Обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам бюджетных учреждений Вооруженных Сил Российской Федерации

ОБРАЩЕНИЕ ВЗЫСКАНИЯ НА СРЕДСТВА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ПО ДЕНЕЖНЫМ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н. П. ОЛЬХОВСКАЯ

Ольховская Н. П., преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета.

Ответственность бюджетного учреждения Вооруженных Сил Российской Федерации как плательщика, нарушившего свое денежное обязательство, определяется нормами, регулирующими основное обязательство, по которому производятся расчеты. Основанием возникновения денежного обязательства бюджетного учреждения Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - бюджетное (военное) учреждение) как в частноправовой, так и в публично-правовой сфере могут служить любые юридические факты, предусмотренные соответствующим отраслевым законодательством (например, п. 1 ст. 8 ГК РФ, ст. 25 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании", положениями НК РФ об уплате налоговых платежей, КоАП РФ и т. д.). Как правило, безналичные расчеты по своим денежным обязательствам бюджетные (военные) учреждения, выступая инициаторами платежа, осуществляют в добровольном порядке, и в этом случае кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в порядке календарной очередности и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета (абз. 4 п. 1 ст. 241.1 БК РФ можно рассматривать практически как аналог ч. 1 ст. 855 ГК РФ, регулирующей порядок списания средств с расчетных счетов, когда их достаточно). При этом надлежащее исполнение денежных обязательств не влечет за собой применения мер ответственности. Однако достаточно часто при осуществлении бюджетным (военным) учреждением его повседневной деятельности возникают ситуации, когда инициирует платеж получатель средств, кредитор, и денежные обязательства в этом случае исполняются на основании исполнительных документов судебных органов, что, как правило, сопряжено с применением мер ответственности за правонарушения в финансово-правовой, гражданско-правовой или иных сферах, что подтверждают нормативные правовые акты Министерства обороны Российской Федерации <1>. В зависимости от того, где находятся счета должника - в кредитном учреждении или в казначействе, - применяется порядок обращения взыскания на денежные средства должника, предусмотренный гражданским законодательством (ст. 855 ГК РФ) и законодательством об исполнительном производстве, либо порядок обращения взыскания, урегулированный бюджетным законодательством (гл. 24.1 БК РФ). И поскольку бюджетным (военным) учреждениям запрещается иметь расчетные счета в кредитных учреждениях, кроме того, на счета бюджетных (военных) учреждений распространяется правовой режим, установленный бюджетным законодательством, следовательно, на их денежные средства распространяется порядок обращения взыскания, установленный БК РФ. -------------------------------- <1> Приказы министра обороны Российской Федерации от 6 октября 2005 г. N 400 "О состоянии работы по защите прав и законных интересов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, министра обороны Российской Федерации, органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации в судах и мерах по ее совершенствованию в Вооруженных Силах Российской Федерации", от 15 марта 2005 г. "Об организации работы по исполнению требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета Министерства обороны Российской Федерации".

Прежде чем исследовать расчетные правоотношения по обращению взыскания на основании исполнительных документов, необходимо остановиться на характерных особенностях основных правоотношений. В зависимости от основания возникновения ответственности, позволяющей определить надлежащего исполнителя, предусмотрены два порядка исполнения судебных решений (что отражается в резолютивной части судебного решения <2>): -------------------------------- <2> Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 14 августа 2006 г. N 08-04-14/4079 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс", март 2008 г.

а) согласно первому порядку обращается взыскание на средства казны Российской Федерации на основании судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц (ст. ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ), а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (ст. ст. 165 и 242.2 БК РФ). При этом обязанность по возмещению вреда возложена на Министерство финансов Российской Федерации, и в этом случае исполнительные документы направляются в Министерство финансов Российской Федерации. Надлежащим ответчиком по таким искам является Российская Федерация как публично-правовое образование и собственник имущества (п. 2 ст. 120 ГК РФ). От имени Российской Федерации в суде в качестве представителя ответчика выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности соответствующих государственных органов или их должностных лиц, действия (бездействие) которых явились причиной предъявления иска (п. 3 ст. 158 БК РФ). Основное правоотношение по обращению взыскания на средства казны Российской Федерации обеспечивается производным от него расчетным правоотношением по списанию на основании исполнительных документов суммы исковых требований с единого счета бюджета и зачислению ее на счет взыскателя. Здесь следует сразу отметить, что в ежегодном законе о бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на возмещение сумм денежных требований, предъявленных к казне. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись. Субъектами такого расчетного правоотношения выступают взыскатель (юридическое или физическое лицо), исполнитель (Министерство финансов Российской Федерации), Центральный банк Российской Федерации, через учреждения которого производится списание и перечисление денежных средств; б) согласно второму порядку обращается взыскание на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федерального бюджетного (военного) учреждения - должника на основании исполнительных документов (ст. 242.3 БК РФ), предъявляемых в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевых счетов для учета бюджетных средств, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Основное правоотношение по обращению взыскания на средства бюджета по денежным обязательствам бюджетного (военного) учреждения обеспечивается производным от него расчетным правоотношением по списанию на основании исполнительных документов суммы долга с лицевого счета (с единого счета федерального бюджета с отражением этой операции на лицевом счете) военного учреждения и ее зачислению на счет взыскателя. Субъектами такого расчетного правоотношения выступают: взыскатель (юридическое или физическое лицо), должник (бюджетное (военное) учреждение <3>, а в случае удовлетворения требований при недостаточности средств у основного должника за счет собственника имущества - Российской Федерации <4> к субсидиарной ответственности привлекается Министерство обороны Российской Федерации как главный распорядитель средств подведомственного учреждения и представитель собственника имущества), соответствующий орган Федерального казначейства, в котором открыты счета военного учреждения или Министерства обороны Российской Федерации, учреждение Центрального банка Российской Федерации, осуществляющее по распоряжению казначейства списание и перечисление денежных средств. -------------------------------- <3> Как следует из п. 4 ст. 242.3 БК РФ, военное учреждение может и не быть должником в расчетном правоотношении, а выполнять поручение должника - Министерства обороны Российской Федерации по оплате его долговых обязательств при условии выделения соответствующих лимитов и объемов финансирования. <4> Надлежащим ответчиком по денежным обязательствам бюджетных (военных) учреждений при недостаточности денежных средств для удовлетворения исковых требований выступает собственник имущества - Российская Федерация (п. 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса РФ".

Взыскание на основании исполнительных документов средств по денежным обязательствам бюджетных (военных) учреждений, впрочем, как и всех получателей средств бюджета, отличается расчетными документами, которые используются в ходе расчетов. Оплата исполнительных документов по денежным обязательствам производится в отличие от общих правил бесспорного списания банками безналичных денежных средств с расчетных счетов, урегулированных гражданским законодательством, путем представления военным учреждением в казначейство платежного поручения на оплату исполнительного документа, что позволяет говорить об особом правовом регулировании обращения взыскания финансово-правовыми нормами. Кроме того, различается порядок обращения взыскания на денежные средства военного учреждения в зависимости: а) от источника их происхождения; б) от размера имеющегося остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств федерального бюджета по соответствующим кодам бюджетной классификации или общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; в) от особенностей нормативного правового регулирования процедуры взыскания специальным законодательством. Так, при исполнении исполнительного документа за счет средств федерального бюджета может возникать две ситуации: когда объемов финансирования и (или) лимитов бюджетных обязательств достаточно для удовлетворения предъявленных к лицевому счету требований, такая ситуация не вызывает затруднений. В этом случае казначейство акцептует платежное поручение военного учреждения, списывает с единого счета бюджета требуемую сумму и отражает исполненную операцию на лицевом счете военного учреждения по учету средств бюджета. Зачисление суммы долга по денежному обязательству военного учреждения на счет взыскателя, указанный в исполнительном документе, прекращает обязательство исполнением. В случае отсутствия или недостаточности бюджетных средств на лицевом счете для полного исполнения исполнительного документа законодатель предлагает производить исполнение за счет общего остатка средств, полученных от приносящей доход деятельности, опираясь при этом на нормы п. 2 ст. 120 ГК РФ, предусматривающие ответственность учреждения по обязательствам всеми находящимися в его распоряжении денежными средствами. По нашему мнению, совершенно правомерное и разумное решение проблемы. Однако непонятна логика законодателя, когда при обращении взыскания на средства, полученные от приносящей доход деятельности, в случае их недостаточности для полного исполнения предъявленных требований обращение взыскания на средства федерального бюджета не допускается. Возникает закономерный вопрос: следует ли воспринимать нормы п. 3 ст. 242.3 БК РФ как специальные по отношению к нормам п. 2 ст. 120 ГК РФ или как противоречащие ему? Представляется, что нормы бюджетного законодательства должны быть приведены в соответствие с нормами гражданского законодательства с тем, чтобы предоставить возможность взаимного обращения взыскания на денежные средства, полученные из различных источников. Если не вносить изменения в п. 3 ст. 242.3 БК РФ, то в этом случае у бюджетных (военных) учреждений возникает проблема - потенциальная возможность появления кредиторской задолженности. Если исполнение будет осуществлено за счет средств от приносящей доход деятельности, а под эти денежные средства уже приняты обязательства, срок исполнения которых уже наступил, то в этом случае к бюджетному (военному) учреждению могут быть применены санкции за нарушение договорных обязательств. И кроме уплаты суммы основного долга предстоит уплачивать проценты за каждый день просрочки исполнения обязательства. Далее, если и в этом случае денежных средств недостаточно для полного удовлетворения требований по исполнительному листу, исполнение исполнительного документа в оставшейся части обеспечивается за счет выделенных главным распорядителем (распорядителем) дополнительных бюджетных ассигнований на основании запроса-требования военного учреждения. В случае предъявления исполнительного документа о взыскании средств от приносящей доход деятельности исполнительный документ исполняется в размере остатка денежных средств на лицевом счете по учету средств от приносящей доход деятельности. В случае недостаточности таких средств взыскатель вправе предъявить требования собственнику имущества (Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 21). Важно подчеркнуть, что Федеральное казначейство не несет ответственности за неисполнение военным учреждением исполнительного документа, поскольку его полномочия не носят ни принудительного, ни обязывающего характера (например, такие полномочия предоставлены Федеральной службе судебных приставов). Однако несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации, является основанием для применения к бюджетному (военному) учреждению мер принуждения в соответствии со ст. 283 БК РФ, которые заключаются в приостановлении Федеральным казначейством операций по лицевым счетам до устранения нарушения бюджетного законодательства. Возникает вопрос: что же делать кредитору, если возвращен его частично либо полностью неисполненный исполнительный документ? Для этого, как установил законодатель (п. 10 ст. 242.3 БК РФ, п. 1 ст. 399 ГК РФ), необходимо обратиться в суд с исковым заявлением о взыскании средств с собственника имущества (от имени которого в суде выступает Министерство обороны Российской Федерации) в порядке субсидиарной ответственности. В случае удовлетворения судом исковых требований выписывается новый исполнительный документ и представляется в орган Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета Министерству обороны Российской Федерации. В юридической литературе В. Витрянским высказано мнение, что кредитор вправе обратиться в арбитражный суд с иском непосредственно к Российской Федерации и потребовать взыскания задолженности из федерального бюджета в случае невозможности взыскания суммы долга с бюджетного учреждения, "поскольку на текущем счете учреждения отсутствуют денежные средства" <5>. Исходя из специфических особенностей таких субъектов гражданского права, как учреждения, А. Гринкевич высказал мнение, что "ответственность учреждений по их обязательствам должна наступать только в пределах денежных средств, предусмотренных в соответствующих сметах на цели, для достижения которых учреждение и вступало в гражданско-правовые обязательства". При недостаточности же этих средств для удовлетворения требований кредиторов субсидиарную ответственность должен нести соответствующий собственник, в том числе и казна <6>. Арбитражная практика исходит из того, что Министерство обороны Российской Федерации несет субсидиарную ответственность по всем принятым подведомственным военным учреждением денежным обязательствам, в том числе и с превышением выделенных лимитов <7>, но только в том случае, если у военного учреждения недостает выделенных ему из бюджета ассигнований (ст. 124 ГК РФ) и соблюден предварительный порядок обращения исковых требований к основному должнику. -------------------------------- <5> Витрянский В. Черты юридического лица // Экономика и жизнь. 1995. N 8. С. 30. <6> Гринкевич А. Гражданско-правовая ответственность казны // Хозяйство и право. 1996. N 4. С. 79, 80. <7> См.: п. 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса РФ" от 22 июня 2006 года N 21; п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ" от 22 июня 2006 г. N 23.

Например, Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N 09АП-7067/2007-ГК от 13 июня 2007 г. <8>, подтвердившим решение Арбитражного суда г. Москвы, с Министерства обороны Российской Федерации была взыскана задолженность в порядке субсидиарной ответственности по долгам войсковой части 52688. Как следует из материалов дела, взыскателем - ООО "Агро-тэк" был предъявлен в УФК по г. Москве исполнительный лист с копией решения арбитражного суда о взыскании с войсковой части 52688 задолженности в размере 353 тыс. руб. Войсковая часть исполнительный лист не исполнила, поэтому апелляционным судом было принято решение о взыскании задолженности с Министерства обороны Российской Федерации. Соглашаясь с решением суда, следует признать, что в суде от имени Российской Федерации по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных им учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При недостаточности средств на лицевом счете должника взыскатель вправе в судебном порядке предъявить требования в части неисполненного обязательства к главному распорядителю средств федерального бюджета, в ведении которого находится должник. Министерство обороны Российской Федерации является главным распорядителем средств федерального бюджета по вопросам финансирования расходов на оборону, поэтому с него и была взыскана задолженность. Однако военному командованию следует всесторонне изучить причины, по которым не были исполнены войсковой частью как основное денежное обязательство по договору, так и исполнительный лист, выданный судом. Особое внимание следует уделить сроку предъявления исполнительного листа к исполнению: по общему правилу срок для предъявления требований по исполнительному листу составляет три года, и он прерывается его предъявлением к исполнению. Однако предъявление исполнительного листа к исполнению относительно основного должника не может прерывать срок предъявления требований к субсидиарному ответчику <9>. -------------------------------- <8> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N 09АП-7067/2007-ГК от 13 июня 2007 г. ("КонсультантПлюс", март 2008 г.). <9> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 сентября 2007 г. N КГ-А41/9387-07, вынесенное в порядке надзора по рассмотренному выше делу ("КонсультантПлюс", март 2008 г.).

В зависимости от особенностей нормативного правового регулирования процедуры обращения взыскания специальным законодательством выделяют судебный и внесудебный порядок взыскания. На основании судебного решения осуществляется взыскание с военного учреждения задолженности по всем договорным и внедоговорным обязательствам (например, взыскание алиментов), задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам за налоговые правонарушения (применение внесудебной процедуры по решению налогового органа исключено - абз. 4 п. 2 ст. 45, ст. ст. 46, 47 НК РФ) и т. д. Специальное законодательство <10> устанавливает внесудебную процедуру взыскания по различным установленным им основаниям. Например, недоимки в Пенсионный фонд Российской Федерации по страховым взносам, пеням и штрафам, если их размер не превышает 50000 руб. (для юридических лиц), взыскиваются во внесудебном порядке (ст. 25 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"). Во внесудебном порядке взыскиваются суммы штрафов за административные правонарушения (гл. 23 КоАП РФ). Однако, как разъясняется в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 мая 2007 г. N 31, в случае неисполнения решения Пенсионного фонда Российской Федерации об уплате недоимки или постановления о наложении административного штрафа такое решение или постановление направляются в орган Федерального казначейства по месту открытия бюджетному учреждению лицевых счетов и исполняются по правилам ст. 242.3 БК РФ. Однако положения ст. ст. 239, 242.1, 242.3 БК РФ, предусматривающие обращение взыскания на денежные средства бюджетного (военного) учреждения на основании исполнительных документов, не могут рассматриваться как устанавливающие судебный порядок взыскания либо как основания для отнесения к подведомственности арбитражных судов дел о привлечении к административной ответственности. -------------------------------- <10> См.: ст. 25 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 145-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"; гл. 23 КоАП РФ; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 мая 2007 г. N 31 "О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение".

Следовательно, нормы законодательства, устанавливающие внесудебный порядок взыскания сумм обязательных платежей и санкций, являются специальными по отношению к гл. 24.1 БК РФ. И только в том случае, если нормы специального законодательства добровольно не исполняются, применяется порядок, предусмотренный ст. 242.3 БК РФ. Несмотря на инициирование платежа взыскателем средств, непосредственное распоряжение денежными средствами, отраженными на его лицевом счете, осуществляет добровольно и самостоятельно бюджетное (военное) учреждение. Его распорядительные действия заключаются в представлении в казначейство в установленные сроки платежного поручения на списание средств с лицевого счета на основании исполнительного документа в пользу взыскателя в целях погашения денежного обязательства исполнением. Представление в казначейство платежных поручений бюджетным (военным) учреждением на совершение платежа по исполнительным документам осуществляется по мере приема к исполнению казначейством поступивших исполнительных документов и информирования об этом бюджетного (военного) учреждения. При этом платежи по исполнительным документам осуществляются в первоочередном порядке, имеют приоритет перед иными платежами. Обращение взыскания на средства бюджета по исполнительным документам и порядок его исполнения обеспечиваются установленным военно-административными правовыми нормами первоочередным порядком исполнения предъявленных требований, а также субсидиарной ответственностью собственника имущества и применяемыми казначейством мерами по приостановлению операций по всем лицевым счетам военного учреждения при нарушении им законодательных требований, вследствие чего характеризуются исполнимостью судебных актов. Так, на осуществление расходов по исполнительным листам в первую очередь указывает Приказ министра обороны Российской Федерации от 15 марта 2005 г. N 102 "Об организации работы по исполнению требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета Министерства обороны Российской Федерации".

------------------------------------------------------------------

Название документа