Содержание понятия должностных полномочий воинского должностного лица как критерий отграничения злоупотребления должностными полномочиями от их превышения

СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ВОИНСКОГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА КАК КРИТЕРИЙ ОТГРАНИЧЕНИЯ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ОТ ИХ ПРЕВЫШЕНИЯ

П. Е. ФЕДОРОВ

Федоров П. Е., преподаватель кафедры уголовного права Военного университета, майор юстиции.

В современных условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации, когда в целях придания им нового облика государство выделяет значительные средства для закупки современного вооружения, модернизации материально-технической базы и имеющегося парка военной техники, улучшения социального обеспечения военнослужащих, особую актуальность приобретает борьба с коррупционными преступлениями, совершаемыми воинскими должностными лицами. Как следует из доклада Главного военного прокурора, в 2008 г. органами военной прокуратуры за коррупционные преступления было привлечено 500 офицеров, в том числе 117 командиров воинских частей, а также 20 генералов, ущерб от их деятельности составил 2 млрд. руб. Были пресечены многомиллиардные нарушения закона и деятельность преступных групп в сфере реализации гособоронзаказа, проведения конкурсов, торгов, закупок, снабжения и др. <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Выступление С. Н. Фридинского на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации // URL: http://genproc. gov. ru/news/news-9100/.

В соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" преступные деяния, совершаемые должностными лицами с использованием служебного положения, а также злоупотребление полномочиями являются основными коррупционными проявлениями. Несмотря на понимание государственной властью назревшей проблемы и активную законотворческую деятельность, направленную на создание и совершенствование антикоррупционных норм, законодательными, судебными и следственными органами до настоящего времени окончательно не выработаны критерии, позволяющие отграничить злоупотребление должностными полномочиями от их превышения. В соответствии с диспозициями ст. ст. 285 и 286 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями с точки зрения объективной стороны представляет противоправное использование полномочий, а превышением должностных полномочий является совершение деяний, явно выходящих за их пределы, т. е. основным критерием для отграничения злоупотребления должностными полномочиями от превышения является содержание понятия "должностные полномочия", четкое определение которого в современном законодательстве, уголовно-правовой доктрине и правоприменительной практике отсутствует. В настоящей статье автором предпринята попытка на основании анализа отечественного законодательства и сложившейся доктринальной позиции сформулировать уголовно-правовое понятие должностных полномочий воинского должностного лица, а также определить содержание данного понятия как критерий для отграничения злоупотребления должностными полномочиями от их превышения. Нормативные правовые акты, регулирующие военно-служебную деятельность <2>, в основном оперируют такими понятиями, как "должностные и специальные обязанности военнослужащих" и "права", предоставленные отдельным должностным лицам, и лишь в некоторых из них все же упоминается понятие "полномочия должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации" <3>. Что же определяется этим понятием, в данных актах не конкретизировано. -------------------------------- <2> См.: Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации"; Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"; Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237. <3> См., напр., Приказ Министра обороны Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. N 410 "О полномочиях должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации по назначению офицеров и прапорщиков (мичманов) на воинские должности, освобождению их от воинских должностей, увольнению с военной службы и присвоению им воинских званий".

Разъяснения судебных органов также не дают четкого определения рассматриваемого понятия. Пленум Верховного Суда СССР в своем Постановлении <4> определил, что при совершении злоупотребления должностными полномочиями должностное лицо "... незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом ПРАВА И ПОЛНОМОЧИЯ (выделено мной. - П. Ф.)...", не детерминируя понятие "полномочия" более подробно. -------------------------------- <4> См. п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда СССР "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге".

Вместе с тем понятие "полномочия" является основой - родовым понятием, без детального рассмотрения которого невозможно будет сформулировать определение понятия должностных полномочий. Полномочие - это право, предоставленное кому-нибудь на совершение чего-нибудь <5>; право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности последнего <6>; право юридического или физического лица на совершение хозяйственных операций, а также на представительские функции, зафиксированные законодательно или нотариально. -------------------------------- <5> Ожегов С. И. Словарь русского языка. 11-е изд. М., 1979. С. 509. <6> Юридический словарь // URL: http://dic. academic. ru/dic. nsf/lower/17204.

В трудах различных авторов, рассматривающих вопросы отечественного административного права <7>, полномочиями обычно называют совокупность служебных прав и обязанностей. -------------------------------- <7> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000. С. 161; Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2000. 468 с.; и др.

Охарактеризовать любое понятие можно, определив его содержание - совокупность сущностных признаков, предмета, качества или множества однородных предметов, отраженных в этом понятии, а также объем, то есть обозначить все предметы, к которым можно применить данное понятие <8>. -------------------------------- <8> Толкаченко А. А. Теоретические основы квалификации преступлений. М., 2004. С. 54.

Для того чтобы определить содержание понятия "должностные полномочия", необходимо выделить совокупности общих и специфических признаков, определяющих множество предметов, входящих в него. Полномочия воинских должностных лиц прежде всего должны обладать общими признаками, присущими понятию "полномочия", и специальными признаками, отграничивающими их от иных элементов, входящих в данное множество. Общие признаки должностных полномочий можно охарактеризовать следующим образом. Во-первых, если статус должности представляет собой синтез ее прав и обязанностей, то полномочия, определяющие должностные права и обязанности, являются основным элементом правового статуса должности <9>. -------------------------------- <9> Подобная точка зрения высказывалась и ранее как советскими, так и современными учеными. См., напр.: Манохин В. М. Служащий советского государственного аппарата. М., 1970. С. 36; Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005. 752 с.

Во-вторых, с помощью должностей обеспечивается персонализация административных функций, прав и обязанностей (разделение труда в административном органе). Поэтому еще одним признаком полномочий является их персонифицированность. В-третьих, полномочия должны обладать таким признаком, как сбалансированность. Данный признак предполагает то, что все обязанности, возложенные на должностное лицо, должны быть обеспечены соответствующими правами, иначе должностное лицо не сможет надлежащим образом и в полном объеме их исполнить. В свою очередь, предоставление большего объема прав должностному лицу, чем необходимо, может повлечь злоупотребление ими. В-четвертых, полномочия должностных лиц устанавливаются законами, подзаконными актами, должностными инструкциями, что позволяет выделить еще один обязательный признак - бланкетность. В-пятых, множество полномочий должностного лица должно ограничиваться рамками компетенции представляемого им органа <10>. -------------------------------- <10> Компетенцию зачастую ассоциируют с совокупностью прав и обязанностей отдельного должностного лица или органа управления. Компетенция (лат. competentia, от compete - "совместно достигаю, добиваюсь"; "соответствую, подхожу") - совокупность полномочий (прав и обязанностей) какого-либо органа или должностного лица, установленная законом, уставом данного органа или другими положениями (Большая советская энциклопедия / Гл. ред. А. М. Прохоров. 3-е изд. М., 1973. С. 585).

В современном законодательстве понятие "компетенция" используется для характеристики прав и обязанностей того или иного властного органа <11>, а точнее, совокупности прав и обязанностей того или иного органа управления в рамках определенного сегмента или сферы деятельности в системе государственного управления, ограниченных предметом ведения, временными, пространственными рамками, кругом лиц и т. д. Полномочия должностного лица должны представлять собой часть компетенции органа либо совпадать с его компетенцией. -------------------------------- <11> См., напр.: ст. ст. 13 и 14 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"; ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; п. п. 7, 8 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082.

В-шестых, в соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ должностное лицо признается таковым при условии выполнения им функций представителя власти, организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций <12>. Обычно их совокупность называют властными функциями <13>, т. е. предназначением должностных полномочий является обеспечение властных государственных функций. -------------------------------- <12> Функции - это всеобщие, типичные способы информационного воздействия между субъектами и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, виды административной деятельности вообще, которые отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией (Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 90). <13> См., напр.: Зателепин О. К., Фатеев К. В. К вопросу о понятии воинского должностного лица по уголовному праву // Право в Вооруженных Силах. 2003. N 10; Богуш Г. И. Коррупция и международное сотрудничество по борьбе с ней: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Военно-уголовное законодательство Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под общ. ред. Н. А. Петухова. М., 2004; и др.

Помимо общих признаков полномочий должностные полномочия воинских должностных лиц должны обладать специальными признаками, выделяющими их из множества полномочий иных должностных лиц. Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы реализуют свои полномочия, выполняя задачи в области обороны <14> и безопасности государства <15>. Воинские должностные лица, осуществляя свои функции, обеспечивают выполнение этих задач. -------------------------------- <14> См.: п. 7 ст. 1 Федерального закона "Об обороне". <15> См.: ст. 6 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации".

Следовательно, основным специальным признаком полномочий должностных лиц в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях следует признать то, что указанные лица наделяются ими в целях обеспечения военной безопасности государства. Таким образом, содержание должностных полномочий воинского должностного лица характеризуются тем, что они являются главным элементом правового статуса должности, представляют совокупность персонифицированных прав и обязанностей, связанных с осуществлением государственных функций, носящих властный характер, в рамках своей компетенции в сфере обороны и военной безопасности государства. Объем понятия наиболее наглядно раскрывается при применении метода познания - классификации. Современное законодательство позволяет классифицировать полномочия воинского должностного лица на личные (общие) и служебные. Последние, в свою очередь, можно дифференцировать на общеслужебные, должностные и специальные. Личные (общие) полномочия представляют собой совокупность прав и обязанностей, присущих всем физическим лицам <16>. -------------------------------- <16> См., напр., гл. 2 Конституции Российской Федерации.

Общеслужебные полномочия военнослужащего представляют собой синтез служебных обязанностей <17>, которые установленным порядком возлагаются на всех лиц, имеющих статус военнослужащих <18>, и служебных прав, закрепленных в гл. II Федерального закона "О статусе военнослужащих" и в ст. ст. 9 - 15 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации. -------------------------------- <17> См. ст. 1 Федерального закона "О статусе военнослужащих"; ст. ст. 16 - 23 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации. <18> В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих" граждане (иностранные граждане) приобретают статус военнослужащих с началом военной службы и утрачивают его с окончанием военной службы. На граждан, призванных на военные сборы, статус военнослужащих распространяется в случаях и порядке, которые предусмотрены данным Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Должностные полномочия военнослужащего определяются должностными обязанностями, характеризующими объем выполняемых им в соответствии с занимаемой воинской должностью задач <19>. Должностные права военнослужащих обеспечивают выполнение служебных обязанностей должностного лица. Они устанавливаются в нормах, регулирующих служебную деятельность командиров (начальников) и иных воинских должностных лиц <20>. -------------------------------- <19> Должностные обязанности военнослужащих и порядок их исполнения определяются федеральными законами, общевоинскими уставами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 24 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации). <20> Напр.: право единоначалия (ст. 33 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации); право осуществлять дисциплинарную власть (Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации); право применения оружия в случае открытого неповиновения (ст. 13 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации) и др.

Военнослужащие в отдельных случаях наделяются специальными полномочиями, которые обусловлены наличием специальных обязанностей <21>, а также специальных прав. Последние не конкретизированы правовыми нормами, вследствие чего требуют дополнительного анализа. -------------------------------- <21> Статья 25 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации.

Для исполнения специальных обязанностей военнослужащие могут наделяться дополнительными правами <22>. Именно эти права и следует называть специальными, поскольку военнослужащие наделяются ими в основном для несения специальных видов служб, за нарушение правил несения которых они могут быть привлечены к уголовной ответственности <23>. -------------------------------- <22> Статья 25 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации. <23> В соответствии с нормами УК РФ это нарушения правил несения боевого дежурства (боевой службы) (ст. 340); нарушения правил несения пограничной службы (ст. 341); нарушения уставных правил караульной (вахтенной) службы (ст. 342); нарушения правил несения службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ст. 343); нарушения уставных правил несения внутренней службы и патрулирования в гарнизоне (ст. 344). См., напр.: Гафаров В. М., Самойлов А. С., Косован О. А., Сумин Х. П., Портянко Н. М. Преступления против порядка несения специальных видов военной службы. Архангельск, 2001. С. 5; Военно-уголовное право: Учеб. М., 2008. С. 205 - 229; и др.

Проиллюстрировать систему прав военнослужащих можно следующим образом. Например, положения ст. 37 УК РФ устанавливают личное (общее) право граждан на необходимую оборону, в том числе и с применением оружия, независимо от их служебного положения и возможности избежать общественно опасного посягательства. Военнослужащие имеют общеслужебное право применять оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости <24>. -------------------------------- <24> См. подробнее ст. 13 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации.

Командир (начальник) имеет должностное право применить оружие в случае открытого неповиновения подчиненного в боевых условиях <25>. -------------------------------- <25> Там же.

Часовой, выполняя специальный вид службы, имеет специальное право применять оружие по нарушителю границы поста и при отсутствии указанных признаков <26>, например после предупредительного выстрела в воздух, при обращении нарушителя в бегство. -------------------------------- <26> Статья 211 Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации.

Объем должностных полномочий воинского должностного лица характеризуется совокупностью именно должностных прав и обязанностей, поскольку они удовлетворяют всем признакам, характеризующим содержание понятия "должностные полномочия". Определив содержание и объем понятия должностных полномочий воинского должностного лица, можно сформулировать его дефиницию. Должностные полномочия воинского должностного лица являются главным элементом правового статуса должности, представляют совокупность персонифицированных обязанностей, характеризующих объем его должностных задач, и прав, обеспечивающих выполнение служебных обязанностей, связанных с осуществлением государственных функций, носящих властный характер, в рамках своей компетенции в сфере обороны и военной безопасности государства. Если применять в полном объеме понятие должностных полномочий при характеристике состава преступления "злоупотребление должностными полномочиями", то становится ясно, что название и диспозиция нормы, предусмотренной ст. 285 УК РФ, требуют коррекции. Это обусловлено следующими обстоятельствами. 1. Злоупотреблением должностными полномочиями является противоправное использование должностным лицом своих служебных полномочий. Понятие "злоупотребление" (буквально "употребление во зло") обозначает незаконное преступное использование своих прав и возможностей <27>. -------------------------------- <27> Ожегов С. И. Указ. соч. С. 214.

Если возможность использования должностным лицом своих служебных прав вопреки интересам службы очевидна, то использование должностным лицом своих служебных обязанностей вопреки интересам службы трудно себе представить, поскольку должностное лицо в своей повседневной деятельности может либо исполнять свои обязанности, используя предоставленные права, либо воздерживаться от их исполнения. Такое деяние может носить преступный характер, но не будет являться использованием служебных полномочий вопреки интересам службы, а скорее будет являться "... их неиспользованием вопреки интересам службы" <28>. -------------------------------- <28> Волженкин Б. В. Служебные преступления. М., 2000. С. 142.

2. Исследование исторического аспекта развития отечественного законодательства, предусматривающего ответственность за воинские должностные преступления, позволяет отметить, что в ст. 12 Положения о воинских преступлениях от 31 октября 1924 г. и ст. 193.12 УК РСФСР 1926 г. предусматривалась ответственность за злоупотребление правами лицом командного, административно-хозяйственного или политического состава РККА. 3. Применение в отечественном уголовном законе понятия "злоупотребление должностными правами" вместо понятия "злоупотребление должностными полномочиями" обладает практической значимостью, поскольку такое деяние значительно проще отграничить от превышения должностных полномочий, так как для правильной квалификации необходимо будет выяснить, входят ли действия, совершенные должностным лицом и повлекшие определенные в уголовном законе последствия, в число его прав, установленных руководящими документами. Например, в правоприменительной практике военных судов отсутствует единство при квалификации сходных по своим признакам деяний, совершаемых воинскими должностными лицами. Так, командир воинской части, полковник Д. использовал военную технику и личный состав вверенной воинской части для строительства своей дачи, что повлекло существенное нарушение прав и законных интересов государства и наступление тяжких последствий, что было квалифицировано Саратовским гарнизонным военным судом в соответствии с ч. 3 ст. 285 УК РФ <29>. -------------------------------- <29> Уголовное дело N 26/13/0011-00 // Архив военной прокуратуры Саратовского гарнизона.

Командир воинской части ДВО полковник Г. направлял военнослужащих, проходящих военную службу по призыву во вверенной ему воинской части, на работы в ОАО "Хабаровский завод...". Несмотря на позицию государственного обвинителя (ч. 3 ст. 286 УК РФ), судом действия Г. были квалифицированы в соответствии с ч. 1 ст. 285 УК РФ <30>. -------------------------------- <30> Уголовное дело N 05/25/0177-03 // Архив Главной военной прокуратуры.

В рассмотренных случаях военные суды в своих приговорах ссылались на использование командирами своего права определять порядок службы подчиненных военнослужащих, обращая особое внимание на наличие корыстной и иной личной заинтересованности. Однако в судебной практике встречаются и случаи квалификации подобных деяний в соответствии со ст. 286 УК РФ. Так, заместитель командира воинской части, полковник Ан., с первой декады декабря 2004 г. по 19 января 2005 г. привлек подчиненных военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, М. и Ал. для выполнения бытовых строительных работ по благоустройству и охране своего дачного участка. Все это время они не выполняли обязанностей военной службы, проживали на дачном участке Ан. и выполняли вышеуказанные функции. 19 января 2005 г. М. и Ал. были задержаны военной комендатурой и возвращены в часть. Действия Ан. были квалифицированы в соответствии с ч. 1 ст. 286 УК РФ <31>. -------------------------------- <31> Из архива Московского гарнизонного военного суда.

Капитан В. был также осужден Московским гарнизонным военным судом в соответствии с ч. 1 ст. 286 УК РФ за то, что с июня по ноябрь 2005 г., являясь должностным лицом, в целях получения денежных средств и действуя в нарушение действующего законодательства о порядке прохождения военной службы периодически направлял подчиненных ему военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, в количестве пяти человек на работу в ЧОП "Родон". За работу подчиненных получил денежные средства в размере 54000 руб., которыми распорядился по своему усмотрению. В приведенных выше случаях о правильной квалификации свидетельствуют следующие аспекты: а) использование военнослужащих на работах, не связанных с прохождением военной службы, противоречит предназначению Вооруженных Сил Российской Федерации, т. е. выходит за пределы компетенции воинских должностных лиц; б) совершение таких деяний прямо запрещено Министром обороны Российской Федерации <32>. -------------------------------- <32> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 8 октября 2005 г. N 428 "О запрещении привлечения военнослужащих к выполнению работ, не обусловленных исполнением обязанностей военной службы".

Таким образом, подобные действия воинских должностных лиц следует признавать превышением должностных полномочий. Изложенный выше подход к пониманию содержания должностных полномочий влечет за собой вывод о необходимости внесения изменения в ст. 285 действующего УК РФ, а именно о замене понятия "служебные полномочия" на понятие "должностные права". При этом название ст. 285 УК РФ следует заменить на "Злоупотребление должностными правами".

------------------------------------------------------------------

Название документа