Предоставление жилых помещений на общих основаниях - что это такое?

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ НА ОБЩИХ ОСНОВАНИЯХ - ЧТО ЭТО ТАКОЕ?

Р. А. ТРОЩЕНКО

Трощенко Р. А., преподаватель Краснодарского ВВАУЛ, майор.

Количество публикаций на страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" по вопросам обеспечения жильем военнослужащих свидетельствует о том, что квартирный вопрос для военнослужащих остается одним из самых больных и актуальных. В последние годы жилищное законодательство претерпело существенные изменения, но при этом, как справедливо отмечают специалисты, по-прежнему остается достаточно противоречивым <1>. -------------------------------- <1> См., например: Кудашкин А. В. Что "приготовил" для военнослужащих новый Жилищный кодекс Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 3; Акчурин З. Х. Проблемы предоставления жилых помещений военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей по избранному месту жительства // Там же. 2006. N 12; Фортушин В. Е. Об отдельных вопросах применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации при реализации жилищных гарантий военнослужащих // Там же. 2007. N 1; Зорин А. С. Отсутствие механизма предоставления увольняемому военнослужащему жилого помещения в собственность как лишение полезной сущности этого института: пути разрешения проблемы // Там же. N 12; и др.

В настоящей статье речь пойдет о жилищных гарантиях, предусмотренных нормами Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (далее - Закон), вызывающих на практике немало вопросов по поводу их реализации в рамках действующего жилищного законодательства. В соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития. При продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на ОБЩИХ ОСНОВАНИЯХ <2>. Сразу следует обратить внимание на то, что с момента принятия Закона и до настоящего времени редакция указанного абзаца осталась неизменной. -------------------------------- <2> Здесь и далее выделено мной. - Р. Т.

Что же такое "общие основания предоставления жилых помещений"? Жилищное законодательство не содержит ни четкой дефиниции данного понятия, ни какого-либо перечня таких оснований. Вместе с тем не вызывает сомнений, что если происходит изменение оснований предоставления жилья, то и указанное понятие по своему юридическому смыслу не может оставаться неизменным. А это означает, что гарантированные Законом общие основания предоставления жилья для военнослужащих до и после вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ) по своему содержанию и объему, очевидно, не есть одно и то же. Буквальное толкование текста ЖК РФ, как, впрочем, и ранее действовавшего ЖК РСФСР, позволяет сделать вывод, что основанием предоставления жилых помещений, строго говоря, является только соответствующее решение уполномоченного органа о предоставлении помещения. Основанием предоставления, например, жилого помещения по договору социального найма является решение органа местного самоуправления (п. 3 ст. 57 ЖК РФ) или, как это следует из содержания ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, решение иного органа в отношении категорий граждан, определенных федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации. Основанием для предоставления специализированного жилого помещения согласно ст. 99 ЖК РФ также является решение соответствующего уполномоченного органа о предоставлении такого помещения. Вместе с тем для принятия уполномоченными органами таких решений необходимо наличие указанных в ЖК РФ условий. Для вынесения решения о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма необходимо, чтобы: а) гражданин был признан нуждающимся в жилом помещении; б) гражданин являлся малоимущим или относился к категории граждан, определенных соответствующим нормативным правовым актом, которым предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации; в) соблюдался принцип очередности предоставления жилых помещений. В отношении специализированного жилого помещения таким условием является факт отсутствия у гражданина жилого помещения в соответствующем населенном пункте (ст. 99 ЖК РФ). По мнению автора, поскольку указанные условия являются основаниями для вынесения решения о предоставлении помещения, постольку их также можно отнести к основаниям предоставления жилого помещения. Таким образом, основания предоставления жилого помещения - это в общем виде совокупность юридически значимых обстоятельств, на основании которых уполномоченным органом выносится решение о предоставлении жилого помещения, и собственно самого такого решения. Теперь вернемся к содержанию абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона, в котором законодатель установил норму о том, что по прошествии пяти лет военной службы военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., жилые помещения предоставляются на общих основаниях. Из этого логически следует, что основания, по которым указанная категория военнослужащих обеспечивается жилыми помещениями на первые пять лет военной службы, общими не являются. Однако при этом в самом тексте этого же абзаца указываются не основания предоставления жилых помещений на первые пять лет военной службы, а виды предоставляемых специализированных жилых помещений - общежития и служебные жилые помещения. Таким образом, из буквального толкования рассматриваемой нормы следует, что законодатель говорит о видах жилых помещений и основаниях их предоставления как об одной и той же юридической категории, что не безупречно с точки зрения юридической техники. В связи с чем представляется, что правильнее было бы привести содержание текста абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона к "общему знаменателю" и вместо ссылки на некие общие основания дать открытый перечень видов жилых помещений и жилищных фондов, за счет которых указанные категории военнослужащих обеспечиваются жильем. С позиций же формальной логики такое изложение норм Закона можно интерпретировать следующим образом. Поскольку служебные жилые помещения и общежития являются лишь частью общей совокупности предусмотренных жилищным законодательством видов жилых помещений, предоставляемых гражданам, постольку и порядок их предоставления включает в себя лишь часть общей (всей) совокупности оснований предоставления жилых помещений. Соответственно предоставление жилых помещений на общих основаниях подразумевает предоставление не только служебных жилых помещений или общежитий, т. е. жилых помещений специализированного жилищного фонда, но и иных предусмотренных законодательством видов жилых помещений, относящихся к другим жилищным фондам. Основным "иным" жилым помещением до введения в действие ЖК РФ являлось жилое помещение, предоставляемое для постоянного проживания, т. е. по договору социального найма <3>. -------------------------------- <3> Сам термин "договор социального найма" в ЖК РСФСР не встречается и в жилищном законодательстве появляется гораздо позже - в ст. 12 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ). Типовой договор социального найма жилого помещения утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Типового договора социального найма жилого помещения" от 21 мая 2005 г. N 315. До этого действовал Типовой договор найма жилого помещения в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда РСФСР, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 г. N 415. Вместе с тем ст. 672 ГК РФ изначально (с момента введения в действие Федеральным законом от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ части второй ГК РФ) предусматривала предоставление жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования именно по договору социального найма, чем разграничивала указанный договор с договором коммерческого найма жилого помещения.

Таким образом, рассматривая понятие "общие основания предоставления жилых помещений" в контексте ст. 15 Закона, следует прийти к выводу, что речь в данном случае идет о снятии по прошествии пяти лет для указанной категории военнослужащих ограничений по видам предоставляемых жилых помещений и жилищным фондам, из которых они предоставляются. Собственно говоря, в правоприменительной практике толкование абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона не вызывало затруднений - по прошествии "пятилетнего ценза" военнослужащие получали право на обеспечение жилыми помещениями для постоянного проживания, предоставление которых той же статьей гарантировалось не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место службы. В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, ст. 15 Закона была изложена в новой редакции. Теперь государство гарантировало военнослужащим предоставление не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы только служебных жилых помещений. Поправка вызвала немало дискуссий на тему возможного дальнейшего обеспечения военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., жилыми помещениями для постоянного проживания. И опять же камнем преткновения, своего рода исходной точкой логических построений и стала фраза "на общих основаниях". Как их понимать? Как отметил еще в 2004 г. А. В. Кудашкин, понимать можно двояко <4>. Либо по прошествии пятилетнего срока указанная в Законе категория военнослужащих, как и ранее, дополнительно к праву на обеспечение временным жильем получает право на получение жилых помещений по договору социального найма наравне с иными гражданами, либо обеспечивается только служебными жилыми помещениями. Вторая позиция уверенно аргументировалась тем, что под общими основаниями подразумеваются общие с остальными военнослужащими (теми, кто на весь срок военной службы обеспечивается служебными жилыми помещениями) основания, т. е. поскольку военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., на первые пять лет могут обеспечиваться еще и общежитиями, постольку по истечении этого срока они обеспечиваются жильем на общих с остальными военнослужащими основаниях - только служебными жилыми помещениями. -------------------------------- <4> Кудашкин А. В. В Федеральный закон "О статусе военнослужащих" внесены существенные изменения // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 10.

Уже позднее, после опубликования текста ЖК РФ, авторы комментария к Закону были более категоричны: "В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ с 1 января 2005 г. ВСЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИЕ, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей на время службы обеспечиваются служебными жилыми помещениями (а на первые пять лет службы военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., также могут предоставляться общежития)" <5>. И такая позиция представлялась достаточно убедительной, поскольку никаких "общих оснований" в смысле всеобщей доступности бесплатного жилья после вступления в силу ЖК РФ не осталось - государство теперь не гарантировало предоставление на безвозмездной основе жилых помещений всем и каждому. -------------------------------- <5> Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". М., 2005.

Время показало, что истина (не в последней инстанции, конечно), как всегда, находится где-то посередине. Действительно, как уже неоднократно отмечалось на страницах журнала, в соответствии со ст. 6 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ (далее - Закон о введении в действие ЖК РФ) за гражданами, принятыми на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняется право состоять на данном учете до получения ими указанных помещений. Соответственно этим правом обладают военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. и принятые на учет до 1 марта 2005 г. Вместе с тем на них, как и на других граждан, распространяются положения ЖК РФ о предоставлении и иных жилых помещений. Таким образом, для указанной категории военнослужащих общие основания предоставления жилых помещений есть совокупность оснований, предусмотренных как ранее действовавшим ЖК РСФСР, так и ЖК РФ. И эти основания однозначно подразумевают под собой в том числе и основания предоставления жилых помещений по договору социального найма. Далее возникает вопрос: "А могут ли те же военнослужащие быть признанными нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, и соответственно приняты на учет таких нуждающихся после 1 марта 2005 г.?" <6>. -------------------------------- <6> Среди указанных военнослужащих могут быть как те, которые до 1 марта 2005 г. не изъявили желания о постановке их на учет, так и те, которые состояли на учете, но, так и не получив постоянного жилья, были переведены после 1 марта 2005 г. к новому месту службы либо получили, но в установленном порядке сдали после 1 марта 2005 г. жилые помещения, полученные по договору социального найма, например, при том же переводе к новому месту службы и др.

Попробуем разобраться. В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами жилище предоставляется нуждающимся в нем малоимущим и ИНЫМ УКАЗАННЫМ В ЗАКОНЕ ГРАЖДАНАМ. Согласно ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, кроме малоимущих граждан, жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются ИНЫМ ОПРЕДЕЛЕННЫМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ, УКАЗОМ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЛИ ЗАКОНОМ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАТЕГОРИЯМ ГРАЖДАН, признанных по установленным данным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Таким образом, перечень категорий граждан, которым может предоставляться жилое помещение по договору социального найма, определенных ЖК РФ, не является закрытым. Как отмечают некоторые авторы, под иными категориями граждан, о которых упоминается в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, следует понимать участковых инспекторов милиции (ст. 30 Закона Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1), прокуроров и следователей органов прокуратуры (ст. 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ)), судей (ст. 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1") и др. <7>. К такой иной категории граждан принято относить и военнослужащих <8>, заключивших контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. При этом мнения юристов о возможности обеспечения последних жильем по договорам социального найма основываются опять-таки на норме Закона, гарантирующей обеспечение жилыми помещениями НА ОБЩИХ ОСНОВАНИЯХ, которые якобы включают в себя и основания предоставления жилого помещения по договору социального найма. -------------------------------- <7> Справочник по доказыванию в гражданском судопроизводстве / Под ред. И. В. Решетниковой. М., 2005. С. 138. <8> На это указывают и авторы публикаций в журнале "Право в Вооруженных Силах". См., например: Фортушин В. Е. Об отдельных вопросах применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации при реализации жилищных гарантий военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 1. С. 55.

Однако такой вывод представляется неубедительным, так как он строится на содержании отсылочной нормы ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, но в то же время опирается (через абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона) на тот объем общих оснований предоставления жилых помещений, который ранее был предусмотрен ЖК РСФСР. Иными словами, делается попытка применить к новым жилищным правоотношениям прежнюю по смысловому содержанию и, соответственно, недопустимую при реализации норм ЖК РФ дефиницию. В то же время представляется очевидным, что непризнание указанной категории военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, приведет к тому, что, будучи нуждающимися в жилье де-факто (вследствие, например, обстоятельств, указанных выше), но непризнанными таковыми де-юре, такие военнослужащие формально могут быть без их согласия уволены с военной службы по "льготным" основаниям без предоставления им как жилых помещений, так и государственных жилищных сертификатов, что нельзя признать допустимым исходя из общего смысла жилищных гарантий, предусмотренных ст. 15 Закона. Таким образом, следует прийти к выводу, что военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., должны приниматься на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в том числе и после 1 марта 2005 г., но уже в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ЖК РФ <9>. -------------------------------- <9> Исходя из того что в силу ст. 6 Закона о введении в действие ЖК РФ постановка на учет для получения жилья по договору социального найма по основаниям, предусмотренным ЖК РФ, осуществляется в отношении только тех граждан, которые принимаются на учет именно после 1 марта 2005 г., представляются необоснованными требования жилищных комиссий воинских частей о предоставлении военнослужащими, ставшими на учет до 1 марта 2005 г., разного рода дополнительных документов для подтверждения их права на получение жилья, что якобы диктуется положениями ЖК РФ. Положения ЖК РФ в данном случае подлежат применению в части регулирования процедуры предоставления жилых помещений, но не в части постановки на учет, которая как юридический факт состоялась и в соответствии с жилищным законодательством никакого повторного подтверждения не требует.

При этом следует заметить, что поскольку Закон не содержит нормы о сроках предоставления военнослужащим жилого помещения по договору социального найма, а по сути, не гарантирует (не обязывает федеральный орган исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба) предоставление таких помещений военнослужащим во время прохождения военной службы, постольку, строго говоря, и права у военнослужащих на получение этих помещений во время прохождения военной службы нет, так как наличие права у одной стороны, как известно, подразумевает наличие обязанности у другой. Таким образом, у Министерства обороны Российской Федерации на сегодняшний день пока еще <10> есть право на обеспечение военнослужащих жилыми помещениями по договору социального найма во время прохождения ими военной службы, но уже нет такой обязанности. Такая обязанность по отношению к военнослужащему, нуждающемуся в жилых помещениях, возникает только непосредственно при его увольнении по "льготным" основаниям (п. 1 ст. 23 Закона). Соответственно, и право военнослужащего на получение жилого помещения по договору социального найма можно считать нарушенным только в случае его увольнения с военной службы по указанным основаниям без предоставления такого жилого помещения <11>. -------------------------------- <10> Судя по всему, в ближайшее время и такого права у Министерства обороны не останется. Как отмечает заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по обороне А. В. Щукин, среди законопроектов, находящихся в "портфеле" Комитета по обороне, находится в том числе и законопроект о предоставлении на период прохождения военной службы военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, только служебных жилых помещений, жилых помещений в общежитиях или арендуемых жилых помещений (см.: Щукин А. В. Основные направления законодательной работы Комитета Государственной Думы по обороне // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 11. С. 7.). <11> Примечание редакции. Следует отметить, что автор в данном случае излишне категоричен. Безусловно, права военнослужащего будут нарушены и в том случае, если поступившее в воинскую часть жилое помещение будет распределено военнослужащему, стоящему в очереди позади него, т. е. нарушен принцип очередности.

На практике имеют место случаи, когда положения ст. 15 Закона трактуются жилищными комиссиями воинских частей вообще весьма своеобразно: состоящим в очереди бесквартирным военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., по истечении первых пяти лет военной службы отказывают в предоставлении служебных жилых помещений, мотивируя это тем, что по прошествии указанного срока они якобы утратили право на их получение и теперь им могут быть предоставлены только жилые помещения по договору социального найма. Аргументация такой логики опять-таки сводится к тому, что ОБЩИЕ ОСНОВАНИЯ предоставления жилых помещений якобы предполагают предоставление жилого помещения только по договору социального найма. Подобный подход, даже не принимая во внимание вышеизложенное, абсурден уже в силу того, что приводит к выводу о том, что по прошествии пяти лет указанным военнослужащим не должны предоставляться и общежития: ведь поскольку и общежития, и служебные жилые помещения по смыслу Закона являются взаимозаменяемыми, постольку по прошествии указанного срока военнослужащий, теряющий право на обеспечение служебным жильем, теряет право и на обеспечение общежитием. Такой, с позволения сказать, порядок распределения жилья приводит к грубому нарушению жилищных прав военнослужащих и нарушению принципа очередности распределения жилья, закрепленного, в частности, ст. 15 Закона. Следует отметить, что военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. и состоящие на учете для получения жилых помещений по договору социального найма, при обеспечении их служебными жилыми помещениями должны оставаться на указанном учете <12>. Те же военнослужащие, которые не состоят на учете для получения жилых помещений по договору социального найма (в том числе и ранее снятые с учета при получении служебного жилья, в порядке, предусмотренном п. 31 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 (далее - Инструкция)) и обеспечены служебными жилыми помещениями, подлежат постановке в очередь для получения жилых помещений по договору социального найма на основании решений жилищной комиссии после рассмотрения их обращений <13>. -------------------------------- <12> См. по данному вопросу разъяснение Управления делами Министерства обороны Российской Федерации (далее - разъяснение) от 21 июля 2006 г. N 205/12501 (Право в Вооруженных Силах. 2006. N 12). <13> В соответствии с п. 1 разъяснения военнослужащие, состоящие на учете для получения жилых помещений на общих основаниях, при получении служебных жилых помещений должны оставаться на данном учете. Далее в разъяснении также указано, что решением жилищной комиссии производится постановка в очередь для получения жилых помещений по договору социального найма военнослужащих, ранее состоявших на таком учете и исключенных из него вследствие получения служебного жилого помещения до вступления в силу ЖК РФ. Однако следует иметь в виду, что фактически указанное исключение могло иметь место и после вступления в силу ЖК РФ. Поэтому, разумеется, постановке на учет для получения жилья по договору социального найма подлежат и военнослужащие, получившие служебное жилье и исключенные с данного учета после вступления в силу ЖК РФ. Кроме того, поскольку предоставление служебного жилого помещения военнослужащему, состоящему на учете для получения жилья по договору социального найма, по мнению автора, не являлось основанием для снятия с такого учета как до (в силу ст. ст. 29, 32 ЖК РСФСР), так и после (в силу ст. ст. 51, 56 ЖК РФ) вступления в силу ЖК РФ, постольку в случае такого снятия военнослужащий имеет право ставить вопрос не о постановке (в данном случае повторной) в очередь, а о восстановлении его в очереди как необоснованно исключенного.

Отдельно следует остановиться на военнослужащих-офицерах, повторно поступивших на военную службу по контракту, т. е. заключивших после 1 января 1998 г. не первый, а новый контракт о прохождении военной службы. Поскольку заключенный контракт в данном случае является НОВЫМ, постольку нет оснований обеспечивать указанных военнослужащих жилыми помещениями в порядке, установленном ст. 15 Закона для военнослужащих, заключивших после 1 января 1998 г. ПЕРВЫЙ контракт. Следовательно, данная категория граждан должна обеспечиваться жильем в порядке, предусмотренном для военнослужащих, заключивших контракт до 1 января 1998 г., с той лишь особенностью, что при исчислении правоустанавливающих сроков, предусмотренных ст. 15 Закона, должна учитываться их прежняя выслуга лет по контракту. Дискуссионным остается вопрос и о нормах предоставления жилых помещений военнослужащим, как, впрочем, и об учетных нормах. В соответствии со ст. 57 ЖК РФ по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления. В соответствии с ч. 2 ст. 50 ЖК РФ норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 той же статьи федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма иным указанным в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ категориям граждан, МОГУТ БЫТЬ установлены иные нормы предоставления. Следует отметить, что в указанной норме перечень видов нормативных актов, которыми для иных категорий граждан могут быть установлены иной порядок и соответственно иные нормы предоставления жилья по договору социального найма, является закрытым: федеральный закон, указ Президента Российской Федерации, закон субъекта Российской Федерации. В то же время Федеральным законом "О внесении изменений в статьи 15 и 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 8 мая 2006 г. N 66-ФЗ п. 1 ст. 15 Закона изложен в новой редакции, в соответствии с которой государство гарантирует предоставление жилых помещений военнослужащим в порядке, установленном ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ И ИНЫМИ НОРМАТИВНЫМИ ПРАВОВЫМИ АКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. С учетом содержания п. 1 ст. 15 Закона и ч. 3 ст. 50 ЖК РФ можно сделать вывод, что иными (кроме федеральных законов) нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими порядок и условия обеспечения военнослужащих жилыми помещениями по договорам социального найма, могут быть только указы Президента Российской Федерации. Исходя из этого, руководствоваться в отношении военнослужащих правовыми актами органов местного самоуправления, устанавливающими нормы предоставления жилых помещений по договорам социального найма малоимущим гражданам, по мнению автора, нельзя. Кроме того, акты органов местного самоуправления, как, впрочем, и законы субъектов Российской Федерации, вообще не являются нормативными правовыми актами Российской Федерации <14>, и их применение прямо противоречит абз. 1 п. 1 ст. 15 Закона, за исключением случаев, когда такое применение установлено бланкетными нормами тех же нормативных правовых актов Российской Федерации: например, при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению иных, кроме малоимущих, граждан жилыми помещениями за счет муниципального жилищного фонда на основании ч. 4 ст. 49 ЖК РФ. Только в этом случае и при отсутствии иных порядка и норм предоставления, которые установлены в отношении военнослужащих федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации, подлежат применению порядок и нормы предоставления, которые установлены ЖК РФ для малоимущих граждан. -------------------------------- <14> См., например: ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

Что же касается применения норм законов субъектов Российской Федерации при обеспечении военнослужащих жилыми помещениями за счет государственного жилищного фонда, то кроме уже упомянутых выше бланкетных норм федерального законодательства, "позволяющих" применять эти нормы, для такого применения необходимо и наличие соответствующих положений в самих законах субъектов Российской Федерации. Как минимум эти законы в перечне определенных ими же категорий граждан, подлежащих обеспечению жилыми помещениями по договору социального найма за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации, должны содержать такую категорию, как военнослужащие. Соответственно в этом случае в отношении военнослужащих подлежат применению и иные положения указанных нормативных актов - порядок и нормы предоставления жилья, основания признания нуждающимися в жилых помещениях и др. Однако, насколько известно автору, военнослужащие в соответствующих "жилищных" законах субъектов Российской Федерации не значатся. В настоящее время не имеется предусмотренных ч. 3 ст. 50 ЖК РФ нормативных актов федерального уровня (федеральные законы, указы Президента Российской Федерации), устанавливающих порядок и нормы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями по договору социального найма. Только такие акты, по мнению автора, могут и должны определять единый правовой подход при обеспечении военнослужащих указанными жилыми помещениями. Однако ввиду их отсутствия применение жилищного законодательства субъектов Российской Федерации в части определения норм предоставления, равно как и учетных норм, представляется допустимым со ссылкой на ст. 7 ЖК РФ (применение жилищного законодательства по аналогии). Несколько иная ситуация с нормами предоставления военнослужащим служебных жилых помещений. Такая норма также прямо не установлена на уровне нормативных правовых актов Российской Федерации <15>, в связи с чем на основании той же ст. 7 ЖК РФ могут применяться нормы предоставления служебных жилых помещений, определенные законами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в отношении служебных жилых помещений с учетом ч. 5 ст. 5 ЖК РФ и Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 подлежит применению Инструкция, в соответствии с п. 41 которой размер предоставляемого жилого помещения на каждого члена семьи должен быть не менее учетно-постановочной нормы и не более норм предоставления, установленных законами субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, видится обоснованным предоставление военнослужащему с его согласия служебных жилых помещений по нормам меньшим, чем нормы предоставления жилого помещения по договору социального найма. Кроме того, и в самих законах субъектов Российской Федерации, как правило, указано, что с согласия гражданина размер предоставляемого служебного жилого помещения может отклоняться от нормы предоставления в сторону уменьшения <16>. -------------------------------- <15> Вопрос о том, какие нормативные правовые акты следует относить к нормативным правовым актам Российской Федерации, остается спорным. Например, согласно ст. 1 проекта Федерального закона N 96700170-2 "О порядке приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с нормативными правовыми актами Российской Федерации", внесенного депутатом Государственной Думы С. С. Митрохиным, нормативные правовые акты Российской Федерации включают в себя: федеральные законодательные акты - Конституцию Российской Федерации и федеральные законы; указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Таким образом, в отличие, например, от ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в данном законопроекте не относятся к нормативным правовым актам Российской Федерации. <16> См., например, Закон Московской области "О порядке предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда Московской области" от 28 декабря 2006 г. N 257/2006.

Не следует только забывать, что служебным жилым помещением может быть только отдельная квартира (ч. 1 ст. 104 ЖК РФ). В заключение следует остановиться на норме ст. 23 Закона, запрещающей увольнение по "льготным" основаниям с военной службы военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий. В соответствии со ст. 15 Закона военнослужащим - гражданам Российской Федерации, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются в собственность жилые помещения по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Следует обратить внимание на то, что в данном случае законодатель использует именно словосочетание "нормативные правовые акты", а не "нормативные правовые акты Российской Федерации". Однако ни тех ни других, как и соответствующих федеральных законов, насколько известно автору, до настоящего времени не принято. При этом Закон не уточняет, предоставляются ли жилые помещения в собственность нуждающимся в улучшении жилищных условий военнослужащим или независимо от факта нуждаемости, а если нуждающимся, то где необходимо наличие нуждаемости - по месту службы или по избранному месту жительства? Вместе с тем такие военнослужащие при получении служебного жилого помещения по месту службы подлежат снятию с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий <17> в соответствии с п. 31 Инструкции. Поскольку ст. 23 Закона содержит норму, запрещающую увольнение с военной службы военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий <18>, постольку военнослужащие, обеспечиваемые на весь срок службы служебными жилыми помещениями, получившие такие помещения и соответственно снятые с учета нуждающихся, формально могут быть без их согласия уволены до предоставления им в собственность жилья по избранному месту жительства, что, очевидно, нельзя признать обоснованным. -------------------------------- <17> См., например: Кудашкин А. В. О служебной площади "служивых" людей // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 10. <18> Следует отметить, что ЖК РФ не содержит такого понятия, как гражданин, нуждающийся в улучшении жилищных условий, и, соответственно, оснований для признания его таковым. По отношению к гражданам, которым может предоставляться жилое помещение по договору социального найма, используется определение "нуждающиеся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма". И это отдельная проблема, поскольку не только в Законе, но и, например, в нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующих вопросы предоставления ГЖС, в качестве участников подпрограммы называются военнослужащие, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Подводя итог, следует прийти к выводу, что требуется безотлагательное принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов, определяющих основания, порядок и нормы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями.

Название документа