О соблюдении конституционного принципа равенства при реализации жилищных прав военнослужащих

(Белов В. К.)

("Право в Вооруженных Силах", 2007, N 8)

Текст документа

О СОБЛЮДЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА РАВЕНСТВА

ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ

В. К. БЕЛОВ

В. К. Белов, заместитель директора Юридического управления ОАО "Военно-страховая компания", кандидат юридических наук.

5 апреля 2007 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес Постановление "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан" N 5-П.

Жалобы граждан, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, были вызваны изменением законодательных норм, регулирующих жилищное обеспечение военнослужащих, печально известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. При этом Конституционным Судом Российской Федерации были рассмотрены и другие проблемы жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. На страницах нашего журнала уже обсуждалось указанное Постановление. Настоящей публикацией автор хотел бы обратить внимание читателей на ряд моментов, которые ему представляются наиболее актуальными.

1. О несоответствии п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" конституционному принципу равенства

Федеральным законом "О статусе военнослужащих" в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, устанавливалось, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, осуществляющие жилищное строительство, обязаны принимать и своевременно осваивать ассигнования, передаваемые из федерального бюджета целевым назначением на строительство жилья для военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, либо продавать им квартиры или индивидуальные жилые дома на льготных условиях в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 15), при этом те из них, кто имеет общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и члены их семей при перемене места жительства не позднее чем в трехмесячный срок со дня прибытия на избранное место жительства обеспечиваются органами местного самоуправления жилыми помещениями по установленным нормам, в том числе посредством государственных жилищных сертификатов на приобретение и строительство жилья, обеспечиваемых средствами из федерального бюджета, а также внебюджетных источников финансирования (п. 14 ст. 15).

По оценке Конституционного Суда Российской Федерации, из приведенных законоположений следует, что до 1 января 2005 г. законодателем были установлены две формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы:

- основная - предоставление жилья по договорам социального найма органами местного самоуправления из фонда муниципального жилья;

- дополнительная - приобретение жилья за льготную (доступную) плату либо за счет целевых субсидий по государственным жилищным сертификатам, выдаваемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ обеспечение жилым помещением граждан, уволенных с военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет. При этом в соответствии с п. 14 той же статьи обеспечение жилым помещением военнослужащих - граждан Российской Федерации, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилого помещения, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов.

Таким образом, с 1 января 2005 г. для граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного самоуправления до 1 января 2005 г. и уволенных с военной службы до этой даты, осталась единственная форма обеспечения жильем - получение государственных жилищных сертификатов (они утратили право на получение жилого помещения в пользование от органов местного самоуправления по договорам социального найма из фонда муниципального жилья).

Те же граждане, кто был уволен либо подлежит увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., могут обеспечиваться жильем:

- либо посредством выдачи государственных жилищных сертификатов;

- либо в иных формах, в частности посредством приобретения для них жилых помещений федеральными органами исполнительной власти за счет средств федерального бюджета.

Создавая указанную ситуацию, законодатель не учел, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (ст. 19), в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В свою очередь, соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

Вводя новое правовое регулирование, законодатель должен был исходить как из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан, так и из требования предсказуемости законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса и действенности государственной защиты наполняющих его прав, т. е. в том, что возникшее у них на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2000 г. N 13-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 3 июня 2004 г. N 11-П и от 15 июня 2006 г. N 6-П, Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. N 415-О, от 27 июня 2005 г. N 231-О и от 1 декабря 2005 г. N 428-О).

Таким образом, по оценке Конституционного Суда Российской Федерации, положения п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции п. 8 ст. 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ), вводящие для граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., не имеющие конституционного обоснования и обусловленные только датой увольнения с военной службы ограничения в формах обеспечения жильем по сравнению с гражданами, уволенными или подлежащими увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., нарушают закрепленное ст. 40 Конституции Российской Федерации право на жилище и противоречат ее ст. 19 (ч. 2), согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

На основании вышеизложенного Конституционный Суд Российской Федерации признал п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции п. 8 ст. 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 2) и ст. 40 в той мере, в какой на их основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет.

2. Об освобождении органов местного самоуправления от обязанности предоставлять в трехмесячный срок жилье из муниципального фонда по договору социального найма гражданам, уволенным с военной службы

По заключению Конституционного Суда Российской Федерации законодатель был вправе освободить органы местного самоуправления с 1 января 2005 г. от обязанности предоставлять в трехмесячный срок жилье из муниципального фонда по договору социального найма гражданам, уволенным с военной службы, и - исходя из того, что государство не может произвольно отказываться от выполнения своих публично-правовых обязательств, - возложить обязанность по их обеспечению жильем за счет федерального бюджета на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Такого рода законодательные изменения сами по себе не противоречат Конституции Российской Федерации, если ими обеспечивается сохранение и возможное повышение достигнутого уровня социальной защиты этих граждан, а также реализуется принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что, переложив обязанность по обеспечению жильем граждан, уволенных с военной службы, с органов местного самоуправления на федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, законодатель не определил условия и порядок их обеспечения жильем, что требует устранения пробела в правовом регулировании.

3. О государственном жилищном сертификате и размере безвозмездной субсидии

Государственный жилищный сертификат представляет собой именное свидетельство, удостоверяющее право гражданина - участника Федеральной целевой программы "Жилище" на получение из средств федерального бюджета определенной безвозмездной субсидии на приобретение в собственность жилого помещения. Отметив это, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что в условиях рыночной экономики размер этой субсидии может составлять как полный эквивалент рыночной стоимости жилья, так и усредненную расчетную величину денежных средств, позволяющих гражданину в зависимости от особенностей избранного им места жительства приобрести жилье в собственность либо полностью за счет этих средств, либо добавив собственные (заемные) средства.

Само по себе использование государственных жилищных сертификатов в качестве формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, не противоречит Конституции Российской Федерации, но только в той мере, в какой с их помощью для этих граждан обеспечивается возможность приобретения жилья в избранном месте жительства как минимум за доступную плату (ст. 40, ч. 3 Конституции Российской Федерации).

Заявители, обратившиеся в Конституционный Суд Российской Федерации, утверждали, что замена права на получение жилого помещения в пользование по договору социального найма правом на получение безвозмездной субсидии для приобретения жилья на основе государственного жилищного сертификата не является равноценной, поскольку сумма денежных средств, предоставляемых в виде субсидии, рассчитанная на основании соответствующих нормативов, не позволяет им приобрести жилье в собственность в избранном месте жительства.

Однако Конституционный Суд Российской Федерации не стал разрешать вопрос о соотношении расчетной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации, устанавливаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и действительной его стоимости на рынке жилья, так как подобный вопрос не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

4. Об обязанности государства по созданию равных условий для приобретения жилья во всех регионах

Реализация гражданами, увольняющимися с военной службы, права на жилище непосредственно связана с реализацией другого закрепленного в Конституции Российской Федерации права - на выбор места жительства (ст. 27). Названные взаимосвязанные конституционные права не носят абсолютного характера и могут ограничиваться федеральным законодателем исходя из финансовых, экономических и социальных условий, определяющих как рыночные цены на жилье, так и соответствующие финансовые затраты государства.

При этом, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, осуществление с помощью различных механизмов, таких как повышающие коэффициенты, применяемые при расчете размера субсидий для приобретения жилья на территории некоторых субъектов Российской Федерации, корректировки объема финансовых затрат, предназначенных, прежде всего, для обеспечения гражданам, завершившим военную службу по контракту, возможности возвращения к месту постоянного жительства, не предполагает возникновение у государства обязательств по созданию равных, одинаковых для всех регионов возможностей по приобретению жилья гражданами, увольняемыми с военной службы, независимо от избранного ими места жительства.

Признание Конституционным Судом Российской Федерации п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции п. 8 ст. 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) не соответствующими Конституции Российской Федерации обязывает законодателя урегулировать условия и порядок обеспечения жильем граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. и уволенных или подлежащих увольнению с военной службы. При этом внесение соответствующих изменений в действующее законодательство влечет необходимость пересмотра состоявшихся по делам граждан-заявителей правоприменительных решений на основании распространения на них возможности использования всех других предусмотренных законом форм обеспечения жилым помещением.

------------------------------------------------------------------

Название документа