнослужащими - задача исключительно государственного, а точнее, федерального уровня. Такой вывод лежит на поверхности, так как все вопросы обеспечения обороны и безопасности отнесены к предмету исключительного ведения именно Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации). Данное базовое положение не единожды повторено и детализировано в правовых нормах (см., например, ст. ст. 1, 2, 3, 4; абз. 1 п. 1, п. 2 ст. 15 Закона о статусе). Данная однозначность закона ведет к тому, что нет и не может быть иного воззрения. Оно постоянно повторяется и военными правоведами. Именно на федеральном уровне непосредственно закреплено право военнослужащих на улучшение жилищных условий "с учетом норм, очередности и социальных гарантий, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (выделено мной. - Е. В.)" (абз. 15 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). В то же время чрезмерная абстрактность формулировки данной нормы делает ее непригодной для прямого регулирования, так как в ней право опирается на отсылку к иному (но, подчеркнем, все-таки федеральному) законодательному или даже к подзаконному регулированию. Поэтому, повторимся, не будет ошибкой утверждать, что действующее военное законодательство, которое с недавнего времени содержит лишь нормы предоставления жилых помещений (ст. 15.1 Закона о статусе), не регулирует применение учетных норм для военнослужащих. Следовательно, единственным источником в форме федерального закона, где законодатель регламентирует соответствующие правила об учетных нормах, по-прежнему является жилищное законодательство (ч. ч. 4, 5, 6 ст. 50 ЖК РФ). Некоторые военные юристы, касаясь учетных норм, осознают практическую необходимость системности и упорядоченности если не самих правовых норм (это задача законодателя), то хотя бы их адекватного толкования и применения (это задача правоприменителя). Правда, в чистом виде сделать это никак не получается. Например, А. И. Шелепугин, рассуждая о том, насколько можно применять нормы ст. ст. 49 - 51 ЖК РФ к жилищному обеспечению военнослужащих, приходит к выводу о необходимости не учитывать условие о малоимущих, т. е. применять жилищный закон в отношении военнослужащих, выхватывая из него лишь часть конкретных правовых норм <7>. -------------------------------- <7> Шелепугин А. И. Указ. соч. С. 74 - 75.

Близкую позицию к такому же подходу занимает и Г. П. Кулоян, предлагающая не учитывать имущественный ценз для военнослужащих как для лиц, обеспечиваемых жильем иначе, чем малоимущие граждане г. Москвы <8>. -------------------------------- <8> Кулоян Г. П. О некоторых вопросах признания военнослужащих, проходящих военную службу в городе Москве, нуждающимися в жилых помещениях // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 1. С. 68 - 69.

Еще один правовед, В. К. Белов, исследующий правовые проблемы регулирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих и членов семей погибших (умерших) военнослужащих, под давлением того же факта непригодности норм жилищного законодательства в их чистом виде предлагает вообще не ориентироваться на ЖК РФ, а изменить специальный закон. Свои рассуждения правовед строит аналогично ранее указанным точкам зрения: для участников накопительно-ипотечной системы вопрос применения нормы ст. 52 ЖК РФ (о порядке принятия на учет в качестве нуждающихся) не урегулирован, так как, по мнению указанного автора, категория "малоимущие" к военнослужащим и членам их семей неприменима. Поэтому, как считает В. К. Белов, следует из соответствующих норм законодательства о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих исключить положения о необходимости признания их нуждаемости в улучшении жилищных условий согласно ЖК РФ <9>. -------------------------------- <9> Белов В. К. Ненуждающиеся нуждающиеся (о статусе "нуждающихся в улучшении жилищных условий" в рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих) // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 9. С. 37 - 39.

А. А. Абрамов, анализируя судебную практику Верховного Суда Российской Федерации, пытается выявить практическую возможность применения к регулированию жилищных прав военнослужащих руководящих разъяснений, содержащихся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации". Однако А. А. Абрамов приходит к выводу о том, что, к сожалению, Пленум не затронул особенностей обеспечения жильем военнослужащих, хотя именно в обеспечении данной категории граждан и возникает наибольшее число вопросов, в том числе в части признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий. На этом основании указанный автор предлагает нормативно закрепить в Законе о статусе положение о том, что для признания военнослужащих нуждающимися в улучшении жилищных условий учетная норма должна быть единой для всех военнослужащих (выделено мной. - Е. В.) <10>. -------------------------------- <10> Абрамов А. А. Основы реформирования системы жилищного обеспечения военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 9. С. 58 - 61.

Читатель, по-видимому, уже обратил внимание на тот факт, что во всех приведенных случаях правоведы берут на себя роль, близкую к роли законодателя: увидев пробелы и несоответствия в правовом регулировании, они искренне хотят предложить наиболее оптимальные возможные варианты такого регулирования, которое может исправить проблемную ситуацию, путем коррекции правовых норм. Это, так сказать, примеры активного восприятия несовершенства федеральных законов в части, касающейся проблемы применения к военнослужащим института учетных норм. Не вдаваясь в анализ конкретной целесообразности тех или иных предложений, отметим, что они в любом случае заслуживают одобрения уже по причине того, что этим юристы публично заостряют внимание на факте правовой неопределенности исследуемых норм и подают сигнал о нетерпимости к такому положению в правовом регулировании. Более осторожный подход (и, по сути, юридически более корректный) демонстрируют те юристы, которые независимо от собственных воззрений о том, как должно быть урегулировано право военнослужащих на улучшение жилищных условий, лишь воспроизводят установленный законом порядок или же, обращая внимание на проблемы, оставляют их решение на усмотрение законодателя. Такой подход можно условно назвать пассивным восприятием новых правовых положений об учетных нормах ЖК РФ. Например, исследуя проблемы именно учетных норм, военный правовед Д. М. Бахтияров совершенно верно подмечает имеющиеся несоответствия правил ЖК РФ об учетных нормах. Он указывает, что ЖК РФ, с одной стороны, предполагает возможность предоставления жилья и военнослужащим (как иным категориям граждан, установленным законом), но, с другой стороны, не содержит конкретных оснований и порядка такого предоставления, возлагая регулирование учетных норм только на усмотрение органов местного самоуправления. Поэтому указанный автор предлагает пока ждать, а до фактического урегулирования вопроса учетных норм именно для военнослужащих применять существующий в ЖК РФ порядок по аналогии закона согласно ст. 7 данного Кодекса <11>. -------------------------------- <11> Бахтияров Д. М. О некоторых проблемах применения учетной нормы площади жилого помещения, устанавливаемой органами местного самоуправления в целях принятия граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 1. С. 66 - 67.

Другой юрист, Р. А. Трощенко, поднимая проблему правового регулирования нуждаемости военнослужащих в улучшении жилищных условий при их обеспечении служебными жилыми помещениями, констатирует, что ЖК РФ не указал критериев нуждаемости в служебном жилье. Нет таких критериев, указывает автор, и в военном законодательстве, хотя и в Законе о статусе, и в подзаконных правовых актах данное право закреплено <12>. -------------------------------- <12> Трощенко Р. А. Нуждаемость в получении жилого помещения как условие получения компенсации за наем (поднаем) жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 6. С. 36.

Встречаются и правовые позиции, соединяющие в себе начала и активных, и пассивных подходов к рассматриваемому вопросу. Так, в частности, правовед Е. Н. Трофимов также отмечает, что учетная норма для военнослужащих до сих пор не определена. Но так как, по сложившемуся воззрению Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, речь должна идти об учетных нормах, установленных органами местного самоуправления, названный автор, с одной стороны, считает приемлемым такое решение, но только если иметь в виду применение судом норм по аналогии закона (согласно ч. 3 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Однако этот же автор делает еще один вывод-предложение: несмотря на формулировку в ЖК РФ о том, что федеральными законами "могут устанавливаться и иные учетные нормы", речь все-таки должна идти не о праве государства, а о его обязанности установить такие нормы для военных (выделено мной. - Е. В.). Читатель должен был заметить, что в представленном выше анализе использованы мнения исключительно военных юристов, причем по темам исследования достаточно узкой направленности. В этой связи интересен вопрос о том, насколько замечают проблему учетных норм для военнослужащих иные правоведы, чьи научно-практические интересы не столь заужены. В более общих работах по военному праву данная проблема не поднимается <13>, но, видимо, по причине незначительности объема, отводимого в таких работах на изложение материала о жилищном обеспечении военнослужащих (в приведенных в сносках источниках такой объем составляет всего около 10 страниц). Приблизительно то же можно сказать и в отношении исследований юристов, далеких от военно-правовой области. И это вполне оправданно: "цивильным" правоведам не до проблем нашего военного брата. Кроме того, подавляющее большинство комментаторов обновленного жилищного законодательства восприняло крутой разворот в государственной жилищной политике чисто по-философски: как неизбежное, должное, независящее от их собственных представлений. Поэтому многие юристы в комментариях к ст. 50 ЖК РФ, по сути, просто пересказывают данную правовую норму. Это имеет место, в частности, в комментариях А. Н. Гуева <14>, Б. М. Гонгало <15>, А. А. Спектора <16>, Ю. Ф. Беспалова <17>, А. А. Титова <18>, А. В. Афониной, Е. В. Гурьевой, Л. П. Герасимовой <19>, Г. Ф. Шешко <20> и многих других авторов. -------------------------------- <13> См., напр.: Военно-административное право (военная администрация): Учеб. М., 2008. С. 331 - 340; Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Военное право: Учеб. / Под ред. Ю. И. Мигачева. М., 2008. С. 323 - 333; Кудашкин А. В. Жилищное право: Учеб. М., 2005. С. 139 - 140; 153 - 154. <14> Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005. С. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (под ред. П. В. Крашенинникова) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2005. ------------------------------------------------------------------ <15> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. 2-е изд. / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2006. С. 305 - 307. <16> Грудцына Л. Ю., Спектор А. А., Филиппова Е. С. Научно-практический комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 154 - 160. <17> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю. Ф. Беспалова. М., 2008. С. 196 - 200. <18> Титов А. А. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 152 - 153. <19> Афонина А. В., Гурьева Е. В., Герасимова Л. П. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2006. С. 165 - 166. <20> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. М. Жуйкова. М., 2007. С. 136 - 137.

Однако не следует думать, что указанные выше и иные правоведы вообще не замечают проблемных сторон в вопросе об учетных нормах. Некоторые из них, не пытаясь разрешить проблемные вопросы, все-таки выражают свое негативное личное отношение к имеющимся неточностям и противоречиям. Например, уже сразу после принятия ЖК РФ ученые МГЮА А. М. Эрделевский, С. П. Гришаев, Е. В. Трушина весьма верно подметили очевидные огрехи ЖК РФ применительно к учетным нормам для других категорий граждан, указанных в федеральных законах (читаем: в том числе и для военнослужащих. - Е. В.). "...Вызывает недоумение, почему... предусмотрено, что федеральными законами... могут быть установлены иные нормы предоставления... но не упоминается, что и учетные нормы для них тоже могут быть установлены иные..." <21>. -------------------------------- <21> Эрделевский А. М., Гришаев С. П., Трушина Е. В. Жилищный кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий. М., 2005. С. 128.

Юристы Г. В. Бойцов и М. Н. Долгова свой авторский комментарий к все той же ст. 50 ЖК РФ предвосхищают следующими словами: "Прежде чем приступить комментировать эту статью, хотелось бы сказать несколько слов, а именно - неопределенность, неизбежное порождение массы дополнительных законодательных актов, полная бесконтрольность и отсутствие ответственности чиновников. Такие мысли невольно возникают в голове любого, кто уже ознакомился с текстом этой статьи" <22>. Однако указанные авторы вполне справедливо призывают юристов отбросить в сторону эмоции и попытаться разобраться в хитросплетениях закона в интересах дела <23>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) (под ред. Г. В. Бойцова, М. Н. Долговой) включен в информационный банк согласно публикации - ГроссМедиа, 2006. ------------------------------------------------------------------ <22> Бойцов Г. В., Долгова М. Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2008. С. 132. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) (под ред. Г. В. Бойцова, М. Н. Долговой) включен в информационный банк согласно публикации - ГроссМедиа, 2006. ------------------------------------------------------------------ <23> Бойцов Г. В., Долгова М. Н. Указ. соч. С. 133.

Последуем и мы данному совету и от обоснования заявлений о проблемах, имеющих место в регулировании учетных норм для военнослужащих, обратимся к существу этих проблем. До 2005 г. учетные нормы для постановки в очередь на улучшение жилищных условий для всех категорий граждан (в том числе и для военнослужащих) определялись нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Указанный порядок закреплялся в действующем тогда жилищном законодательстве (ч. 1 ст. 29 ЖК РСФСР 1983 г., ст. ст. 2, 14 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"). Аналогичным образом данный порядок правового регулирования повторялся и на подзаконном уровне в правовых актах всех федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной и правоохранительной службы. К слову, и п. 25 Инструкции, отмененный Верховным Судом Российской Федерации, о чем было сказано в начале статьи, содержал формулировку, созданную именно по этому правилу. Иными словами, ранее имело место определение учетных норм нормативными правовыми актами государственного уровня, и такое регулирование длительное время предопределяло соответствующую этому порядку теорию и практику жилищного обеспечения военнослужащих. Положение дел существенно изменилось после принятия ЖК РФ, который ввел качественно новое для российского законодательства положение о том, что учетная норма площади жилого помещения для постановки на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается органом местного самоуправления (ч. 5 ст. 50 ЖК РФ) и что обеспеченность жилыми помещениями менее учетной нормы (п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ) является основанием принятия на учет именно органом местного самоуправления (ч. 3 ст. 52 ЖК РФ). Обратим внимание на одно немаловажное с юридической точки зрения обстоятельство. В первоначальной редакции ст. 50 ЖК РФ содержала ссылку лишь на учетные нормы, устанавливаемые органами местного самоуправления, и вообще не упоминала о таких же нормах, устанавливаемых на иных уровнях публичной власти (Российской Федерации и ее субъектов). Однако под давлением очевидной неточности в регулировании оснований предоставления не муниципального, а государственного жилья через два года с момента принятия ЖК РФ, в декабре 2006 г., данное несоответствие было частично устранено, так как согласно Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. N 250-ФЗ появилась норма ч. 6 ст. 50 ЖК РФ, в которой закреплялась возможность устанавливать свои собственные учетные нормы и для государства. Формулировка, которая была избрана законодателем, и на сей раз не отличается правовой чистотой. Ведь в буквальном смысле речь идет как бы о праве устанавливать государственные учетные нормы, но не о том, что таковые устанавливаются государством, в то время как для органов местного самоуправления в этой же статье избрана формулировка "учетная норма устанавливается". На это несоответствие и обратил внимание правовед Е. Н. Трофимов, о чем говорилось выше. Он же предложил заменить в правовой норме слова о "праве" государства на слова об "обязанности" государства. Согласимся с данным предложением, но лишь с той оговоркой, что речь должна идти не только о государственной обязанности, но и все-таки еще и о государственном праве, так в данном случае закон должен регламентировать полномочия федерального уровня, т. е. и права, и обязанности одновременно. Однако в существующей редакции закона такие полномочия по-прежнему установлены неполно, именно как право, но не обязанность государства. Итак, в целях осмысления нормативного порядка умозрительно охватим существующие в настоящее время в ЖК РФ правила об учетных нормах. Вначале рассмотрим те основные положения (гл. 1 ЖК РФ), которые разграничивают публичные полномочия в области жилищных отношений между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Согласно ч. ч. 4 - 7 ст. 12 ЖК РФ Российская Федерация нормативно устанавливает свои иные категории граждан (включая и военнослужащих. - Е. В.), определяет порядок предоставления этим категориям жилых помещений из ее жилищного фонда, но не основания. Зато Российская Федерация устанавливает основания для предоставления жилья по найму для всех специализированных жилых помещений, как государственных, так и муниципальных, из соответствующих специализированных жилищных фондов всех видов. Согласно ч. ч. 2, 4, 5 ст. 13 ЖК РФ субъекты Российской Федерации определяют свои иные категории граждан в целях предоставления им жилых помещений из жилищного фонда субъекта, устанавливают свой порядок предоставления жилых помещений из своего специализированного фонда. Полномочиями устанавливать собственные основания предоставления жилья субъекты Российской Федерации в данном случае не наделяются. В качестве полномочий органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений закреплены: ведение учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (безотносительно к тому, кто это - малоимущие граждане или иные категории, определенные государством в лице Федерации и ее субъектами, в том числе и военнослужащие), определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного фонда и предоставление малоимущим гражданам (обратим внимание - малоимущим, но не иным категориям граждан. - Е. В.) по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (ч. ч. 3, 4, 5 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ). Весьма важным представляется то, что перечень вопросов полномочий у всех публичных образований является открытым (ч. 18 ст. 12, ч. 9 ст. 13, ч. 10 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ). Итак, применительно к системе правового регулирования в виде разграничения полномочий в прямом нормативном предписании оснований нуждаемости (в том числе учетных норм) для предоставления жилья по договорам социального найма никто не устанавливает: ни Российская Федерация, ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные органы. Однако открытость перечня полномочий не исключает возможность устанавливать учетные нормы каждому из этих публичных органов власти в пределах своих полномочий. Такое заключение кажется парадоксальным. Ведь именно разграничение полномочий в области жилищных правоотношений отражает самые принципиальные вопросы жилищно-правового регулирования. Иными словами, в базовых правилах ЖК РФ о разграничении полномочий между Российской Федерации, ее 83 субъектами и 24000 муниципальных образований не нашлось места для внятного ответа на наш вопрос. Осознавая ущербность такого подхода законодателя к разграничению правовых источников норм об основаниях нуждаемости в жилье, в поисках ответа можно было бы обратиться к разделу о праве собственности в жилищных правоотношениях (гл. 5 ЖК РФ). Ведь именно из отношений собственности государства и муниципальных образований и проистекают эти самые публичные полномочия. Каждый из них - собственник своего имущества, в том числе жилья. Каждый вправе владеть, пользоваться и распоряжаться им в своих публичных интересах согласно разграничению полномочий. Никто из публичных собственников не имеет права посягать на имущество других и одновременно не отвечает своим имуществом по их обязательствам (ст. ст. 125 - 126 Гражданского кодекса Российской Федерации). Именно эти положения де-юре отражены в ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 4, ст. ст. 12 - 14, ст. 19 ЖК РФ с учетом публичного предназначения юридически самостоятельных публичных жилищных фондов. Однако законодатель почему-то не счел нужным помимо уже проанализированных нами полномочий публичных субъектов конкретизировать и их полномочия как собственников своих жилищных фондов (что не одно и то же), включив в гл. 5 раздела II ЖК РФ, именуемого "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения", лишь нормы о собственниках и несобственниках в лице граждан (физических лиц). И эта нормативная недосказанность об особенностях прав и обязанностей государства и муниципальных образований как собственников жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов вновь не дает нам подсказки в поиске ответа на вопрос о том, кто из них и в отношении кого должен и может устанавливать учетные нормы. Наибольшего внимания заслуживает анализ норм о предоставлении жилого помещения по договору социального найма (гл. 7 ЖК РФ), так как именно в них и содержатся положения об учетных нормах. Поэтому эту часть жилищного законодательства исследуем более детально, главное внимание обратив на четыре близкие и взаимодополняющие друг друга статьи - ст. ст. 49, 50, 51, 52 ЖК РФ. Предоставление жилых помещений по договорам социального найма осуществляется из государственного или муниципального жилищного фонда (ч. 1 ст. 49 ЖК РФ). Подчеркнем то обстоятельство, что в этой норме закон не содержит деления предоставления по категориям граждан и, следовательно, не исключает предоставления государственного жилья малоимущим гражданам, так же как муниципального - иным указанным в законе гражданам. Малоимущим гражданам жилье предоставляется по установленным в ЖК РФ основаниям из муниципального жилищного фонда (ч. 2 ст. 49 ЖК РФ). В данном случае полномочия муниципальных образований по предоставлению своего жилья заужены, что, впрочем, не противоречит их более широкой юридической возможности, указанной абзацем выше. Иным категориям граждан, определенных законом (читаем, в том числе и военнослужащим. - Е. В.), жилье по договорам социального найма предоставляется из государственного жилищного фонда при признании их по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях (выделено мной. - Е. В.) и в порядке, установленном ЖК РФ, если иной порядок не установлен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ). В данной части заужены уже полномочия государства, что опять-таки не исключает более широкого, нераздельного, подхода, установленного ч. 1 ст. 49 ЖК РФ. Комментируя ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, отметим три важнейших момента. Во-первых, социальное жилье военнослужащим должно предоставляться из государственного жилищного фонда (возможно, как Российской Федерации, так и ее субъектов). Во-вторых, основания нуждаемости (читаем: в том числе и учетные нормы) должны устанавливаться государством (ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации). И в-третьих, в порядке, установленном ЖК РФ, за исключениями иного порядка, специально установленными государством (в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации). Иным категориям граждан такое жилье может быть предоставлено и из муниципального жилищного фонда в случае наделения муниципальных органов соответствующими государственными полномочиями (выделено мной. - Е. В.) (ч. 4 ст. 49 ЖК РФ). Особо подчеркнем, что речь идет не о правиле, а об исключении из правила, так как жилье может быть предоставлено не во всяком случае, а только при конкретном условии, при наделении муниципальных образований государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Для предоставления жилых помещений по договору социального найма учетные нормы устанавливаются органами местного самоуправления (ч. 5 ст. 50 ЖК РФ). Для обеспечения иных категорий граждан (читаем: в том числе и военнослужащих) федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные учетные нормы (ч. 6 ст. 50 ЖК РФ). Статья 51 ЖК РФ в качестве одного из четырех оснований нуждаемости в улучшении жилищных условий (перечень исчерпывающий!) называет и обеспеченность жильем менее учетной нормы (п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ). В ст. 52 ЖК РФ предоставление жилья по договорам социального найма обусловливается обязательным принятием на учет, который осуществляется органом местного самоуправления (исключительно им!) (ч. ч. 1, 2, 3, 5, 7 ст. 52 ЖК РФ). Хотя бы в общих чертах попробуем скоординировать между собой приведенные выше столь разрозненные и не всегда адекватные друг другу правила. Из анализа ст. 50 ЖК РФ, по результатам ее логического толкования, можно сделать зауженное умозаключение: по общему правилу учетные нормы всегда и для всех категорий устанавливаются органами местного самоуправления. Так как в данной норме не оговорено, что это правило применимо только к малоимущим гражданам, которых и должны обеспечивать эти органы, следует полагать, что следует применять местные учетные нормы и для всех иных категорий граждан, в том числе и для военнослужащих. Если же федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации будут установлены иные учетные нормы, только тогда к иным категориям граждан и следует применять такие иные нормы. При выведении указанного вывода в качестве смысловых единиц мы использовали лишь элементы нормы ст. 50 ЖК РФ, т. е. имело место внутреннее толкование этой нормы, в ее отрыве от соотнесения с иными нормами этого же Кодекса. Что же произойдет при расширении толкования с вовлечением в него и "соседних" правовых норм? Присоединение к положениям ст. 50 ЖК РФ норм ст. 49 данного Кодекса может привести к совершенно иному, противоположному вышеуказанному, выводу. Если в ч. 1 ст. 49 ЖК РФ не содержится строгого деления полномочий между всеми публичными субъектами жилищных правоотношений, допускается пересечение и наложение жилищных полномочий в части установления оснований нуждаемости (следовательно, и учетных норм), то в ч. ч. 2 - 3 ст. 49 ЖК РФ регулирование установления оснований нуждаемости достаточно конкретно "разведено" и для малоимущих, и для военнослужащих как иных категорий граждан (читаем: в том числе и учетные нормы для них). Для военнослужащих учетные нормы устанавливаются только государством и на уровне законов (ЖК РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации) и указом Президента Российской Федерации. Между тем, согласно ст. 50 ЖК РФ в связке с нормой ст. 51 и ст. 52 ЖК РФ, где говорится о том, что принятие на учет и ведение учета нуждающихся (без уточнения, каких именно категорий граждан) осуществляется также органами местного самоуправления (вновь отметим, без намека о возможном отнесении такого же права учета к полномочиям иных органов власти), получается, что полномочия по порядку реализации учета становятся абсолютными по отношению ко всем категориям граждан именно у местной власти (у органов местного самоуправления). Возьмем на заметку эти противоположные выводы как имеющие наибольший вес среди прочих для целей нашего исследования. В правилах предоставления специализированных жилых помещений (гл. 10 ЖК РФ) никаких положений об учетных нормах не содержится. Однако ясно просматривается конкретное деление полномочий при предоставлении такого жилья: категории обеспечиваемых определяются отдельно Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными органами (ч. 2 ст. 104 ЖК РФ), которые самостоятельно, как собственники, принимают соответствующие решения (ч. 1 ст. 99 ЖК РФ) и заключают договоры найма специализированных жилых помещений (ч. ч. 1, 2 ст. 100 ЖК РФ). В этом месте стоит еще раз напомнить, что согласно ч. 7 ст. 12 ЖК РФ к полномочиям Российской Федерации отнесено установление оснований для предоставления жилья по найму для всех специализированных жилых помещений, как государственных, так и муниципальных, из соответствующих специализированных жилищных фондов всех видов. Следует полагать, что наделение Российской Федерации данной компетенцией в качестве исключительного права предполагает и ее же исключительное право устанавливать учетные нормы как особого основания нуждаемости в специализированном жилье не только для своего, федерального жилья, но и для специализированного жилья всех своих субъектов, всех муниципальных образований. В этом месте, наконец-то вооружившись весьма весомым теоретическим багажом применительно к регулированию учетных норм, мы подошли к возможности препарировать ту самую правоприменительную практику, о которой так много упоминалось в начале публикации. Однако, прежде чем приступить к критическому разбору актов Верховного Суда Российской Федерации, полагаем необходимым пояснить весьма щекотливый этический момент. Любое аналитическое обращение к результатам деятельности суда не только прямо или косвенно затрагивает эти результаты, но и предполагает, соответственно, оценку работы судей. Насколько мы вправе делать это? Ведь очевидно, что уровень актов Верховного Суда Российской Федерации есть один из высших уровней российского правосудия и, следовательно, любое заключение о нем будет, так или иначе, заключением и о качестве высшего правосудия. Поэтому в ходе предлагаемого критического анализа и осмысления его результатов просим помнить: нами двигают исключительно научно-практические цели по достижению истины, и не более того. Автор прекрасно отдает себе отчет в том, насколько разнится уровень его знаний и опыта в юриспруденции по сравнению с уровнем верховной юстиции. Но в научных интересах, в интересах совершенствования правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих нам без этого не обойтись. Будем считать, что это и есть то условие, то научное допущение, при котором далее будет произведен критический анализ правоприменительной практики Верховного Суда Российской Федерации. Впервые позиция верховного правосудия об учетных нормах для военнослужащих была доведена до всеобщего сведения в виде Определения Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации 2007 г. N 6н-398/07 <24> Оно попало в Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, стало широко известным и, следует полагать, приобрело характер ориентира в правоприменении для всех военных гарнизонных и районных судов в спорах по аналогичным вопросам. В данном Определении Военная коллегия постановила, что при решении вопроса о признании военнослужащего нуждающимся в улучшении жилищных условий следует исходить из учетной нормы площади жилого помещения, установленной органом местного самоуправления. -------------------------------- <24> http://www. supcourt. ru/news_detale. php? id=5232

Есть смысл привести более детальное изложение данного судебного акта (в авторском пересказе, но с сохранением наиболее значимых цитат). Фактические обстоятельства дела: в 1999 г. офицеру Р. был выдан государственный жилищный сертификат на состав семьи из трех человек, по которому он приобрел в г. Советске Калининградской области квартиру общей площадью 53,1 квадратных метров. Во время прохождения военной службы в августе 2004 г. в г. Душанбе Республики Таджикистан у Р. родился второй ребенок. После возвращения в г. Советск Р. обратился в жилищную комиссию с просьбой принять его на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. 18 октября 2006 г. жилищная комиссия отказалась признать его нуждающимся в улучшении жилищных условий. Это решение было утверждено командиром войсковой части. Считая свои права нарушенными, Р. обратился в суд. На момент спора были установлены: муниципальные учетные нормы г. Советска <25> и учетные нормы для государственных гражданских служащих Калининградской области (менее 18 квадратных метров на человека). -------------------------------- <25> Судя по смыслу текста Определения - менее 10 квадратных метров на человека. По имеющимся у автора данным, это менее 8 квадратных метров на человека.

Решение судов первой и второй инстанций: гарнизонный военный суд в удовлетворении требований Р. отказал. Флотский военный суд оставил это решение без изменения. Основания такого решения в Определении не указаны. Решение суда по первой надзорной инстанции: президиум флотского военного суда отменил судебные постановления по делу и принял новое решение, удовлетворив требования заявителя (офицера Р.). Основания такого решения: учетная норма, установленная органом местного самоуправления, подлежит применению при постановке на учет для получения жилых помещений лишь в самих этих органах, но не в органах, обеспечивающих граждан, в частности военнослужащих, жилыми помещениями из государственного жилищного фонда. В последнем случае при оценке нуждаемости граждан в жилье необходимо руководствоваться нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так как Р. имеет жилье менее учетной нормы субъекта Федерации, он должен быть признан нуждающимся в улучшении жилищных условий. Решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации: постановление президиума подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции и кассационного определения. Основания решения Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации: как следует из содержания п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются граждане, являющиеся собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы. В соответствии с ч. ч. 4, 5 ст. 50 ЖК РФ учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. И хотя п. 6 ст. 50 ЖК РФ предусмотрено положение, в соответствии с которым законами субъектов Российской Федерации для отдельных категорий граждан допускается установление иных учетных норм, данное положение к военнослужащим, проходящим службу на территории Калининградской области, неприменимо, поскольку действие ст. 1 Закона Калининградской области от 21 декабря 2005 г. N 706 "О порядке предоставления по договорам социального найма жилых помещений жилищного фонда Калининградской области", устанавливавшей учетную норму в 18 квадратных метров, распространялось лишь на работников государственных учреждений бюджетной сферы Калининградской области, к которым подполковник Пограничных войск Российской Федерации Р. не относился (выделено мной. - Е. В.), так как являлся военнослужащим федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Кроме того, ЖК РФ не делает в этой части каких-либо исключений для граждан, обеспечиваемых жильем за счет средств государственного бюджета, в сравнении с гражданами, обеспечиваемыми жилой площадью из муниципального жилищного фонда (выделено мной. - Е. В.). К тому же Закон Калининградской области "О порядке предоставления по договорам социального найма жилых помещений жилищного фонда Калининградской области", применить который к себе требовал Р., в настоящее время отменен, а установленная в нем учетная норма жилой площади в новом принятом Калининградской областной Думой Законе Калининградской области от 3 июля 2007 г. N 151 "О специализированном жилищном фонде Калининградской области" отсутствует (выделено мной. - Е. В.). Исходя из изложенного и с учетом того, что Р. обеспечен жилой площадью на каждого из четырех членов семьи более чем по 10 квадратных метров, мнение командира воинской части в жалобе о том, что постановление президиума флотского военного суда по данному спору вынесено без должных правовых оснований, является обоснованным. Не будем торопиться с анализом содержания приведенного судебного акта, так как есть возможность проследить, какое развитие получила данная в нем правовая позиция Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по прошествии еще двух лет. Речь идет о судебном споре члена семьи бывшего военнослужащего И. по поводу аналогичного вопроса о том, какими учетными нормами должны регулироваться жилищные права действующих и бывших военнослужащих на улучшение жилищных условий - местного уровня, уровня субъекта Федерации или же уровня федерально-государственного. В связи с вышесказанным далее остановимся на решении Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2009 г. N ВКПИ09-69 в "пересказе" Определения Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 30 июля 2009 г. N КАС09-324. Согласно решению Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2009 г. N ВКПИ09-69, с которым согласилась Кассационная коллегия, признан частично недействующим со дня вступления решения в законную силу п. 25 Инструкции в части слов "в соответствии со статьей 29 Жилищного кодекса РСФСР" и в той части, в которой признаются нуждающимися в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) и подлежат учету такие военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, которые имеют обеспеченность общей площадью жилого помещения (жилой площадью) на одного члена семьи ниже уровня, установленного органами государственной власти субъектов Российской Федерации (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) (выделено мной. - Е. В.). При этом Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в качестве основания решения указала, что в соответствии с положениями ч. ч. 5, 8 ст. 12 ЖК РФ изданные федеральным органом исполнительной власти нормативные правовые акты не должны противоречить нормам жилищного законодательства, содержащимся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а в случае такого несоответствия должны применяться положения ЖК РФ. Из п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" следует, что военнослужащим - гражданам Российской Федерации, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 ЖК РФ (выделено мной. - Е. В.), по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства. Суд первой инстанции обоснованно сослался в решении на п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ, который устанавливает, что нуждающимися в жилых помещениях признаются граждане... обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы площади жилого помещения... Следует признать правильной и ссылку суда на ч. 4 ст. 50 ЖК РФ, из которой видно, что учетная норма устанавливается органом местного самоуправления, а также на ч. ч. 3, 5 ст. 52 ЖК РФ, которые предусматривают, что принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления (выделено мной. - Е. В.) на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства. Таким образом, органом, осуществляющим принятие на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, и устанавливающим учетную норму, является орган местного самоуправления, а не орган государственной власти субъекта Российской Федерации (выделено мной. - Е. В.), как это установлено оспариваемым п. 25 Инструкции. Компетенцией в области жилищных отношений на основании ч. 2 ст. 14 ЖК РФ в субъектах Российской Федерации обладают только города федерального значения Москва и Санкт-Петербург (выделено мной. - Е. В.). В соответствии с ч. 7 ст. 13 ЖК РФ на органы государственной власти субъекта Российской Федерации возложено определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. По изложенным мотивам суд пришел к обоснованному выводу о том, что п. 25 Инструкции в той части, в которой со ссылкой на ст. 29 ЖК РСФСР признаются нуждающимися в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) и подлежат учету такие военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, которые имеют обеспеченность общей площадью жилого помещения (жилой площадью) на одного члена семьи ниже уровня, установленного органами государственной власти субъектов Российской Федерации (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), вступил в противоречие со ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и ст. ст. 13, 50, 51, 52 ЖК РФ (выделено мной. - Е. В.). Оспариваемые положения порождают правовые последствия и влекут нарушение охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц в области жилищных правоотношений.

(Окончание см. "Право в Вооруженных Силах", 2010, N 4)

------------------------------------------------------------------

Название документа