Правила изменения военно-административных сроков: сколько служить офицеру до достижения предельного возраста?

ПРАВИЛА ИЗМЕНЕНИЯ ВОЕННО-АДМИНИСТРАТИВНЫХ СРОКОВ: СКОЛЬКО СЛУЖИТЬ ОФИЦЕРУ ДО ДОСТИЖЕНИЯ ПРЕДЕЛЬНОГО ВОЗРАСТА?

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., доцент, кандидат юридических наук.

В предлагаемых далее размышлениях о новых военно-административных сроках, затрагивающих права военнослужащих, заслуживают внимания не только уже состоявшиеся изменения, как это произошло со сроками присвоения очередных воинских званий <1>, но и аналогичные им, пока только планируемые законодателем. -------------------------------- <1> Указом Президента РФ от 19 марта 2007 г. N 364 в п. п. 2 и 4 ст. 22 Положения о порядке прохождения военной службы были внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2008 г., которыми сроки выслуги в каждом воинском звании были увеличены на 1 год.

Все дело в том, что относительно недавно на официальном уровне прозвучали сообщения об уже идущей разработке законопроектов об увеличении сроков предельного пребывания на военной службе. Следовательно, у всех заинтересованных лиц появились основания и возможность научного анализа истоков и последствий таких изменений. Представляется, что даже постановочные рассуждения сориентируют и самих военнослужащих, и Российское государство в лице заинтересованных представителей законодательной и исполнительной власти, обозначат общественную озабоченность часто допускаемыми государством реформаторскими промахами, т. е. поспособствуют достижению столь желаемого для всех справедливого баланса частных и публичных интересов. Итак, перейдем к непосредственному предмету разговора. О возможном повышении предельного возраста пребывания на военной службе поговаривали давно. Прежний министр обороны РФ С. Иванов в одном из своих интервью радиостанции "Радио Маяк" в июне 2007 г. как бы вскользь, но открыто обозначил эту идею. Министр указал, что принципиальный замысел о продлении срока службы офицеров есть, но он только прорабатывается. Со слов С. Иванова, законопроектной работы в этом направлении тогда еще не велось <2>. -------------------------------- <2> Костюкевич М. Офицерам могут продлить срок службы // http://old. radiomayak. ru/interview/06/06/07/50449.php.

Однако уже через шесть месяцев эта же мысль получила новое развитие. Но тогда она была преподнесена как уже вопрос решенный, причем с детализацией основных моментов замысла. В начале декабря 2007 г. для средств массовой информации ее озвучил новый заместитель министра обороны РФ генерал армии Н. Панков. Вполне понятно, что издания сразу запестрили соответствующими заголовками: "Минобороны хочет увеличить пенсионный возраст для военных и уравнять их в правах с госслужащими" <3>, "Военным споют пенсию. Офицеры будут служить на 5 лет дольше" <4>, "Министерство обороны хочет увеличить пенсионный возраст военных. Но мы - против", "Офицеры российской армии задержатся на службе и будут как гражданские" <5>, "С погонами не расстаются. Минобороны хочет повысить пенсионный возраст офицеров" <6>, "Минобороны предложило отпускать офицеров на пенсию на пять лет позже" <7> и т. п. -------------------------------- <3> http://txt. newsru. com/russia/06dec2007/pankov. html <4> Павлова Е. Военным споют пенсию. Офицеры будут служить на 5 лет дольше // Московский комсомолец. 2007. 8 декабря. <5> http://zabinfo. ru/modules. php? op=modload&name=news&file=article&sid=41364&mode=thread&order=0&thold=0 <6> Шавлохова М. С погонами не расстаются. Минобороны хочет повысить пенсионный возраст офицеров // Газета. 2007. 7 декабря. <7> URL: http://lenta. ru/news/2007/12/06/age/

Уточняя эту информацию, генерал армии Н. Панков сообщил, что изменение этих сроков планируется провести в рамках проекта социальной стратегии развития Вооруженных Сил до 2016 г., причем принятие соответствующего закона должно произойти не позднее 2009 г. <8>. Суть намечающихся изменений, которую в общих чертах можно выявить из анализа заявленного, будет освещена чуть далее, а пока остановимся на основных причинах подобных предложений. Их можно разделить на две группы: общенациональные и узкогосударственные (ведомственные). -------------------------------- <8> Павлова Е. Военным споют пенсию. Офицеры будут служить на 5 лет дольше // Московский комсомолец. 2007. 8 декабря.

Общенациональные (государственные в широком смысле) причины связаны с проблемой состояния народонаселения в России. В ее основе лежит глубокий и длительный демографический спад, который ведет к всеобщему дефициту производительных сил. Подобная ситуация была спрогнозирована еще в 70-х годах прошлого века <9>, однако распад Союза ССР значительно ускорил приближение этой давно ожидаемой ситуации. Признаки спада налицо: уже сейчас российское общество ощущает острый дефицит трудовых ресурсов. По прогнозам российских демографов, с 2010 г. наступит и качественный перелом в соотношении трудоспособного и нетрудоспособного населения России в сторону преобладания последнего. Легальная миграция может сгладить проблему лишь частично, но не решит ее принципиально. Единственный реальный выход специалисты подсказывают в создании новых правил, которые бы обеспечили реальные условия для широкого вовлечения в общественно полезный труд нынешних и потенциальных пенсионеров, тех, кому сейчас 45 - 50 лет и более. Звучат разные предложения: и о нормативном увеличении пенсионного возраста для всех категорий граждан, и о создании более благоприятных экономических и правовых условий на рынке труда для лиц преклонного возраста без увеличения пенсионных возрастов <10>. -------------------------------- <9> См., например: Магницкая Е. В. Конституционные принципы привлечения к труду и распределения трудовых ресурсов // Правоведение. 1979. N 2. С. 27 - 34. <10> Смольякова Т. 50 лет - не возраст. Выводить страну из демографического кризиса придется старшим поколениям // Российская газета. 2007. 6 декабря.

Идея повышения возрастного уровня для приобретения прав на трудовые пенсии активно обсуждалась еще в конце 90-х годов. Следы бурных полемик по этому поводу сохранились не только в юридических и экономических трудах, но и в материалах законодательных инициатив. Однако само решение было отложено на неопределенный срок по причинам явной непопулярности предлагаемого. И даже сегодня представители государства от президента страны и до министров спешат успокоить общественность заверениями, что подобное пока не планируется. Кстати, согласно социальному опросу, проведенному еще в мае 2005 г., только 5% россиян поддерживали идею повышения пенсионного возраста, а 90% граждан категорически высказались против <11>. Объяснений этому достаточно. Например, не секрет, что среднестатистический российский мужчина целых два-три года вообще не доживает до сегодняшних 60 трудовых пенсионных лет, а число доживших до этого возраста - не более 50% мужчин. Зачем же увеличивать и так почти недостижимый возраст? Кроме того, существующая в России система пенсионной "уравниловки" вообще не стимулирует продолжение работы пожилыми людьми. Порой выгоднее уйти на пенсию и продолжать по возможности работать, получая и пенсию, и зарплату. И так далее. -------------------------------- <11> Синявская О. Как повышать пенсионный возраст в России // Отечественные записки. 2005. N 3.

Иное положение дел складывается в военной сфере, где право на пенсию за выслугу лет, по сути, прямо не зависит от возраста, а так называемый пенсионный возраст установлен косвенно, в виде специальной категории предельного возраста пребывания на военной службе. В июне 2007 г. для обоснования необходимости повышения этого возраста военнослужащих министр обороны РФ С. Иванов указал ряд причин, которые можно назвать узкогосударственными или ведомственными. В частности, приводились такие аргументы, как: - сейчас офицер служит 25 лет, и затем пенсия. Он еще полон сил, энергии и желания служить дальше... Почему бы ему не предоставить такую возможность? - еще одна причина - банальная финансовая. Затраты на подготовку офицеров большие, а отдача - недолгая. Это невыгодно. Опять же возникает вопрос, почему бы не продлить срок службы <12>. -------------------------------- <12> Костюкевич М. Офицерам могут продлить срок службы // http://old. radiomayak. ru/interview/06/06/07/50449.php

Приведенная выше ведомственная аргументация, по большому счету, не более чем частное отражение общенациональной ситуации с позиций обеспечения интересов Вооруженных Сил: в условиях всеобщего дефицита трудовых ресурсов было бы недопустимым сохранять прежние правила, позволяющие так рано уходить на пенсию квалифицированным военным кадрам. И это, пожалуй, основная причина заявленной реформы. Известно, что профессиональные военные, которым за годы службы удалось сохранить жизнь и здоровье, могут уходить на пенсию по действующему законодательству значительно раньше гражданских сверстников. При этом, как правило, ветераны реально продолжают трудовую деятельность, но уже "на гражданке". Некоторые офицеры и прапорщики, достигшие военно-пенсионного возраста, продлевают контракты, продолжая службу. Истинным объяснением их второй "трудовой молодости" является прежде всего низкий уровень военных пенсий. В августе 2007 г. заместитель начальника Управления социального обеспечения Главного финансово-экономического управления Министерства обороны РФ полковник М. Коновалов подтвердил, что средняя пенсия по Министерству составляла всего 4 тыс. руб., хотя "в 2008 году планируется ее повышение примерно на 25%" <13>. Такая сумма вполне соизмерима со средней трудовой пенсией, чего в советские годы никогда не было. Но и военная, и гражданская пенсия значительно меньше размера оплаты прохождения военной службы или работы в народном хозяйстве. Их величины колеблются около показателей, близких к прожиточному минимуму только самого пенсионера. Иными словами, военные пенсионеры продолжают трудиться (или служить) по тем же самым причинам, что и трудовые пенсионеры. Впрочем, это тема для отдельного разговора. -------------------------------- <13> РИА "Новости" // http://allnw/ru/news/41292.

Итак, границы возрастов ухода на пенсию за выслугу лет у военных пенсионеров объективно ниже возрастов пенсий по старости. Почти все военные пенсионеры продолжают трудовую деятельность. Следовательно, такое положение дел вполне может быть использовано силовыми ведомствами для решения собственной проблемы нехватки кадров в условиях их всеобщего дефицита. Как было указано выше, выход предлагается в увеличении предельных сроков пребывания на военной службе в среднем на пять лет. В частности, планируется увеличить его для офицеров в званиях до подполковника включительно с нынешних 45 до 50 лет, для полковников - с 50 до 55 лет, генералов - с 55 до 60 лет <14>. -------------------------------- <14> Павлова Е. Военным споют пенсию. Офицеры будут служить на 5 лет дольше // Московский комсомолец. 2007. 8 декабря.

Нужно признать, что введение подобных более высоких возрастных пределов вполне согласуется с зарубежным опытом регулирования профессиональной военной службы. Например, предельный возраст военнослужащих армии США устанавливается главным образом через длительность их пребывания на военной службе, т. е. через выслугу лет. Формальными верхними пределами, после достижения которых военнослужащие подлежат увольнению в обязательном порядке, считаются: 21 год - для майора, 28 лет - для подполковника, 30 лет военной службы - для полковника и бригадного генерала. Кроме того, установлен и общий возрастной ценз, который для офицеров составляет 62 года <15>. -------------------------------- <15> Военное право: Учебник. М.: За права военнослужащих, 2004. С. 568.

В Германии профессиональные военные увольняются, как правило, при достижении ими возрастов: для полковника - 50 лет (в штабах - 58 лет), для майора - 45 лет (в штабах - 54) <16>. -------------------------------- <16> Там же. С. 577.

Согласно положению о прохождении военной службы лицами офицерского состава, прапорщиками (мичманами) Вооруженных сил Украины, утвержденному Указом Президента Украины N 1053/2001 от 7 ноября 2001 г., предельный срок пребывания на военной службе установлен: для прапорщиков и младших офицеров - до 45 лет; для старших офицеров в воинских званиях майора и подполковника - до 50 лет, полковника - до 55 лет; для высших офицеров в воинских званиях от генерал-майора до генерала армии включительно - до 60 лет <17>. -------------------------------- <17> Информационная поисковая система "Законодательство Украины".

В законодательстве всех стран действуют и исключения из общего правила об обязательном увольнении при достижении предельного возраста. Например, в Вооруженных силах Украины лица офицерского состава, которые имеют высокий уровень профессиональной подготовки, опыт практической работы на занимаемой должности и признанные военно-врачебной комиссией годными по состоянию здоровья к прохождению военной службы, по их просьбе министром обороны Украины могут быть оставлены на военной службе сверх предельного возраста еще до 5 лет, а доктора наук и профессора - до 10 лет. Идея увеличения возрастных пределов для профессиональной военной службы не противоречит и историческим традициям отечественной армии. Положением о возрастном цензе, действовавшим в императорской России до 1917 г., предельный возраст, по достижении которого лица, замещающие воинские должности, подлежали увольнению со службы, устанавливался дифференцированно. Генералы, штаб - и обер-офицеры, "вполне сохранившие физические и умственные силы" и награжденные высшими наградами, по специальному ходатайству могли продолжать службу независимо от достижения предельных возрастов. Возрастные цензы для лиц, не имевших особых заслуг, занимавших генеральские должности, колебались в пределах 59 - 67 лет, а для старших офицеров - от 55 до 58 лет. Лица, увольнявшиеся со службы по предельному возрасту, получали пенсионное вознаграждение на общих для всех военнослужащих основаниях. Правда, в советский период предельный возраст военнослужащих был несколько снижен. Он неоднократно изменялся и в конце концов оказался в среднем на 10 лет ниже среднего "гражданского" пенсионного возраста. Поэтому 100-летний опыт российского правового регулирования "вписывается" в предлагаемую ныне реформу увеличения предельного срока пребывания на военной службе <18>. -------------------------------- <18> Фатеев К. В. Об увольнении с военной службы по достижении предельных возрастов и другим основаниям (историко-правовой аспект) // Право в Вооруженных силах. 2007. N 11. С. 59 - 60, 68.

Из приведенных выше аргументов становится понятной общая непротиворечивость самого замысла законодателя. Предлагаемые сроки объяснимы и в перспективе общественного развития вполне согласуются с мировым и отечественным опытом правового регулирования аналогичных отношений. Поэтому есть все основания если не согласиться, то, по крайней мере, смириться с легитимностью возможно предстоящих нововведений. Вопрос, однако, заключается в том, с соблюдением каких правил должны быть проведены такие изменения? В начале статьи уже указывалось, что наше государство страдает неким симптомом "неуемного законотворчества". Одним из его проявлений становится скоропалительность принятия отдельных нормативных правовых актов, в чем просматривается очевидное стремление решить существующие проблемы в одночасье, без какой-либо работы на перспективу. По-видимому, кардинальные юридические перемены требуют более взвешенных и системных подходов, чем это предложено сегодня. Тем более что существуют аналоги реализации подобных "крутых" перемен. Мировая практика знает примеры цивилизованного (следует читать - правового) проведения пенсионных реформ. При этом о предстоящем повышении пенсионного возраста обществу объявляется заблаговременно, с адресацией еще относительно молодым работникам. Изменения производятся не сразу и не одним махом, а длительно и поэтапно. Например, пенсионная реформа, начатая в США еще в 1983 г., предполагает повышение пенсионного возраста с 65 до 67 лет в период с 2000 до 2027 г. Обратим внимание на длительность "разрыва" между началом и завершением правовой реформы. Преимущества подобного планирования и проведения изменений очевидны. Государство извещает работников и работодателей о том, что спустя примерно 20 лет границы трудоспособного возраста начнут расширяться. В результате государство не нарушает обязательств, которое оно дало работникам, уже находящимся в так называемых предпенсионных возрастах, а у молодых работников и работодателей остается достаточный ресурс времени для того, чтобы адаптироваться к будущим изменениям <19>. На этой почве, "обработанной" 20 лет назад, текущее заявление председателя федеральной резервной системы США Алана Гринспэна о планах правительства повышать пенсионный возраст для американцев с 65 до 67 лет, прозвучавшее в 2004 г., не может вызвать нареканий даже у лиц, не согласных с такими изменениями. Аналогичные официальные действия властей на долгосрочную перспективу повышения пенсионного возраста совершаются и в Великобритании <20>. -------------------------------- <19> Синявская О. Как повышать пенсионный возраст в России // Отечественные записки. 2005. N 3. <20> http://www. lenta. ru/news/2005/09/23/pens/

Принципиальное отличие указанных зарубежных вариантов от российского плана решить проблему повышения предельного возраста пребывания на военной службе уже через год-другой очевидно. Там сроки повышения пенсионного возраста заранее (на десятки лет вперед) конкретно обозначены и нормативно закреплены. Они не могут быть произвольно изменены, а это, в свою очередь, предполагает возникновение обязательств у всех участников пенсионной системы. Такая реформа перестает быть неожиданностью. Она касается тех, кто еще не имеет соответствующих прав и обязанностей сегодня, но уже ориентируется на их возможное приобретение по ныне действующему и новому законодательству. Постепенность и открытость, правовая корректность принятия и введения в действие новых норм, устанавливающих для граждан иные обязанности и ограничения, налицо. Подобный подход можно по аналогии перенести и на наш случай. Было бы корректнее (следует читать "законнее"), если бы государство в лице уполномоченного на то инициатора реформ сегодня объявило не о завтрашнем "повороте" в правилах регулирования военно-правовых отношений, а лишь о том, что согласно социальной концепции развития Вооруженных Сил России начиная, например, с 2016 г. и в течение ряда лет пенсионный возраст военнослужащих, закрепленный в законе как предельный возраст пребывания на военной службе, будет поэтапно увеличен на пять лет. Однако, увы, на такое терпеливое и долгосрочное правовое преобразование в нашей стране, где пока не существует подобных зарубежным традиций и соответствующих им нормативных правил, рассчитывать не приходится <21>. Исходить следует из высоковероятной неотвратимости обозначенных в концепции развития Вооруженных Сил изменений уже в 2009 г., что мы и принимаем во внимание для дальнейших рассуждений. Для полноты общей картины смоделируем ситуацию, представив, что 2009 г. уже наступил и в военное законодательство внесены поправки, увеличивающие предельные возрасты пребывания на военной службе на 5 лет. Какими они должны быть, чтобы отвечать общим правилам изменений сроков в военно-административном законодательстве и не нарушать права действующих военнослужащих? -------------------------------- <21> Справедливости ради укажем, что идея долгосрочности в пенсионном реформировании все-таки присутствует в планах действующего президента и правительства, но лишь исходя из потребностей долгосрочного построения соответствующих бюджетных отношений. См., напр.: Гурвич Е. Не годом единым. Пенсионная реформа будет планироваться на 50 - 70 лет вперед // Российская газета. 2008. 21 июня.

Поиск ответа на поставленный вопрос предлагается провести по двум направлениям. В первом - проанализировать требования теории права к порядку изменения закона, к общим правилам действия закона во времени. Во втором - рассмотреть требования правоприменителя в лице Конституционного Суда РФ о порядке изменения закона во времени с учетом соблюдения прав граждан. Оба этих подхода не разделены китайской стеной. Они тесно переплетаются, так как в равной мере отражают правовые взгляды на один и тот же предмет, но с разных точек зрения. Проблемы изменений норм закона во времени, исходя из общей теории права, достаточно подробно освещены в литературе по теории государства и права. Вкратце напомним основные посылки. Вводя новые правила, по-иному определяющие права военнослужащих, законодатель в самом нормативном акте должен их конкретизировать, разделив на права тех, кто продолжает жить по старым правилам, и тех, на кого должны распространяться правила новые. При этом уже возникшие правоотношения должны быть реализованы согласно прежним нормам, имевшим место в период их возникновения. По сути, закон должен предусматривать "переходный" период, когда одна часть военнослужащих будет обладать прежними правами, а другая - новыми. Не следует думать, что законодатель не знает этого. Отнюдь. Военное законодательство уже пестрит подобными переходными нормами. В частности, это нормы о различиях в жилищных правах (ст. 15 ФЗ "О статусе военнослужащих"), о различиях в сроках службы по призыву (ст. 25 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе") и т. д. Но порой, как это произошло, например, с изменением сроков для присвоения очередных званий, законодатель игнорирует эти аксиомы изменений законов. В таких ситуациях на помощь правоприменителю (и военнослужащим, чьи права задеты изменениями) приходит общая теория действия закона во времени. Она гласит, что новому более благоприятному закону по умолчанию должна придаваться обратная сила, а при введении менее благоприятного закона нормам прежнего, более благоприятного закона необходимо предусматривать его "переживание" для сохранения прежнего порядка регулирования уже возникших правовых отношений. Выводы следующие. Изменяя сроки, законодатель должен соблюсти требования "нормальной цикличности действия закона" <22>, обеспечить юридическую конкретику, не допустив "самого худшего варианта", "такой фактической замены закона другим законом, при которой возникнет неопределенность в вопросе, какой закон (прежний или новый) следует применять" <23>. -------------------------------- <22> Тихомиров Ю. А. Теория закона. М.: Наука, 1982. С. 226. <23> Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 94.

Следовательно, с позиций теории действия закона во времени предельный возраст пребывания на службе для офицеров, уже проходящих ее, должен быть сохранен по действующему сейчас законодательству. Для тех же, кто вступит в военно-правовые отношения позже нормативного объявления новых правил, этот возраст может быть выше и на 5 или даже на 10 лет. Несколько иные соображения следует использовать для анализа легитимности намечающихся изменений исходя из необходимости соблюдения прав военнослужащих. В основу рассуждений в этом направлении должны быть положены конституционные нормы о приоритете прав человека и гражданина, недопустимости принятия законов, умаляющих или отменяющих эти права (ст. ст. 17 - 19, 45, 46, 54 - 56, 64 Конституции РФ). Требования правовой стабильности в законотворчестве, преемственности и непротиворечивости неоднократно излагались в актах Конституционного Суда РФ и становились мерилом в решении вопроса о границах конституционности правовых нововведений. Общая канва этих требований уже обозначена, поэтому мы можем ее привести на примерах конституционно-правовых взглядов на этот счет. Вот они. Законодатель вправе изменять законы, в том числе касающиеся прав граждан-военнослужащих, но он не может делать этого произвольно, без соблюдения основных правил правового регулирования. Государство должно обеспечить преемственность старых и новых правил, соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и к самому государству, не допускать непредсказуемости и произвольности в правовом регулировании, обеспечивать реализацию уже возникших прав. Меняя правила, законодатель не может полностью "забыть" о ранее имевшихся правах военнослужащих, "пропустить" их в новом законе. Государство не может изменять права граждан-военнослужащих иначе, как путем адекватной замены, создания нового механизма их реализации, причем с обязательным условием: не допускать при этом ухудшения и умаления уровня прав, существовавшего до изменения закона <24>. -------------------------------- <24> Корякин В. М. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по проблемам военного права. М.: За права военнослужащих, 2006. С. 30 - 33.

Обратим внимание на то, что из приведенного выше перечня конституционных гарантий для военнослужащих в официальных заявлениях инициаторов реформы почти ничего не прозвучало. Превалирует дума о государственных интересах, а права и интересы самих военнослужащих у законодателя, увы, почему-то опять оказываются вне поля зрения и особых забот. Была, правда, оговорка генерала Н. Панкова о намерении одновременно с увеличением сроков несколько увеличить проценты пенсионной надбавки тем офицерам, у кого выслуга службы составляет 20 лет и более. Но подобная надбавка не сможет компенсировать и толики прав из имеющихся у военнослужащих в настоящее время, не говоря уже о тех правах и льготах, которые законодатель "простил" офицерам с 1 января 2005 г. Планируемая пятилетняя "сдвижка" возрастов предельного пребывания на военной службе на целых пять лет "парализует" и "отнесет на потом" достаточно большое количество прав действующих военнослужащих и членов их семей, их гарантии и компенсации, которые им государство гарантирует уже сегодня, завтра, послезавтра и т. п. без каких-либо пятилетних отсрочек. Это, в частности: - право на дополнительный разовый отпуск продолжительностью 30 суток в любое удобное время за 3 года до увольнения с военной службы или уже после достижения предельного возраста перед увольнением (п. 10 ст. 11 Закона "О статусе военнослужащих"); - право на получение в собственность занимаемого по договору социального найма жилого помещения (п. 1 ст. 15 Закона "О статусе военнослужащих"); - приобретение права на дополнительную общую жилую площадь в размере от 15 до 25 квадратных метров для категорий полковников, командиров частей, преподавателей, ученых в случае их увольнения по возрасту (п. 8 ст. 15); - возможность первоочередного вступления в жилищно-строительные кооперативы или получения земельных участков под строительство с согласия органов местного самоуправления (п. 12 ст. 15); - сохранение права находиться в списках очередников части, если на момент увольнения офицер не обеспечен жильем и готов его ожидать после увольнения (п. 13 ст. 15); - право на разовое получение жилого помещения при увольнении с военной службы по предельному возрасту с выслугой 10 лет и более за счет федерального строительства жилья или с использованием государственных жилищных сертификатов (п. 14 ст. 15); - сохранение права на медицинское обеспечение и обслуживание в военно-лечебных заведениях для самого военнослужащего и членов его семьи при выслуге 20 лет и более, получение санаторно-курортного лечения (п. 5 ст. 16); - гарантии членам семьи военнослужащего, умершего после увольнения, на особую государственную помощь при его погребении (п. 7 ст. 18); - право на бесплатную профессиональную переподготовку в год увольнения со службы (п. п. 4, 5 ст. 19); - право на внеконкурсное поступление в государственные образовательные учреждения без вступительных испытаний (п. 5 ст. 19); - право уволенного военнослужащего и членов его семьи перевестись в другое образовательное учреждение в связи с переездом с места службы к новому месту жительства (п. 6 ст. 19); - право детей уволившегося военнослужащего на зачисление в суворовские, нахимовские училища и кадетские корпуса вне очереди, на преимущественное поступление в военные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования (п. 6 ст. 19); - право на бесплатный проезд уволенного военнослужащего и членов его семьи 1 раз в год в санаторно-курортное и оздоровительное учреждение и обратно (п. 5 ст. 20); - запрет на увольнение с военной службы без согласия, если такой военнослужащий не обеспечен жильем (п. 1 ст. 23); - право на разовое пособие при увольнении от 5 до 20 окладов в зависимости от выслуги лет (п. 3 ст. 23); - право зачета к пенсии процентных надбавок за службу в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятным климатом или экологическими условиями (п. 5 ст. 23); - право на денежные компенсации уплаченного налога на землю или на имущество физических лиц (п. 7 ст. 23); - сохранение права на получение жилья членами семьи таких военнослужащих в случае их смерти после увольнения со службы с предоставлением жилья в первоочередном порядке (п. 4 ст. 24); - права членов семьи таких военнослужащих в случае их смерти после увольнения со службы на компенсацию оплаты жилых помещений, их найма, ремонта, коммунальных услуг, пользования телефоном, радио, телевизионной антенной, установки квартирного телефона, приобретения топлива для отопления дома (п. 4 ст. 24); - сохранение права членов семьи таких военнослужащих в случае их смерти после увольнения со службы на медицинскую помощь, санаторно-курортное лечение, проезд к месту лечения и обратно, которыми они пользовались при жизни военных пенсионеров (п. 4 ст. 24); - сохранение других гарантий и компенсаций в течение 1 года (п. 5 ст. 24). Наступление предельного срока пребывания на военной службе существенно влияет и на права военнослужащих и членов семей умерших (погибших) военнослужащих - участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения, так как с его достижением возникают полные права на начисленные денежные средства. Поэтому, повторимся, никакая процентная надбавка не сможет сгладить "урон" данному комплексу прав, компенсаций и гарантий. Помимо того что далеко не все они могут быть выражены деньгами, фактор времени вообще нельзя купить в силу неподвластности людям. Поэтому для военнослужащих, чей возраст уже подошел к установленному действующим законодательством рубежу, должны быть предусмотрены специальные правила выбора поведения, сочетающие альтернативы прежних и новых правовых гарантий в связи с достижением предельного возраста пребывания на военной службе. Впрочем, разработчики реформы сроков особо и не скрывают того, чьи интересы им важнее. Вице-президент Коллегии военных экспертов РФ А. Владимиров, который считает предложенные изменения только положительными, признается, что в военном ведомстве главенствует сугубо фискальная идея сэкономить и "удержать" кадры на военной службе. Если же вспомнить приведенные ранее причины намечаемых увеличений предельных сроков пребывания на военной службе, прозвучавшие из уст С. Иванова и Н. Панкова, то ощущение явного приоритета ведомственных интересов над интересами граждан в погонах еще более усилится. То, что открыто не могли сказать официальные лица, достаточно прямо высказало лицо, не обремененное публичной ответственностью, но весьма близкое к "кухне" законодательных инициатив. По откровению А. Владимирова, в настоящее время "система в армии такова, что служить просто никто не хочет, но и фактически не за что", а возраст 40 - 45 лет - пик зрелости офицера, а "мы его увольняем, тем самым убираем основу, на которой армия держится". На вопрос корреспондента газеты "Московский комсомолец" Е. Павловой о том, можно ли объяснить данные предложения Минобороны России только фактом острой нехватки кадров в армии, следует вполне откровенный ответ эксперта: "Да, это поможет сохранить кадры, которые неоткуда взять". Основная цель, добавляет А. Владимиров, удержать "стариков" для того, чтобы они успели передать свой опыт тем, кто уже на подходе <25>. -------------------------------- <25> Павлова Е. Военным споют пенсию. Офицеры будут служить на 5 лет дольше // Московский комсомолец. 2007. 8 декабря.

Читатель вправе заподозрить автора в некой предвзятости и даже в популизме, ибо предложенные выше рассуждения вырисовывают некую односторонность авторского подхода, в котором просматривается явная тенденция защиты граждан военных от "посягательств" со стороны государства на их существующие права. Действительно, до этого момента мы оценивали анализируемое намерение исключительно с позиций интересов и прав военнослужащих. Но надо помнить, что правовое государство, хотя и исходит из примата прав его граждан, все-таки предполагает, что частные интересы должны быть соподчинены и согласованы и с государственными интересами. И для любого, кто взглянет на анализируемые реформаторские идеи с позиций государственного подхода, заявленные изменения могут показаться вполне правильными. Ведь, по большому счету, нельзя упрекать силовые ведомства за сам факт поиска и принятия мер, если этого настоятельно требуют обороноспособность страны и ее государственная безопасность. Поэтому как другую сторону реформы нужно рассмотреть и интересы всего общества, если хотите, и самого государства, заинтересованного в боеспособной, профессиональной армии. Однако, пусть это не покажется парадоксальным, с точки зрения соблюдения государственных интересов то, что сейчас предложено сделать в 2009 г. в виде нормативного увеличения предельного срока пребывания на военной службе, выглядит не столько запоздалым, сколько даже бесперспективным шагом. Более пристальный взгляд через призму именно государственных интересов, оказывается, вырисовывает явное противоречие последствий заявленной реформы с этими интересами в их долгосрочной перспективе. Так как подобное утверждение требует обоснований и пояснений, они предлагаются в завершение публикации. Все дело в том, что и действующее ныне военное законодательство вполне позволяет всем категориям офицеров служить не только до достижения достаточно низкого предельного возраста, но и до 60 лет и даже более. Например, согласно ст. 16 Федерального закона "О Федеральной службе безопасности", с военнослужащими органов Федеральной службы безопасности, являющимися высококвалифицированными специалистами и достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего возраста в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Причем такое допущение не связано с конкретными званиями и должностями. Аналогичные нормы имеются и в правовых актах Минобороны, МВД, МЧС. При этом продолжение службы за установленными возрастными пределами возможно лишь при одновременном согласии на продолжение службы и самого военнослужащего, и государства. Несогласие хотя бы одной из сторон влечет разрыв военно-служебных отношений на законных основаниях. В этих правилах, которые вскоре предлагается скорректировать в сторону обязательного увеличения предельных возрастов, заложен достаточно гибкий, причем весьма полезный именно для государства правовой механизм. Вопросы его конституционности в части введения законодателем требований о соблюдении возрастных критериев при замещении определенных должностей государственных служащих были предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. Согласно правовым позициям, выраженным в его решениях и неоднократно им подтвержденным, специфика государственной службы допускает установление предельного возраста для нахождения на государственной должности, и это не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав граждан. Такое правило обеспечивает соблюдение баланса государственных и частных интересов. Как справедливо указал Конституционный Суд РФ, благодаря относительно невысоким предельным возрастным срокам государство приобретает, в частности, возможность своевременной ротации и гражданских чиновников, и военных профессионалов, создания условий для поддержания должного уровня кадрового состава государственных служащих соответственно повышенным требованиям, к ним предъявляемым <26>. -------------------------------- <26> См., например, Постановления Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. "По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" в связи с жалобой гражданина В. М. Минакова", от 27 декабря 1999 г. "По делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в связи с жалобами граждан В. П. Малкова и Ю. А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани", от 3 октября 2002 г. "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статьи 14 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др.

Поэтому предложение Минобороны России провести реформу военно-административных сроков в том виде, о котором идет речь, можно оценить совсем иначе, с противоположной позиции: с относительно невысоким возрастным цензом предельных сроков пребывания на военной службе закон дает государству больше прав на повышение качества личного состава, чем при более высоких сроках. Он позволяет вовремя избавляться от "уставших" от службы, засидевшихся на должностях "стариков", причем независимо от их желания, активно омолаживать военные кадры. Если же тот или иной ветеран действительно нужен государству на службе и далее и он лично согласен, его оставляют служить. Но тех, кто не нужен, увольняют. Тем самым военно-служебная лестница своевременно расчищается для перспективных, более энергичных и не менее опытных офицеров, что полностью отвечает именно государственным интересам. Данный правовой механизм и сейчас активно используется на практике. Например, при проведении последних кадровых перестановок в верхушке Вооруженных Сил многие руководящие должности были освобождены от прежних руководителей именно под предлогом достижения предельного возраста службы <27>. -------------------------------- <27> Гаврилов Ю. Кто ушел, а кто поднялся. В Минобороны продолжаются отставки и назначения // Российская газета. 2008. 8 июля.

Комментируя пп. "а" п. 3 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы и пп. "а" п. 1 ст. 51 Федерального закона Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе", согласно которым военнослужащий подлежит увольнению с военной службы по возрасту - по достижению предельного возраста пребывания на военной службе, К. В. Фатеев квалифицирует данную норму закона как основание для увольнения по инициативе командования. Военным юристом делается вывод, полностью совпадающий с нашим, а именно: повышая или понижая предельные возрасты состояния на военной службе, государство регулирует возрастной состав военнослужащих, а также скорость обновления различных категорий военнослужащих <28>. -------------------------------- <28> Комментарий к Положению о порядке прохождения военной службы / Под ред. А. В. Кудашкина. М.: За права военнослужащих, 2001. С. 455 - 458.

И коль государство, как ныне уверяют президент и правительство, в ближайшее время планирует добиться реального и существенного увеличения денежного содержания, решения жилищных и иных социально-экономические проблем военнослужащих, то нет сомнений в том, что и в условиях всеобщего дефицита трудовых ресурсов на службу пойдут не худшие представители общества, причем "и стар и млад". За обеспеченную достойными условиями службу будут держаться и те, кто служит и сейчас, причем без всяких "ограничительных" норм о запретах на более раннее увольнение. Ситуация в некотором роде даже банальная. На память приходит аналогия с ситуацией, обрисованной в одной из банковских телереклам конца 90-х годов прошлого века. Суть ее такова. Российский император, наблюдая за лебедями, плавающими в царском пруду поздней осенью, интересуется у смотрителя, не улетят ли они зимой. Не улетят, заверяет смотритель, им крылья подрезали. Та же картина, но уже зимой. На поверхности воды лебедей нет. "Надо же, улетели", - удивляется смотритель. На что император с сарказмом и грустью замечает: "Кормить надо было лучше, тогда бы и не улетели". Замысел законодателя увеличить сроки с тем, чтобы удержать старые кадры, выглядит своеобразной государственной близорукостью в долгосрочной перспективе. И идея заявленных изменений может быть оправдана лишь в том случае, что государство на самом деле не очень-то верит в реальность своих же обещаний о скором улучшении социально-экономического положения всех категорий военнослужащих. Тогда все правильно. Тогда офицеров следует стремиться "удерживать" всеми законными способами. И сроки нормального "льготного" увольнения "откладывать", и делать так, чтобы во время службы военнослужащие имели жилье, получали вполне приемлемые деньги, а на пенсию уйти "боялись" из-за того, что и жить негде, и невысокий размер пенсии все равно заставит искать работу... Но может быть, все-таки правильнее уже сейчас начинать не "удерживать", а лучше "кормить" офицеров, чтобы они, подобно лебедям, "не улетали" раньше времени? Поживем - увидим.

------------------------------------------------------------------

Название документа