Право повторного заселения военнослужащих и членов их семей в муниципальное жилье как пример рассогласованности норм публичного законодательства, отрицательно влияющей на нормальное военное строительство

ПРАВО ПОВТОРНОГО ЗАСЕЛЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ В МУНИЦИПАЛЬНОЕ ЖИЛЬЕ КАК ПРИМЕР РАССОГЛАСОВАННОСТИ НОРМ ПУБЛИЧНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ОТРИЦАТЕЛЬНО ВЛИЯЮЩЕЙ НА НОРМАЛЬНОЕ ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент.

В исследовании правовых проблем совершенствования военного строительства государства богатым источником для юридического осмысления может служить обращение к выявлению противоречий между различными "пластами" российского законодательства. Разночтения норм могут возникать, например, в связи с их внутренней противоречивостью в отдельно взятых законах, несогласованностью между законами разного уровня и между разноотраслевыми законами, несоответствием между нормами законов и подзаконных актов, временной "инертностью" отдельных правовых актов, ведущей к "отставанию" содержания одних актов от изменений в других нормативных правовых актах и т. п. Объективной основой многих законодательных несоответствий, в том числе в области военной организации государства, стало кардинальное изменение системы государственного устройства. В Конституции Российской Федерации 1993 г. была заложена многоуровневая и многоисточниковая система государственной власти и управления. С одной стороны, Основной Закон страны закрепил внутреннее единство каждой из отдельных ветвей власти, а с другой - разделил законодательную и исполнительную власти Федерации и ее субъектов. Кроме того, согласно Конституции страны и специальному государственному законодательству за рамки государственной власти полностью выведено местное самоуправление. Специальным законодательством о разграничении полномочий установлены достаточно строгие разграничения компетенций всех вышеперечисленных субъектов публичной власти. Подобная сложная конструкция государственного управления содержит в себе изначальные противоречия, непрерывно вырывающиеся на поверхность правовой действительности. И некоторые из этих противоречий, несмотря на прошедший 15-летний период с момента начала обновления государственного устройства, до сих пор не разрешены <1>. -------------------------------- <1> Закатнова А. Закон прав: Председатель Конституционного Суда Валерий Зорькин о главном в Основном Законе // Рос. газ. 2008. 12 дек.

В рамках настоящей публикации рассматривается один из частных случаев такой рассогласованности, который будет описан на примере несоответствий в публичном законодательстве, касающихся правового механизма реализации жилищных прав военнослужащих и членов их семей. Данный пример может служить наглядной иллюстрацией законодательных "несостыковок" норм различного уровня и различной отраслевой принадлежности, в частности несоответствий между военным законодательством, законодательством о разграничении полномочий и законодательством о местном самоуправлении. В данном случае речь пойдет о противоречиях, относящихся лишь к одному из аспектов правового регулирования жилищных прав военнослужащих, закрепленных в специальном военном законодательстве. Однако прежде чем приступить к сути вопроса, будет нелишним напомнить, что государственное устройство советского периода опиралось на конструкцию единства всей исполнительной власти, причем основным рабочим звеном в этом механизме являлись местные Советы народных депутатов. Вполне естественно, что при таком построении системы государственного управления "местные" жилищные права военнослужащих и членов их семей реализовывались как на уровне общегосударственном, так и на уровне местной власти. В частности, выделение и распределение жилых помещений, построенных государством для военных организаций, осуществлялось не иначе как через Советы народных депутатов соответствующих населенных пунктов и районов. На эти же органы возлагались функции предоставления льгот по оплате жилья, содействия в трудоустройстве супругов, размещения детей в дошкольных и школьных учреждениях, обеспечения жильем военнослужащих-пенсионеров, увольняющихся с военной службы, и пр. При переходе к принципиально другому государственному механизму исполнительной власти, который произошел в начале 90-х гг. прошлого века, новое законодательство по инерции восприняло старую, "советскую", конструкцию. Согласно этой конструкции органам местного самоуправления, не входящим более в систему государственной власти, но по аналогии с местными органами государственной власти Союза ССР (местными Советами народных депутатов) были вменены прежние государственные функции. Возможно, что именно этим объясняется тот факт, что в Закон Российской Федерации 1993 г. "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе) были заложены новые по форме, но старые по содержанию правовые нормы о том, что: - жилые помещения выделяются вновь прибывшим военнослужащим не только из государственного, но и из муниципального жилищного фонда (п. 1 ст. 15); - органы местного самоуправления обязаны осваивать ассигнования на строительство жилья для военнослужащих (п. 2 ст. 15); - органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие воинским частям в предоставлении жилья в наем (поднаем) для временного проживания военнослужащих и членов их семей до предоставления им постоянного жилья (п. 3 ст. 15); - жилые помещения муниципального жилищного фонда, в которых проживают военнослужащие, закрепляются в постоянное пользование за Министерством обороны, другими военными ведомствами, а при освобождении этих жилых помещений они вновь заселяются только военнослужащими (п. 5 ст. 15); - органы местного самоуправления не позднее трех месяцев обязаны обеспечить жильем военнослужащих, уволенных с военной службы, по вновь избранному ими месту жительства или же обеспечить им временное размещение до предоставления такого жилья (возможно, заменив временное жилье оплатой расходов по найму (поднайму) (п. 6 ст. 15)); - местные органы должны взимать с военнослужащих и членов их семей, проживающих в помещениях муниципального жилищного фонда, только половину стоимости найма жилья и коммунальных услуг (п. 9 ст. 15); - определенным категориям военнослужащих органы местного самоуправления должны передавать муниципальные жилые помещения в собственность (п. 10 ст. 15); - органы местного самоуправления должны предоставлять определенным категориям военнослужащих первоочередное право на вступление в жилищно-строительные кооперативы либо выделять земельные участки под жилищное строительство (п. п. 12, 13 ст. 15); - местные органы обязаны бесплатно предоставлять военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, земельные участки для индивидуального жилищного строительства, в том числе в их собственность (п. п. 2, 3 ст. 17); - эти же органы не должны получать местные налоги с военнослужащих и военных пенсионеров, которые освобождены от налогов на недвижимость (жилые строения, квартиры и т. п.) и земельные участки, в том числе для жилищного строительства и проживания (п. 5 ст. 17). К чему привело подобное правовое регулирование военно-правовых отношений, не согласованное с новыми юридическими реалиями в публичном законодательстве о разграничении полномочий и о местном самоуправлении, общеизвестно. За первое пятилетие применения Закона о статусе действие большинства из перечисленных правовых норм было парализовано. И главная причина заключалась в том, что федеральным законом задачи, связанные с жилищным обеспечением военнослужащих и членов их семей, были возложены на местные органы без учета имущественной стороны реализации этих задач (т. е., по сути, жилье для военнослужащих должно было оплачиваться из местных бюджетов). Те же немногие из правовых норм, которые все-таки применялись на практике, в конце концов, вели к нарушению прав и законных интересов как военнослужащих, так и органов местного самоуправления. Взять, к примеру, норму о праве военнослужащих на оплату коммунальных услуг и найма муниципального жилья не в полном объеме, а в размере 50%. При отсутствии в законе механизма возмещения муниципальным органам их действительных затрат со стороны федерального бюджета данная норма означала постепенное, но верное накопление местных экономических проблем: за жилье полностью не платили, поэтому шло разрушение годами не ремонтируемых строений, ухудшалась коммунальная инфраструктура, происходило снижение и без того низкого уровня предоставляемых коммунальных услуг и т. п., что и происходило на практике. Очевидность этих и иных описанных выше нормативных несоответствий экономическим и политическим реалиям государства встала перед федеральным законодателем. Первым шагом в попытке "смягчить" проблему перекладывания не обеспеченных государством расходов на местные органы стали изменения норм о порядке компенсации местным бюджетам уже осуществленных затрат. Льготы должны были предоставляться органами местного самоуправления по-прежнему, но с последующим возмещением расходов местным бюджетам из бюджета федерального. Так, например, военнослужащий по-прежнему оплачивал лишь 50% стоимости найма жилья и коммунальных услуг, а 50-процентную разницу местному бюджету, реально оплатившему все 100% расходов, оплачивала Российская Федерация через воинские части, в которых военнослужащие проходили службу. Однако громоздкость и сложность механизма межбюджетных расчетов, постоянное возникновение задолженностей со стороны государства и т. п. вновь парализовали нормальное действие закона в таком измененном виде. Вторым шагом законодателя в поиске восстановления публичной справедливости в отношениях между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления стало введение очередного нового порядка расчетов по существующей старой схеме порядка реализации жилищных льгот военнослужащих. Например, военные пенсионеры после увольнения с военной службы по закону ожидали получения жилья по вновь избранному месту жительства от органов местного самоуправления. Ранее сами органы местного самоуправления выплачивали им предусмотренную законом компенсацию за наем (поднаем) чужого жилья, ожидая оплаты за предоставленные компенсации из федерального бюджета за счет средств военкоматов. По новому же механизму эти расходы должны были оплачивать сами военнослужащие, лишь впоследствии получая право на возмещение понесенных ими расходов уже от государства в лице военкоматов. Наконец, в 2004 г., законодатель кардинально изменил не механизм реализации прав, а сами права: жилищные льготы военнослужащих в прежнем виде были ликвидированы, полностью или частично заменены на так называемые гарантии и компенсации. При новом порядке, введенном в 2004 году и действующем и поныне, все вопросы жилищного обеспечения военнослужащих переданы в исключительное ведение федеральных государственных органов (Министерства обороны Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы). Часть прежних натуральных льгот была переведена в абстрактные (нецелевые) денежные выплаты в процессе так называемой монетизации льгот. Значительная часть жилищных льгот была отменена даже без всякой замены. Это "забытые" жилищные права; например, право на получение земельных участков под жилищное строительство (которое из права требовать предоставления было заменено правом просить предоставить такие участки без гарантий их предоставления со стороны органов местного самоуправления), право на получение земельных участков под фермерское хозяйство с правом застройки, право на земельные участки под садоводство и огородничество с возможностью их застройки и пр. Помимо этого, некоторые нормы военного законодательства приобрели очевидно неопределенный характер. Это, в частности, и правовая норма п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", которая регламентирует отношения, исследуемые в настоящей публикации. Согласно этой норме "в случае освобождения жилых помещений, занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, за исключением жилых помещений, находящихся в их собственности, указанные помещения предоставляются другим военнослужащим и членам их семей". Следует напомнить, что в прежней редакции аналогичной нормы говорилось о жилых помещениях в домах государственного, муниципального и ведомственного жилищных фондов, причем закрепленных в постоянное пользование за Министерством обороны Российской Федерации. На первый взгляд, указанная норма в ее действующей редакции более не затрагивает права и обязанности местных органов самоуправления, так как в ней теперь не содержится прямого указания на то, что речь идет о муниципальном жилье. Однако логическое и системное толкование данной нормы позволяет утверждать обратное: так как закон не исключает распространение подобного режима на все виды помещений, кроме находящихся в собственности военнослужащих и членов их семей, то и эта норма вполне может применяться в отношении помещений из состава муниципального жилищного фонда. Именно подобное толкование порой дается в юридических публикациях и в правоприменительной практике. Например, согласно данным, приведенным А. А. Абрамовым, в Смоленском гарнизоне сложилась устойчивая судебная практика, согласно которой суды присуждают право распределять освободившиеся муниципальные квартиры соответствующим воинским частям <2>. Аналогичные факты судебного понуждения к заключению договоров социального найма с военнослужащими, которым воинские части выделяют жилье "за выездом" в муниципальном жилищном фонде, отмечены и в других муниципальных образованиях. В частности, Е. Н. Нестеров приводит похожую ситуацию, имеющую место в г. Новосибирске <3>, А. С. Карнаухов - в г. Спасск-Дальний Приморского края <4>, П. И. Гаврюшенко - в г. Сертолово Ленинградской области <5>, С. Птичкин - в Наро-Фоминском районе в Подмосковье <6>, где ранее была дислоцирована известная Кантемировская дивизия. Во всех случаях речь идет о ситуациях, когда Министерство обороны Российской Федерации по решению Правительства Российской Федерации передало в муниципальную собственность почти весь свой жилищный фонд открытых военных городков, поэтому повторное заселение осуществляется с большими трудностями, главным образом по решению судов. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. А. Абрамова "Правовые коллизии в обеспечении жилой площадью военнослужащих и пути их разрешения" включена в информационный банк согласно публикации - "Право в Вооруженных Силах", 2008, N 11. ------------------------------------------------------------------ <2> Абрамов А. А. Правовые коллизии в обеспечении жилой площадью военнослужащих и пути их разрешения // Рос. военно-правовой сб. 2007. N 10. С. 124. <3> Нестеров Е. Н. Еще раз к вопросу о предоставлении жилых помещений военнослужащим в порядке повторного заселения // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 10. С. 40. <4> Карнаухов А. С. О некоторых проблемах, возникающих при оформлении жилищных правоотношений с военнослужащими при предоставлении им жилых помещений из муниципального жилищного фонда, и пути их разрешения // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 10. С. 41. <5> Гаврюшенко П. И. Вопросы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей имеют общегосударственное значение // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 7. С. 82. <6> Птичкин С. Минобороны обещает: увольняемые без квартир не останутся. "Погонные" метры // Рос. газ. 2009. 2 апр.

Однако неудивительно, что даже несмотря на такую сложившуюся судебную практику, органы местного самоуправления, которые понимают явную правовую и социально-экономическую несправедливость заложенных в новом законе элементов "старого" механизма реализации льгот федеральным государственным служащим за счет местных бюджетов, шли ранее и идут на тихий "саботаж" рассматриваемой нормы Закона о статусе. Предпринимались и попытки открыто преодолеть "навязывание" федеральных проблем органам местного самоуправления путем применения средств конституционного судебного контроля. Вот пример одной такой попытки, доведенной до обращения в высшую инстанцию. В 2003 г. администрация муниципального образования "Сертолово" Ленинградской области обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой оспаривала конституционность п. 5 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" как допускающего заселение освобожденных военнослужащими жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, другими военнослужащими и членами их семей (при том, что ею не учитывается необходимость закрепления данных помещений за Министерством обороны Российской Федерации) и ограничивающего тем самым право местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. Несмотря на то что Конституционный Суд Российской Федерации формально отказал в удовлетворении данной жалобы, он все-таки пояснил, что данной нормой не исключается самостоятельное решение этих вопросов местными органами. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации законодательство предполагает, что вопросы повторного заселения военнослужащих должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, а разрешение вопроса о конкретных формах участия органов местного самоуправления в обеспечении жильем военнослужащих составляет прерогативу законодателя <7>. -------------------------------- <7> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. N 453-О // URL: http://www. lawmix. ru/jude_practice. php? id=4733.

Весьма показательно, что подавляющее большинство военных юристов однозначно истолковали приведенную выше правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации как вынесенную в пользу публичных интересов государства в лице заинтересованных в муниципальном жилье военных организаций и военнослужащих (например, упомянутые ранее А. А. Абрамов, Е. Н. Нестеров, А. С. Карнаухов, П. И. Гаврюшенко и др.). Между тем указанное конституционно-правовое разъяснение отнюдь не столь прямолинейно и однозначно. Более того, оно, пусть предлагаемое утверждение не покажется парадоксальным, вынесено в пользу позиции обратившегося в суд муниципального образования. Только написано все это эзоповым языком, чрезмерно завуалировано патристикой и является последствием политического ориентира на "конституционно-правовую сдержанность", неоднократно объявлявшегося в качестве важнейшего принципа конституционного правосудия. Однако для юристов подобные подходы Конституционного Суда Российской Федерации означают необходимость умения читать его судебные акты не только между строк, но и за строками, учитывать всю систему схожих актов и правовых позиций по схожим вопросам. Конституционному Суду Российской Федерации уже неоднократно приходилось выступать арбитром между публичными собственниками всех уровней. И позиция его такова: ни один публичный собственник не вправе навязывать свою волю другому без учета его интересов. Они всегда должны договариваться, приходить к приемлемым для каждого из них компромиссам. В новых же условиях, с учетом изменений политики разграничения полномочий субъектов права публичной собственности, произошедших после вынесения Определения N 453-О, и положений нового Жилищного кодекса Российской Федерации, правовые основы недопустимости произвольного навязывания задач жилищного обеспечения военнослужащих за счет жилищного фонда муниципальных образований существенно изменились. Поэтому несмотря на сложившиеся научно-теоретические воззрения и судебную практику, суды не вправе понуждать органы местного самоуправления к повторному заселению освобожденных военнослужащими жилых помещений другими военнослужащими вопреки воле этих органов и без соответствующих компенсаций. И этот вывод пусть не покажется читателю экстраординарным, идущим вразрез с теорией и практикой правового регулирования публичных правоотношений. Его поддерживают и некоторые другие юристы, имена которых приведены ниже. Такой вывод не следует воспринимать как противоречащий военным интересам государства, задачам совершенствования его военной организации. Напротив. Успешное военное строительство не может и не должно опираться на ущемление иных публичных интересов общества, в том числе и местного населения. Надлежащее жилищное обеспечение малоимущих граждан, ветеранов, инвалидов, учителей, врачей, муниципальных служащих не менее государственно значимая задача, чем жилищное обеспечение военнослужащих и членов их семей. И обе эти публично значимые задачи не должны противопоставляться друг другу. Поэтому сложившийся перекос в правовом регулировании описанных выше отношений подлежит новому переосмыслению и исправлению. Мнение о том, что одного решения военной администрации о выделении жилья военнослужащему вместо другого, освобождающего муниципальную квартиру, недостаточно, а требуется и обязательное согласие компетентного органа местного самоуправления, совершенно верно высказал А. И. Шелепугин. Правда, автор, вопреки собственному выводу, все-таки советует органам военного управления в случае "сопротивления" местных властей добиваться их понуждения через суд <8>. -------------------------------- <8> Шелепугин А. И. О некоторых правовых вопросах, возникающих у военных организаций при реализации ими прав военнослужащих на получение жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 10. С. 71 - 73.

Следует также согласиться с позицией С. Птичкина, который полагает, что в Определении N 453-О Конституционный Суд Российской Федерации фактически признал, что в случае предоставления военнослужащим квартир, находящихся в муниципальной собственности, законодательство допускает различные толкования, которые должен устранить законодатель. И решение следует искать совместными усилиями, памятуя о приоритете всех общегосударственных интересов. В то же время С. Птичкин верно подмечает, что подобное "согласие" возможно, скорее всего, только в теории. "В жизни же ситуация оказалась в правовом тупике, - пишет он, - из которого правоприменитель пока не вышел" <9>. И с таким заключением не поспоришь. -------------------------------- <9> Птичкин С. Указ. соч.

К месту упомянуть, что и редакция журнала "Право в Вооруженных Силах", согласившись с актуальностью данной проблемы, поднятой в 2007 г. на страницах журнала П. И. Гаврюшенко, в постскриптуме к статье автора сразу же обозначила ее неоднозначность и соответственно свое несогласие с чрезмерной прямолинейностью заявления об общеобязательности для муниципальных органов повторного заселения в освобождаемое военнослужащими муниципальное жилье только военнослужащих без учета иных требований закона <10>. -------------------------------- <10> Право в Вооруженных Силах. 2007. N 7. С. 82.

Зная о сложившейся в судебной практике применения п. 5 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", во многих местностях вопросы повторного заселения муниципального жилья именно военнослужащими решаются не столько по праву, сколько по понятиям о праве, когда на уровне "товарищеских" связей руководителей органов военного управления и глав муниципальных образований освободившиеся муниципальные жилые помещения "без сопротивления" передаются очередникам воинских частей, а не местным жителям, не менее нуждающимся в них. Насколько такие соглашения, направленные на реализацию столь неконкретной правовой нормы военного законодательства, рассматриваемой нами, отвечают интересам населения конкретного местного образования, как правило, еще более, чем военные организации, обделенного в финансовых возможностях строительства нового муниципального жилья, - вопрос риторический, так как ответ очевиден. Государство вновь, вольно или невольно, но "заглядывает" в карман местному самоуправлению, и без того не наделенному самим же государством какими-либо значимыми источниками финансирования. Бедственное экономическое положение муниципальных образований не является секретом. По официальной статистике, по состоянию на 1 января 2008 г. из более 24200 муниципальных образований подавляющее большинство были убыточными, не могли функционировать без непрерывного "вливания" государственных дотаций. Согласно своду бюджетов муниципальных образований на территории Российской Федерации в 2007 г. их дефицит составил более 67,1 трлн. руб. <11>. Вполне закономерно, что в таких условиях значительно сократилось и муниципальное жилищное строительство. В общем объеме вводимого жилья организациями различных форм собственности удельный вес вновь построенных муниципальных жилых домов с 2000 по 2007 г. сократился с 9,2% до 4,8%, т. е. уменьшился в два раза <12>. Положение усугубляется тем, что все это происходит на фоне непрерывного ветшания муниципального жилищного фонда, ранее переданного в чрезвычайно "запущенном" состоянии государством и государственными предприятиями муниципальным образованиям в ходе приватизации государственной собственности. -------------------------------- <11> Официальный сайт Росстата: Статистика по муниципальным образованиям России. URL: http://www. gks. ru/doc_2008/mest_upr2008.rar. <12> Официальный сайт Росстата: Удельный вес в общем объеме ввода в действие жилых домов организациями различных форм собственности. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b08_11/IssWWW. exe/Stg/d02/17-13.php.

Столь печальную экономическую статистику подкрепляют и научные наблюдения. Например, юристы, исследующие проблемы муниципального законодательства, констатируют, что "новое жилищное строительство сами муниципальные образования ведут в небольшом объеме", а "больше этим занимаются частные строительные компании" <13>. -------------------------------- <13> С. А. Авакьян и др. Муниципальное право России: Учеб. М., 2008. С. 441.

В отношении поднятой проблемы весьма показателен случай, изложенный в одном из выпусков "Российской газеты". Депутаты горсовета г. Брянска отказались изменять муниципальное законодательство в части обязательного выделения денежных субсидий из бюджета города для приобретения жилья всем вновь избираемым градоначальникам. Депутаты посчитали это безнравственным по отношению к жителям, обделенным жильем. Сейчас в Брянске более 1300 семей нуждаются в переселении из бараков, почти не движется очередь "афганцев" и "чернобыльцев" (напомним читателям, что в данном случае речь идет не просто о лицах, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а о внеочередниках на получение жилья). В то же время, по словам председателя Союза брянских строителей А. Шилина, достраивается лишь жилье высокой степени готовности, а в ближайшие два года ожидается полный провал с вводом нового жилья. Причина кроется в плохом экономическом положении муниципальных образований: только два муниципальных образования Брянской области прибыльны, а остальные 22 обеспечивают себя лишь на 5 - 25% <14>. -------------------------------- <14> Федосов А. Бесквартирный мэр: ради градоначальника чиновники готовы были изменить закон // Рос. газ. 2009. 7 окт.

На фоне описанной экономической стагнации развития жилищного фонда муниципальных образований и изменившегося законодательства о разграничении полномочий легитимность повсеместного судебного "отбирания" квартир у муниципалов военными организациями и отдельными военнослужащими представляется сомнительной. Такое положение дел более не соответствует принципам и нормам действующего законодательства о разграничении полномочий публичных органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон о реформе местного самоуправления и Федеральный закон о реформе федеративных отношений, принятые в 2003 г., заложили основу для разграничения прав, обязанностей и ответственности между уровнями публичной власти. Однако с принятием и дальнейшим развитием многих отраслевых федеральных законов по-прежнему происходит вторжение в компетенцию местного самоуправления главным образом в виде наделения органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. Положение усугубляется и тем, что правоприменитель, по сути, продолжает привычную реализацию новых правовых предписаний согласно их старой редакции. Ведь именно по норме п. 5 ст. 15 Закона о статусе право на повторное заселение распространялось на все жилые помещения в "домах государственного, муниципального и ведомственного жилищных фондов". Но и тогда подобный правовой рудимент прежнего порядка жилищного обеспечения все-таки предполагал, кроме принадлежности к тому или иному виду публичного жилищного фонда, еще и "закрепление таких помещений в постоянное пользование" за военным ведомством. Действующее ныне военное и жилищное законодательство подобных положений вообще не содержит. Более того, Жилищный кодекс Российской Федерации принципиально разграничивает все публичные жилищные фонды, обособляя федеральный государственный, региональный государственный и муниципальный негосударственный фонды. Законодатель устанавливает каждому из жилищных фондов различные целевые и правовые режимы, наделяет их собственников самостоятельными компетенциями (ст. ст. 12, 13, 14 Жилищного кодекса Российской Федерации). Аналогичное разделение функций произошло и в военном законодательстве: в области жилищного обеспечения муниципалитеты более ничего не должны военным. Данное умозаключение в какой-то мере можно подкрепить и имеющейся правоприменительной практикой Верховного Суда Российской Федерации, идущей, к слову, вразрез с ранее описанными случаями присуждения прав на муниципальное жилье судами районов и областей. Верховный Суд Российской Федерации еще в 1995 г. выработал правовую позицию, согласно которой право ведомства на повторное заселение освободившейся жилой площади в порядке ст. 45 ЖК РСФСР утрачивается, если жилое помещение в установленном законом порядке передано в муниципальную собственность <15>. Хотя в данном случае речь идет о гражданской организации, передавшей свое (построенное на средства предприятия) жилье в собственность муниципальному органу и попытавшейся впоследствии перераспределить это же жилье как освободившееся своему очереднику, по отношению к ситуациям, складывающимся между военными ведомствами и муниципальными органами, наблюдается очевидное сходство фактических обстоятельств, т. е. ситуации юридически однотипные. И если бы Верховный Суд Российской Федерации должным образом занимался обобщением своей судебной практики, столь разительных коллизий в правоприменении вполне можно было бы избежать. Определенный упрек может быть высказан и в адрес Конституционного Суда Российской Федерации, чрезмерная политическая завуалированность решений которого (на примере упомянутого ранее Определения от 25 декабря 2003 г. N 453-О) ставит в тупик профессиональных юристов всех уровней, так как такие решения порой отличаются неопределенностью, которая постоянно осуждается как порок в законодательстве. -------------------------------- <15> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 1995 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. N 11. С. 2.

Подводя итог нашим рассуждениям, отметим, что правовое регулирование порядка осуществления жилищных прав военнослужащих проходит свой объективный путь диалектического развития. Через разрешение противоречий между военным законодательством, законодательством о разграничении полномочий и законодательством о местном самоуправлении система жилищного обеспечения военнослужащих постепенно приобретает более или менее сбалансированный вид. На примере приведенной рассогласованности публичного законодательства (военного, государственного о разграничении полномочий, о местном самоуправлении) в механизме реализации жилищных прав военнослужащих и членов их семей все более очевидно вырисовывается необходимость окончательного сбалансирования механизмов разделения федерального государственного и местного негосударственного жилищного обеспечения. Государственный механизм призван обеспечить реализацию жилищных прав военнослужащих и членов их семей за счет федерального бюджета и через государственные органы. Муниципальный же механизм предназначен для жилищного обеспечения малоимущих и иных нуждающихся в жилье граждан на уровне решения вопросов местного самоуправления, за счет этих органов и через них, вне системы федерального государственного финансирования. Только такое решение и адекватные ему нормативно-правовое закрепление и судебная практика могут устранить отрицательный эффект влияния рассогласованности норм публичного законодательства, тормозящий нормальное военное строительство.

------------------------------------------------------------------

Название документа