Конкуренция норм Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О статусе военнослужащих": антикоррупционный аспект

КОНКУРЕНЦИЯ НОРМ ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О СТАТУСЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ": АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ АСПЕКТ

В. М. КОРЯКИН

Корякин В. М., доктор юридических наук.

В теории и практике правового регулирования общественных отношений нередки ситуации, когда на регулирование одного и того же правоотношения претендуют одновременно две и более правовые нормы, содержащиеся в различных нормативных правовых актах одного уровня. Данную ситуацию в юриспруденции принято называть конкуренцией правовых норм. Наиболее полно проблема конкуренции правовых норм исследована в теории уголовного права <1>. Однако это явление, имеющее как объективные, так и субъективные причины своего возникновения, существует и в других отраслях правовой системы - в гражданском, жилищном, финансовом, международном и другом законодательстве <2>. Не является исключением в данном отношении и военное право. При сопоставлении актов военного законодательства с иными нормативными правовыми актами нередко выявляются коллизии и противоречия между нормами права. В частности, подобного рода конкуренция правовых норм имеет место при реализации жилищных прав военнослужащих. Об этом и пойдет речь в настоящей статье. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. Н. Ляскало "Конкуренция уголовно-правовых норм при квалификации некоторых преступлений против военной службы, совершаемых воинскими должностными лицами" включена в информационный банк согласно публикации - Российский военно-правовой сборник. N 12: Проблемы юридической ответственности военнослужащих и военных организаций. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант", "За права военнослужащих", 2009. ------------------------------------------------------------------ <1> См.: Иногамова-Хегай Л. В. Конкуренция норм уголовного права: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999; Ляскало А. Н. Конкуренция уголовно-правовых норм при квалификации преступлений против военной службы: Моногр. М., 2009; Шакин В. Б. Преодоление конкуренции уголовно-правовых норм при квалификации преступлений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. <2> См.: Блинков О. Е., Никольский С. Е. Наследование пая в жилищном кооперативе: теоретические и практические проблемы конкуренции общих и специальных норм // Нотариус. 2007. N 3; Гончаров Д. Ю. О конкуренции норм уголовного и гражданского законодательства // Право и экономика. 2000. N 9; Демин А. В. О конкуренции норм в гражданском и военном законодательстве // Право и экономика. 1998. N 9; Черниченко О. С. Конкуренция юрисдикций государств и порождаемые ею проблемы в межгосударственных отношениях // Международное публичное и частное право. 2002. N 4.

Конкуренция норм Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О статусе военнослужащих" проявляется в том, что указанные законодательные акты по-разному определяют круг членов семьи, имеющих право на обеспечение жилым помещением вместе с военнослужащим и в последующем - на пользование предоставленным ему жилым помещением. Согласно п. 5 ст. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих" к членам семей военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, на которых распространяются социальные гарантии, установленные данным Законом, если иное не установлено федеральными законами, относятся: - супруга (супруг); - несовершеннолетние дети; - дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; - дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения; - лица, находящиеся на иждивении военнослужащих. В то же время согласно ч. 1 ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма в судебном порядке. Как видно из сравнения двух приведенных выше норм, Жилищный кодекс Российской Федерации устанавливает более широкий круг лиц, относящихся к членам семьи нанимателя жилого помещения, по сравнению с Федеральным законом "О статусе военнослужащих". По справедливому утверждению А. В. Кудашкина, ключевое значение для разрешения рассматриваемой правовой коллизии имеет оговорка Федерального закона "О статусе военнослужащих" о том, что иной круг лиц может быть определен другим федеральным законом. В рассматриваемом случае таким "иным законом" является Жилищный кодекс Российской Федерации. Именно поэтому "круг членов семьи нанимателя, им (т. е. Жилищным кодексом) установленный, и должен рассматриваться в жилищных отношениях с участием военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, вытекающих из применения Федерального закона "О статусе военнослужащих" <3>. -------------------------------- <3> Кудашкин А. В. Справочник по жилищным вопросам для жилищных комиссий, военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 2009. С. 196.

Таким образом, приоритет должны иметь нормы Жилищного кодекса Российской Федерации, в ч. 8 ст. 5 которого сказано буквально следующее: "В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего Кодекса". Соглашаясь с безусловной справедливостью данного вывода, следует тем не менее отметить, что в практике жилищного обеспечения военнослужащих иногда имеют место конфликты при применении рассматриваемых норм. Так, например, года полтора назад мне довелось оказывать консультационную юридическую помощь одному моему бывшему сослуживцу, которому председатель жилищной комиссии военной организации, в которой он состоял на жилищном учете, заявил, что поскольку его дочь достигла возраста 24 лет и завершила обучение по очной форме в образовательном учреждении, то она не будет учитываться как член семьи военнослужащего при определении размера общей площади предоставляемого ему жилого помещения. При этом была сделана ссылка на приведенные выше нормы п. 5 ст. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих", где сказано, что социальные гарантии предоставляются детям военнослужащих до 18 лет, а в случае их обучения в образовательных учреждениях по очной форме - до 23 лет. Никакие доводы о том, что в данном случае при определении состава семьи военнослужащего должны применяться нормы Жилищного кодекса Российской Федерации, а не Федерального закона "О статусе военнослужащих", не возымели действия на должностное лицо. Лишь ссылка на то, что достижение определенного возраста гражданином, признанным нуждающимся в получении жилого помещения, согласно ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, не является основанием для снятия его с учета, позволила убедить данного чиновника в неправомерности его намерения не учитывать взрослую дочь военнослужащего при определении его права на жилое помещение. Безусловно, если бы указанный спор стал предметом судебного разбирательства, то решение было бы вынесено в пользу военнослужащего. Но все разрешилось в данном случае, так сказать, мирным путем: офицер получил квартиру на семью с учетом дочери и благополучно завершил военную службу. Для преодоления рассматриваемой конкуренции правовых норм и во избежание конфликтов, подобных тому, о котором рассказано выше, представляется целесообразным дополнить ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" пунктом следующего содержания: "16. К членам семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, на которых распространяются жилищные гарантии, установленные настоящей статьей, относятся лица, указанные в статье 69 Жилищного кодекса Российской Федерации". Следует отметить, что в законопроекте "О военной службе Российской Федерации" <4>, который по замыслу его разработчиков должен прийти на смену ныне действующим Федеральным законам "О статусе военнослужащих" и "О воинской обязанности и военной службе", предпринята попытка урегулировать рассматриваемую проблему таким образом, чтобы в его статье, регулирующей жилищные правоотношения с участием военнослужащих, был закреплен исчерпывающий перечень лиц, относящихся к членам семьи военнослужащего, на которых распространяются нормы указанного законопроекта, связанные с жилищным обеспечением. -------------------------------- <4> По имеющимся у автора настоящей статьи сведениям, в ноябре 2009 г. указанный законопроект с отрицательным отзывом возвращен Правительством Российской Федерации в Минобороны России на доработку.

Согласно ст. 74 вышеназванного законопроекта в целях жилищного обеспечения за счет средств федерального бюджета к членам семьи военнослужащего - гражданина Российской Федерации или гражданина, уволенного с военной службы, на которых распространяются государственные гарантии, установленные в указанной статье, предполагается отнести проживающих совместно с ним: - супруга (супругу); - детей военнослужащего - гражданина Российской Федерации или гражданина, уволенного с военной службы, в том числе усыновленных; - лиц, находящихся на иждивении военнослужащего - гражданина Российской Федерации или гражданина, уволенного с военной службы. Как видим, приведенный перечень отличается как от того, который содержится в настоящее время в ст. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих", так и от того, который установлен ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации. В отличие от первого в предлагаемом перечне уже не содержится возрастных ограничений для учета детей военнослужащего при определении их права на жилищное обеспечение вместе с военнослужащим, что, несомненно, послужит укреплению гарантий жилищного обеспечения семей военнослужащих. Но в сравнении с перечнем, содержащимся в ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации, предлагаемый новый перечень несколько урезает круг лиц, имеющих право на жилищное обеспечение вместе с военнослужащим: из указанного перечня исчезли родители военнослужащего. Помимо не вполне справедливого ограничения жилищных прав родителей военнослужащих в сравнении с другими категориями граждан обращает на себя внимание также и то обстоятельство, что в случае принятия указанного Закона в рассмотренной редакции возникнет конкуренция норм Федерального закона "О военной службе Российской Федерации" и Жилищного кодекса Российской Федерации. Как уже отмечалось выше, согласно п. 8 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации в случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в иных федеральных законах, положениям Жилищного кодекса Российской Федерации применяются положения указанного Кодекса. Поэтому можно спрогнозировать, что в правоприменительной практике вновь будут иметь место конфликты, вызванные указанной коллизией (конкуренцией) норм двух законодательных актов: военнослужащие, с которыми совместно проживают родители, будут со ссылкой на Жилищный кодекс Российской Федерации требовать, чтобы родители учитывались при реализации их жилищных прав вне зависимости от нахождения на иждивении; представители же квартирно-эксплуатационных органов со ссылкой на Федеральный закон "О военной службе Российской Федерации" (в случае его принятия в рассматриваемой редакции) будут требовать от военнослужащих представления документов о нахождении родителей на их иждивении. Может быть предложено два варианта преодоления данной возможной конкуренции правовых норм. Первый вариант: в ст. 74 законопроекта "О военной службе Российской Федерации" вместо перечня лиц, на которых распространяются жилищные гарантии, установленные данным законопроектом, включить отсылочную норму того же содержания, что предложена выше для внесения в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих": "К членам семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, на которых распространяются жилищные гарантии, установленные настоящей статьей, относятся лица, указанные в статье 69 Жилищного кодекса Российской Федерации". Если же законодатель, исключая родителей из числа членов семьи, учитываемых при жилищном обеспечении военнослужащего, пытается таким образом сэкономить бюджетные деньги, то тогда может быть предложен второй вариант преодоления конкуренции норм двух законов: первое предложение ч. 1 ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции: "К членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если иное не установлено федеральным законом, относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя". Тем самым будет предусмотрена возможность законодателя в отдельных случаях устанавливать иной, чем это указано в Жилищном кодексе Российской Федерации, круг лиц, относящихся к членам семьи нанимателя жилого помещения. Помимо прямого умаления жилищных прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, общественная опасность рассматриваемой конкуренции норм Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О статусе военнослужащих" заключается в том, что она имеет явно выраженный коррупциогенный характер, т. е. создает условия для возникновения коррупционных отношений. Коррупциогенность данной ситуации заключается в том, что должностным лицам предоставляется широкое поле усмотрения по выбору правовой нормы, которой следует руководствоваться при реализации жилищных прав конкретного военнослужащего. Так, в приведенном в начале настоящей статьи примере, когда воинское должностное лицо, ссылаясь на нормы Федерального закона "О статусе военнослужащих", пыталось исключить взрослую дочь военнослужащего из числа членов семьи, имеющих право на получение жилого помещения, вполне прогнозируемой могла быть ситуация, когда данный военнослужащий попытался бы решить возникшую проблему путем дачи взятки, дарения подарка и т. п. Если бы такая коррупционная сделка состоялась, то доказать факт ее совершения было бы весьма затруднительно, поскольку чиновник, за взятку оставивший дочь военнослужащего в числе членов его семьи, формально никаких правовых норм не нарушил бы - Жилищный кодекс Российской Федерации не содержит возрастных ограничений по отношению к членам семьи нанимателя жилого помещения. Конкуренция правовых норм - это правовое явление, имеющее место при возникновении коллизии (коллизия (лат. collisio) - столкновение противоположных сил, стремлений) между нормативными правовыми актами одного уровня, равной юридической силы (например, между двумя законами, между двумя приказами Министра обороны Российской Федерации и т. п.). Разрешить такие ситуации, как показано выше, порой далеко не просто. В этом случае должно действовать правило: в случае противоречия между общими и специальными нормативными правовыми актами применяется специальный нормативный правовой акт <5>. Жилищный кодекс Российской Федерации по отношению к Федеральному закону "О статусе военнослужащих" является специальным нормативным правовым актом в сфере правового регулирования жилищных правоотношений. -------------------------------- <5> Сибилева С. В. Коллизии в публичном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 19.

Нередко коллизии возникают и между нормативными правовыми актами различного уровня. На первый взгляд правоприменителю в такой ситуации действовать гораздо проще, поскольку общеизвестно, что в случае противоречия друг другу нормативных актов разного уровня должны применяться акты, обладающие большей юридической силой. Вообще-то подобного рода коллизии не должны возникать в принципе; они должны пресекаться еще на этапе подготовки проекта соответствующего нормативного правового акта, так как основным элементом обязательной правовой экспертизы проекта любого акта является его проверка на соответствие правовым актам более высокой юридической силы. Однако на практике подобная разновидность правовой коллизии далеко не редкость. Показательный пример - Приказ Министра обороны Российской Федерации от 13 октября 2009 г. N 1101 "О внесении изменений в Приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80", которым устанавливается, что размер предоставляемого военнослужащему жилого помещения должен быть не менее учетной нормы площади жилого помещения, установленной органами местного самоуправления (органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), но не более нормы предоставления площади жилого помещения, установленной ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих", с учетом льгот, установленных законодательством. О несоответствии указанной нормы федеральному законодательству и о ее коррупциогенности на страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" говорилось еще до официального опубликования данного Приказа Министра обороны Российской Федерации, когда его проект был размещен на официальном сайте Минобороны России <6>. Соглашаясь с приведенными в указанной публикации аргументами о коррупциогенности норм данного Приказа, следует добавить, что "вилочная" норма предоставления общей площади жилого помещения семье военнослужащего (от 10 до 18 квадратных метров на одного человека), установленная Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 (в редакции Приказа от 13 октября 2009 г. N 1101), прямо противоречит сразу двум законодательным актам: -------------------------------- <6> Выскубин А. А. Изменения, планируемые к внесению в Инструкцию о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, способствуют созданию условий для коррупции // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 11.

- во-первых, она не соответствует ч. 5 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, которая гласит буквально следующее: "По договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта) общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления" (выделено мной. - В. К.). Примененная законодателем формула "не менее нормы предоставления" означает, что Минобороны России не вправе своим решением уменьшать общую площадь предоставляемого военнослужащему жилого помещения по сравнению с установленной нормой (18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека); - во-вторых, рассматриваемое положение Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации противоречит ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в которой закреплена приведенная выше норма предоставления - 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека и которая предусматривает возможность только увеличения в отдельных случаях этой нормы, но никак не ее уменьшения. Коррупциогенность данной ситуации видна, что называется, невооруженным глазом. Остается только недоумевать, каким образом Минюст России зарегистрировал указанный выше явно не соответствующий требованиям федерального законодательства ведомственный акт Минобороны России. Можно сделать вывод, что никакой антикоррупционной экспертизы данного Приказа не проводилось ни в Минобороны России, ни в Минюсте России, несмотря на соответствующие требования Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". В заключение следует отметить, что Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, уже давно безнадежно устарела, многие ее положения не отражают изменений жилищного законодательства, произошедших за 10 лет после ее принятия, а нередко ее нормы становятся препятствием для реализации жилищных прав военнослужащих, о чем свидетельствует описанная в настоящей статье ситуация. Наиболее целесообразным способом решения рассматриваемой проблемы являются, на наш взгляд, разработка и утверждение соответствующим приказом Министра обороны Российской Федерации административного регламента исполнения Министерством обороны Российской Федерации государственной функции по реализации жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

------------------------------------------------------------------

Название документа