О нормах жилых помещений для военнослужащих, или как изменения жилищного и военного законодательства повлияли на жилищные права граждан в погонах

О НОРМАХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ДЛЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, ИЛИ КАК ИЗМЕНЕНИЯ ЖИЛИЩНОГО И ВОЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПОВЛИЯЛИ НА ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН В ПОГОНАХ

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., доцент, кандидат юридических наук.

Вопросы правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей в современных условиях получили качественно новый импульс, вполне достаточный для того, чтобы оправдать необходимость их научного осмысления и разрешения. Выступая неотъемлемой составной частью государственной программы по созданию надлежащих условий военного реформирования, жилищное обеспечение военнослужащих также претерпело существенные изменения, вполне отразившие новизну доктринальных взглядов на государственную жилищную политику вообще и на государственную политику в области жилищного обеспечения государственных служащих в частности. В качестве исходного материала рассмотрим характерный пример из правоприменительной практики. Несмотря на узость предмета конкретного спора (о применении норм жилищного законодательства об учетной норме площади жилого помещения, необходимой для признания военнослужащего нуждающимся в улучшении жилищных условий), в этом частном правоприменительном акте отчетливо просматриваются общие проблемные вопросы, заявленные выше. Определением N 6н-398/07 2007 г. Военная коллегия Верховного Суда РФ (далее - ВК ВС) постановила, что при решении вопроса о признании военнослужащего нуждающимся в улучшении жилищных условий следует исходить из учетной нормы площади жилого помещения, установленной органом местного самоуправления <1>. -------------------------------- <1> http://www. supcourt. ru/news_detale. php? id=5232

Вот текст данного судебного акта. В 1999 г. Р. был выдан государственный жилищный сертификат на состав семьи из 3 человек, по которому он приобрел в г. Советске Калининградской области квартиру общей площадью 53,1 кв. м. Во время прохождения военной службы в августе 2004 г. в г. Душанбе Республики Таджикистан у Р. родился второй ребенок. После возвращения в город Советск Р. обратился в жилищную комиссию с просьбой принять его на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. 18 октября 2006 г. жилищная комиссия отказалась признать его нуждающимся в улучшении жилищных условий. Это решение было утверждено командиром войсковой части. Считая свои права нарушенными, Р. обратился в гарнизонный военный суд, который в удовлетворении его требований отказал. Флотский военный суд оставил это решение без изменения. Президиум флотского военного суда отменил судебные постановления по делу и принял новое решение, удовлетворив требования заявителя. Военная коллегия нашла, что постановление президиума подлежит отмене с оставлением в силе решения и кассационного определения по следующим основаниям. При обосновании признания действий командира по вопросу утверждения решения жилищной комиссии в отношении Р. неправомерными суд надзорной инстанции исходил из того, что учетная норма, установленная органом местного самоуправления, подлежит применению при постановке на учет для получения жилых помещений лишь в самих этих органах, но не в органах, обеспечивающих граждан, в частности военнослужащих, жилыми помещениями из государственного жилищного фонда. В последнем случае при оценке нуждаемости граждан в жилье необходимо руководствоваться нормативно-правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако подобное обоснование является ошибочным. Как следует из содержания п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются граждане, являющиеся собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы. В соответствии с п. п. 4 и 5 ст. 50 Кодекса учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. И хотя п. 6 ст. 50 ЖК РФ предусмотрено положение, в соответствии с которым законами субъектов Российской Федерации для отдельных категорий граждан допускается установление иных учетных норм, данное положение к военнослужащим, проходящим службу на территории Калининградской области, неприменимо, поскольку действие ст. 1 Закона Калининградской области от 21 декабря 2005 г. N 706 "О порядке предоставления по договорам социального найма жилых помещений жилищного фонда Калининградской области", устанавливавшей учетную норму в 18 кв. м, распространялось лишь на работников государственных учреждений бюджетной сферы Калининградской области, к которым подполковник пограничных войск Российской Федерации Р. не относился, так как являлся военнослужащим федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Кроме того, Жилищный кодекс Российской Федерации не делает в этой части каких-либо исключений для граждан, обеспечиваемых жильем за счет средств государственного бюджета, в сравнении с гражданами, обеспечиваемыми жилой площадью из муниципального жилищного фонда. К тому же Закон Калининградской области от 21 декабря 2005 г. N 706 "О порядке предоставления по договорам социального найма жилых помещений жилищного фонда Калининградской области", применить который к себе требовал Р., в настоящее время отменен, а установленная в нем учетная норма жилой площади в новом принятом Калининградской областной Думой Законе Калининградской области от 3 июля 2007 г. N 151 "О специализированном жилищном фонде Калининградской области" отсутствует. Исходя из изложенного и с учетом того, что Р. обеспечен жилой площадью на каждого из четырех членов семьи более чем по 10 кв. м, мнение командира воинской части в жалобе о том, что постановление президиума флотского военного суда по данному спору вынесено без должных правовых оснований, является обоснованным. Судебный акт ВК ВС в данном случае приведен без купюр, ибо именно его точное содержание станет отправной точкой последующих рассуждений согласно заявленной теме. Однако вначале дадим ряд юридических пояснений. На момент спора между Р. и командиром части действовали: - нормы п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" <2> (в ред. 1998 г.), которыми военнослужащие отнесены к гражданам, обеспечиваемым государственным жильем из федерального жилищного фонда. Военнослужащие имеют право и на улучшение жилищных условий. Нормы о причастности органов местного самоуправления к обеспечению жильем военнослужащих из военного законодательства в 2004 г. были изъяты в связи с принятием Жилищного кодекса РФ <3> (далее - ЖК РФ). Конкретных норм об основаниях и порядке жилищного обеспечения военнослужащих в военном законодательстве не содержится, но делаются ссылки на другие федеральные законы и нормативные правовые акты; -------------------------------- <2> Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (с изм. и доп.). <3> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (с изм. и доп.).

- нормы ч. 3 ст. 49 ЖК РФ (в ред. 2004 г.), согласно которым жилые помещения жилищного фонда РФ или жилищного фонда субъекта РФ могут предоставляться гражданам, указанным в законе, нуждающимся в жилье по основаниям, установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом или законом субъекта РФ; - нормы п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ (в ред. 2004 г.), которыми устанавливалось, что граждане, имеющие жилые помещения в собственности при обеспечении общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы, могут быть признаны нуждающимися в улучшении условий (получении жилья); - нормы ч. 5 ст. 50 ЖК РФ (в ред. 2004 г.) которыми определялось, что учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. Фактические обстоятельства дела таковы, что на момент возникновения спора и его судебного рассмотрения (октябрь 2006 г.) федеральных учетных норм площади жилого помещения не было. У органа местного самоуправления по месту жительства Р. был свой правовой акт (постановление главы муниципального образования города Советска <4>), согласно которому учетная норма жилого помещения устанавливалась в размере 10 кв. м, а норма предоставления - в размере 12 кв. м. Нормами государственного законодательства Калининградской области, о котором упоминается в Определении ВК РФ, учетная норма устанавливалась в 18 кв. м. -------------------------------- <4> Данные об этом правовом акте органа местного самоуправления получены автором по телефону от специалиста по учету жилья г. Советска Л. Н. Москаевой, за что выражаем ей свою признательность.

Следует подчеркнуть, что до надзорного рассмотрения спора в декабре 2006 г. в жилищное законодательство были внесены изменения и дополнения, согласно которым федеральные власти были наделены собственной компетенцией в определении порядка предоставления жилья (п. 6 ст. 12 ЖК РФ); нормой ч. 3 ст. 49 ЖК РФ на государство возложена обязанность предоставления жилья по договору социального найма отдельным указанным в законах РФ категориям граждан; основания этого должны быть установлены нормативными правовыми актами РФ (в отношении федеральных госслужащих) и субъектов РФ (в отношении госслужащих субъектов РФ); наконец, нормами ч. 3 и ч. 6 ст. 50 ЖК РФ государству было предписано конкретное правовое нормирование - установление федеральных норм предоставления жилья и федеральных учетных норм площади жилого помещения для постановки на учет с целью улучшения жилищных условий. Данные изменения жилищного законодательства свидетельствуют о постепенном исправлении ошибок, допущенных при разработке и принятии ЖК РФ. Кодекс базируется на важнейшем принципе разграничения компетенций между всеми публично-правовыми субъектами жилищных правоотношений (ст. ст. 12 - 14 ЖК РФ). Однако этот принцип был изначально нарушен самим законодателем, что подтверждают осуществленные корректировки закона. Предлагаемые далее аналитические суждения о судебных актах ни в коей мере не направлены на их критику и не преследуют цели установить истину в споре. Это прежде всего постановочные рассуждения о причинах случившегося. Итак, что же показывает приведенный акт ВК ВС по поводу правоприменения военного и жилищного законодательства к регулированию жилищных прав военнослужащего Р.? Главный вывод: суды по-разному понимают и применяют жилищное законодательство к правоотношениям с участием военнослужащих. Суды первой, второй и высшей надзорных инстанций, отказывая заявителю в споре Р. и командира части, применили прямую норму о том, что учетную норму могут устанавливать только органы местного самоуправления (ч. 5 ст. 50 ЖК РФ). При этом суды не вдавались в явное несоответствие примененной нормы не только принципам ЖК РФ (ст. ст. 12 - 14), но и другой прямой норме - о возможности установления оснований нуждаемости для предоставления государственного жилья государственным служащим законами государства (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ). Зато именно это несоответствие и стало основанием принятия положительного решения в отношении Р. президиумом флотского военного суда, отменившим судебные постановления по делу и принявшим новое решение, удовлетворив требования заявителя Р. Следует признать, что суд первой надзорной инстанции, несмотря на отмену его акта ВК ВС, в применении норм материального права продемонстрировал ту известную самостоятельность правосудия, которой его наделяет закон. Действительно, согласно ч. 1 ст. 196 ГПК РФ при принятии решения суд определяет, какой закон должен быть применен по данному делу. В случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона) (ч. 3 ст. 11 ГПК РФ). Следует согласиться с мнением А. Н. Гуева, что специфика правил, содержащихся в ч. 3 ст. 11 ГПК РФ, состоит в том, что: а) ими можно руководствоваться, если отсутствует федеральный закон, иной правовой акт (принятый в соответствии с законом), регулирующий спорное правоотношение; б) они устанавливают процедуру и пределы применения аналогии закона. Иными словами, если отсутствует закон (иной нормативный акт), позволяющий прямо и непосредственно разрешить спорное правоотношение, то суд должен применить закон, регулирующий сходные отношения <5>. -------------------------------- <5> Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Экзамен, 2006 // СПС "Гарант".

Из указанного становится понятным, почему президиум флотского (окружного) военного суда, защитивший право Р. и членов его семьи на улучшение жилищных условий, вынес состоявшееся решение. Выявив пробел и несоответствия в материальном праве, этот суд вполне законно применил указанную аналогию закона. Вопрос о том, чьи правила (субъекта Федерации или муниципального образования) по своему существу ближе к регулированию жилищных прав военнослужащих как государственных служащих, - вопрос чисто риторический. Естественно, ближе всего правила правового акта государственного уровня, но не местного. Справедливости ради все-таки позволим высказать и собственное мнение насчет возникшего спора. Постановочная норма в 18 кв. м - очевидно завышенная величина с учетом повсеместно сложившейся нормы от 8 до 10 кв. м. Нет сомнений в том, что калининградские государственные чиновники, пролоббировавшие подобный благоприятный закон, преследовали вполне очевидные для них цели. На этом фоне и требования Р. применить столь неестественно высокую региональную норму к решению его жилищного вопроса выглядят как попытка злоупотребления правом. Поэтому, если исходить из сути спора, учитывать реальное положение с нормами жилищного обеспечения военнослужащих, ВК ВС вынесла вполне легитимное решение. Однако для наших рассуждений важнее иное, а именно то, что вопросы, отраженные в данном судебном деле, свидетельствуют о наличии серьезных несоответствий и пробелов в правовом регулировании жилищных прав военнослужащих. И они сохраняются. При условии что законодатель за несколько лет, прошедших с момента введения в действие ЖК РФ и соответствующих изменений в военном законодательстве, так и не удосужился до сих пор узаконить хоть какие-то федеральные нормы предоставления жилья и федеральные учетные нормы площади жилого помещения для постановки на учет с целью улучшения жилищных условий, возможно правоприменение любых местных (муниципальных) норм, как это справедливо отмечает Ю. К. (модератор форума сайта "Право в Вооруженных Силах") <6>. Подобное положение дел нетерпимо, оно искажает суть принципов военного и жилищного права, нарушает единство статуса военнослужащих и разграничения нормативно-правовых полномочий государства и местного самоуправления. -------------------------------- <6> Форум сетевого журнала "Право в Вооруженных Силах" // http://www. voennoepravo. ru/phpbb/viewtopic. php? t=994.

Ответ на вопрос о причинах и результатах таких несоответствий следует искать в истории формирования военно-правового и жилищно-правового массивов законодательств. На первое место следует поставить вопрос о том, насколько оказались скоординированными между собой положения жилищного и военного законодательства. Даже беглого просмотра норм нового ЖК РФ и Федерального закона "О статусе военнослужащих", регламентирующих право военнослужащих на жилище, достаточно для вывода об их очевидной несогласованности. Нормы ЖК РФ не предусматривают специальной регламентации жилищного обеспечения государственных служащих. Но и нормы специального военного законодательства достаточно фрагментарны, выборочны и не отражают всех сторон правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих. В новом кодифицированном акте, которым выступает ЖК РФ 2004 г., не нашлось места для правового урегулирования жилищного обеспечения федеральных государственных служащих, в том числе и военнослужащих. Имеющиеся в новом жилищном законе правила лишь отчасти "намекают" на некое дополнительное регулирование другими законами и подзаконными актами (например, ч. ч. 5 - 7 ст. 12; ч. 3 ст. 49 ЖК РФ). Однако ни общие, ни специальные положения действующего военного законодательства, в отличие от его первоначальных редакций, более не предусматривают применения к регулированию жилищных прав военнослужащих именно норм жилищного права. Данный парадокс весьма ярко вырисовывается при более детальном отслеживании динамики изменений, которые претерпели анализируемые законы. Подтвердим сказанное выше следующими фактами и рассуждениями по их поводу. До 1993 г., т. е. до принятия Закона РФ "О статусе военнослужащих", к жилищному обеспечению военнослужащих в полном объеме применялось жилищное законодательство Союза ССР и РСФСР. Именно Жилищный кодекс РСФСР <7> был основным источником правового регулирования жилищных прав для всех граждан. На военнослужащих как работников особых государственных организаций (воинских частей и их административно-хозяйственных объединений в лице гарнизонов) в полном объеме, но с учетом отдельных особенностей военной службы распространялись права работников государственных предприятий и учреждений, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство. -------------------------------- <7> Жилищный кодекс РСФСР от 24.06.1983 (с изм. и доп.).

С появлением в 1993 г. специальных военных законов многолетняя система жилищного обеспечения военнослужащих все-таки сохранила былую преемственность: в Закон РФ "О статусе военнослужащих" <8> были включены прямые отсылочные нормы, указывающие на жилищное законодательство как на источник регулирования жилищных прав и этой категории граждан. Согласно норме п. 1 ст. 15 указанного Закона в его первоначальной редакции, военнослужащим и членам их семей предоставляются жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены жилищным законодательством. -------------------------------- <8> Закон РФ от 22.01.1993 "О статусе военнослужащих".

Однако в 1998 г. с принятием новой редакции Закона о статусе военнослужащих отсылочные нормы на жилищное законодательство изымаются из текста: их место занимают абстрактные конструкции - ссылки не на жилищное законодательство, как ранее, а на "федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации" вообще, без их конкретизации. Таким образом, около 10 лет назад (с умыслом или без умысла) законодатель породил нормативно-правовой вакуум, допустивший разрыв в применении норм жилищного права к жилищным правам военнослужащих. Избранная им юридическая техника постепенно "похоронила" конкретику в правовом регулировании, чем нарушила былую координацию положений жилищного и военного законодательств между собой. Изменившееся жилищное законодательство, как и специальное военное законодательство, более не содержит взаимных отсылочных норм, что порождает законную возможность произвольного их толкования, применения или неприменения. Для нормального правового регулирования подобная правовая неопределенность есть наибольшее зло. Не произошло и гармонизации норм непосредственно военного закона для детальной конкретизации жилищных прав военнослужащих. Случилось как раз обратное: военное законодательство, подобно старому покрывалу, запестрело новыми лоскутами - нормами, по-разному определяя жилищные права военнослужащих в зависимости от времени их поступления на военную службу по контракту. В первоначальной редакции 1993 г. Закон РФ "О статусе военнослужащих" различал жилищные права двух категорий: "прибывших к новому месту военной службы" (это так называемые бесквартирные военнослужащие, утратившие жилье вследствие изменения места службы при переезде) и "обеспеченных жилыми помещениями", нуждающихся в улучшении жилищных условий в соответствии с жилищным законодательством. Наряду с этим устанавливалось, что военнослужащие, вступившие в военно-правовые отношения до 1 января 1993 г., имели право на обеспечение постоянным жильем на весь период военной службы, а те, кто заключил контракт согласно новому Закону, имели такое же право на постоянное жилье по истечении первых пяти лет военной службы, в течение которых они временно обеспечивались служебным жильем. В редакции Федерального закона "О статусе военнослужащих" 1998 г. в ст. 15 вводится норма, дополнительно дифференцирующая жилищные права военнослужащих по времени начала их участия в военно-служебных отношениях: для тех, кто начал служить до 1 января 1998 г., сохранялся прежний порядок жилищного обеспечения. На первые пять лет им, как прежде, предоставлялось служебное жилье, а затем - постоянное. Для тех же, кто начал прохождение службы после 1 января 1998 г., вводится право на весь период службы быть обеспеченным только служебным жильем. В 2004 г. в абзаце 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" общие положения об обеспечении "жилыми помещениями" изменяются на фразу об обеспечении "служебными жилыми помещениями". При этом юридическая техника законодателя такова, что в результате нововведения явное право на жилищное обеспечение постоянным жильем, которое "прочитывалось" ранее, в новой редакции Закона не выявляется. Оно как бы теряется, ибо право только на служебное жилье, согласно общим положениям, в равной мере распространяется как на тех, кто заключил первые контракты до 1 января 1998 г., так и на тех, кто их заключил после 1 января 1998 г. Обратим внимание на еще одно обстоятельство. В первом случае законодатель поступил достаточно корректно, разделив конкретными временными рамками различные категории военнослужащих. В последнем случае, не обозначив такой дифференциации прав в зависимости от сроков приобретения статуса военнослужащих, законодатель как будто бы забыл о прежних правах тех из них, кто ранее имел право на обеспечение постоянным жильем на весь период военной службы. Закон, по сути, завуалировал эти права своей несогласованной терминологией измененных правовых норм, составив эклектическую смесь правовых положений в их новой и прежней редакциях. В этой связи возник резонный вопрос: сохранилось ли право тех военнослужащих, которые до этого имели законные основания требовать постоянное жилье, т. е. жилье по договору социального найма, или это право теперь заменено правом на получение исключительно временного служебного жилья для всех категорий военнослужащих? Ответы разные, порой - противоположные. Одни юристы пришли к выводу о нормативной отмене прежнего права на постоянное жилье. Например, А. И. Шелепугин полагает, что новый ЖК РФ ввел в качестве обязательного условия предоставления жилья по договору социального найма признание малоимущими гражданами и военнослужащих <9>. О невозможности требовать предоставления нового жилья по договору социального найма при переводе к новому месту военной службы после 1 января 2005 г. указывает С. В. Шанхаев <10>. Другой юрист, З. Х. Акчурин, пишет, что "по смыслу Закона о статусе в действующей редакции значительное количество военнослужащих имеют право лишь на обеспечение жилыми помещениями временного пользования. Более того, с 1 января 2005 г. военнослужащие и члены их семей, принятые на учет нуждающихся с указанной даты, обеспечиваются только служебными жилыми помещениями <11>". -------------------------------- <9> Шелепугин А. И. О некоторых правовых вопросах, возникающих у военных организаций при реализации ими права военнослужащих на получение жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 6 - 7. <10> Шанхаев С. В. Перевод военнослужащего к новому месту службы и его жилищное обеспечение // Российский военно-правовой сборник. 2006. N 7. <11> Акчурин З. Х. Правовое регулирование жилищного обеспечения военнослужащих в современных условиях // Российский военно-правовой сборник. 2005. N 4.

Другие правоведы, например А. В. Кудашкин <12>, А. Г. Тищенко <13>, напротив, требуют признания такого права, чем косвенно подтверждают теперешнюю его правовую неочевидность. -------------------------------- <12> Кудашкин А. В. Жилищное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М.: РОД "За права военнослужащих", 2005. <13> Тищенко А. Г. Жилищные права военнослужащих и новое жилищное законодательство (краткий аналитический обзор) // Российский военно-правовой сборник. 2005. N 4.

Еще больше усугубил обозначенную правовую неконкретность ЖК РФ 2004 г., нормы которого не содержат прямых отсылок к специальному военному законодательству о жилищном обеспечении военнослужащих по договору социального найма, о чем говорилось ранее. Подобный подход законодателя вызвал своеобразный паралич действия военного права на практике: ст. 15 ФЗ "О статусе военнослужащих", гарантирующая военнослужащим предоставление жилья, столкнулась с нормами нового жилищного законодательства о праве на получение жилья по договору социального найма только малоимущими, и только через органы местного самоуправления. К малоимущим военнослужащие не относятся (по существующим методикам установления малоимущих), а их жилищное обеспечение осуществляют не местные органы, а федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы. При отсутствии прямого указания специального военного закона и неясности в вопросе о возможном применении к жилищным правам военнослужащих жилищного законодательства, с января 2005 г., т. е. с момента вступления в силу нового Кодекса, жилищные комиссии воинских частей вообще приостановили постановку на учет военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий по договору социального найма. Такова нынешняя цена лоскутности и несогласованности норм базовых федеральных законов. Свершившиеся скачкообразные переходы от прежней к новой системе жилищного обеспечения военнослужащих по всем направлениям полностью исключают допустимость механического переноса прежнего порядка правового регулирования. Новационные правовые институты предполагают не только внесение существенных изменений в массив уже действующих нормативных правовых актов, их внутреннюю и внешнюю гармонизацию, но и корректировку правоприменительной практики, являющейся составным звеном реализации жилищных прав и обязанностей. Наглядное подтверждение этому - состояние динамики жилищных условий офицерского состава Вооруженных Сил РФ. Военный социолог П. И. Бычков делает вывод о том, что, по статистическим данным, для семей офицеров характерна низкая обеспеченность жильем, причем эта ситуация в течение последних лет имеет тенденцию к стагнации.

42 41 41 \\ 33 // \\ -- // 2003 г. \\ 2005 г. -- 2007 г. 32 // \\ -- // // \\ -- // \\ // \\ -- 26 // \\ // \\ -- 3 // \\ 18 // \\ -- 14 -- 7 2 // \\ // \\ -- 3 3 13 -- 6 6 3 3 -- // \\ -- // \\ -- 1 \\ -- \\ 2 1 \\ -- // \\ -- // \\ -- // -- // \\ -- // \\ -- // -- \\ -- // \\ -- // \\ -- // \\ -- // \\ -- // \\ -- // // -- // \\ --

Характеристика жилищных условий офицерского состава Вооруженных Сил в 2003 - 2007 гг. (в %) - по данным П. И. Бычкова

На предлагаемой диаграмме, наглядно отражающей динамику состояния жилищного обеспечения офицерского состава ВС РФ, отчетливо прослеживается тенденция уменьшения обеспеченности постоянным жильем по договору социального найма. При этом уровень обеспеченности служебным жильем практически не изменился. Поэтому очевиден и рост найма (поднайма) чужого жилья бесквартирными офицерскими семьями. Автором приводятся результаты социальных опросов офицерских семей, согласно которым индекс удовлетворенности жилищными условиями, в отличие от других индексов удовлетворенности (размер денежных доходов, удовлетворенность службой в целом), длительное время почти не меняется. Как и в 2003 г., в 2007 г. он колебался в границах от "-0,22" до "-0,21". Наиболее низкое значение индекс удовлетворенности имеет в Калининграде ("-0,49"), Санкт-Петербурге ("-0,41") и Москве ("-0,32"). Результаты проведенных исследований, подчеркивает П. И. Бычков, свидетельствуют о ряде других нерешенных проблем семей офицеров в этой сфере. Среди них - несоответствие размеров жилых помещений социальным нормам (12 кв. м общей площади на одного члена семьи), снижение качества технического состояния жилых помещений и др. <14>. -------------------------------- <14> Бычков П. И. Качество жизни семей офицеров Вооруженных Сил Российской Федерации: состояние, динамика и пути повышения: Автореф. дис. ... канд. социологич. наук. М.: ВУ, 2008. С. 14.

По мнению исследователя, по сути совпадающего с нашими выводами, острота жилищной проблемы не снижается ВСЛЕДСТВИЕ ОТСУТСТВИЯ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ, НАЛИЧИЯ ПРОТИВОРЕЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ И ВЕДОМСТВЕННЫМИ НОРМАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (выделено мной. - Е. В.), недостаточного взаимодействия между органами военного управления и региональными властями <15>. -------------------------------- <15> Бычков П. И. Указ. соч. С. 6.

Таким образом, в ходе активного нормотворчества, сопровождавшего переход к новой системе жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей, прежний порядок правового регулирования подвергся существенной корректировке. При этом были допущены юридико-технические ошибки нормотворчества, заключающиеся в рассогласованности и несоответствиях норм различных законов (в нашем случае между военным и жилищным законодательством) и внутри отдельных законов (в нашем случае в военном законодательстве). Все это наложило свой негативный отпечаток, создало дополнительные трудности в правоприменительной практике, в реализации жилищных прав и обязанностей. Есть смысл напомнить, что принятие правовых норм само по себе означает лишь половину дела. Основная цель правового регулирования состоит в их проведении в жизнь, в переводе "бумажного права" в право действующее, в право, реально осязаемое. Именно реализация права для большого числа военнослужащих всех уровней служит нормативом поведения, поскольку они, как правило, не знают всех тонкостей конкретных нормативно-правовых предписаний. Нынешнее законодательство, изобилуя обозначенными выше "правовыми завалами", не может в полной мере обеспечить надлежащую реализацию жилищных прав военнослужащих, а потому требует существенной корректировки. Остается надеяться на то, что жизнь все-таки заставит законодателя и правоприменителя вернуться к разрешению выявленных перекосов правового реформирования системы жилищного обеспечения военнослужащих как не в полной мере учитывающих обязанность государства сохранять преемственность в ходе вводимых изменений.

------------------------------------------------------------------

Название документа