Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе военной и правоохранительной службы Российской Федерации

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ЗАПРЕТЫ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ВОЕННОЙ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. В. КУРАКИН

Куракин Алексей Валентинович - кандидат юридических наук, доцент Московского университета МВД России.

Следует отметить, что институт государственной службы достаточно разнообразен и сложен. В этом аспекте можно согласиться с Е. Карновичем, который еще в XIX в. отметил, что служебные силы каждого государства по роду их деятельности распределяются главным образом на два отдела - военный и гражданский, и чем правильнее устроена организация внутреннего государственного управления, тем точнее определяются и по уставам, и на практике обязанности каждого из этих отделов <1>. -------------------------------- <1> См.: Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 3.

Несмотря на свою сложную и неоднозначную систему, государственная служба Российской Федерации как публично-правовой институт представляет собой единый механизм. В этой связи совершенно справедливо, что гражданская, военная и правоохранительная службы имеют единые основы и принципы организации, функционирования и развития. Военная и гражданская службы находятся в диалектическом единстве в механизме государства <2>. -------------------------------- <2> См.: Кудашкин А. В. Военная служба как особый вид государственной службы РФ // Государство и право. 2000. N 3. С. 12.

Все виды государственной службы между собой взаимосвязаны и взаимообусловлены. Перед каждым видом государственной службы стоят свои задачи и функции, производные от общих функций публичного управления. В этой связи предупреждение и пресечение коррупции должно вестись во всех видах государственной службы последовательно и равномерно. Нельзя достичь успехов в пресечении коррупции, ведя борьбу только в одной сфере, не затрагивая при этом иных сфер. В этой связи представляется необходимым рассмотреть ряд аспектов противодействия коррупции в системе военной и правоохранительной службы в их взаимосвязи. Обусловлено это тем, что в рамках единого механизма государства гражданская, военная и правоохранительная службы имеют общие основы и принципы организации, функционирования и развития <3>. -------------------------------- <3> См.: Хоменок Ф. А. О соотношении советской государственной и военной службы // Правоведение. 1977. N 3. С. 99; Куракин А. В. Проблемы реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе Вооруженных Сил Российской Федерации // Современное право. 2007. N 6. С. 54.

Следует сказать, что запреты, обусловленные режимом государственной службы, во многом схожи. Как отмечается в различных комментариях к законодательству о государственной гражданской службе, назначение запретов состоит в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав <4>. О. Э. Лейст в свое время заметил, что запрет часто сформулирован как описание правонарушения и определение санкций за его совершение <5>. Л. В. Коваль правильно отмечает, что несоблюдение запретов правовых актов, виновное посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизуют охранительные правоотношения <6>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств (под ред. Л. А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 1998. ------------------------------------------------------------------ <4> См.: Комментарий к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1999. С. 71; Комментарий к Федеральному закону "О гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. М., 2005. С. 151. <5> См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 35. <6> См.: Коваль Л. В. Административно-правовое деликтное отношение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1979. С. 23.

В. Е Севрюгин говорит о том, что норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдение установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказание виновного <7>. -------------------------------- <7> См.: Севрюгин В. Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. М., 1989. С. 32.

В публично-правовой сфере действует множество формальных и неформальных запретов, и здесь не работает принцип "разрешено все, что не запрещено законом". В этой связи нужно согласиться с А. Я. Волковым, который отмечает, что нужно исходить из принципа "разрешено не только то, что не запрещено законом, но и то, что не противоречит ему, а также нормам морали". В данном случае действует постулат Libertas est potestas faciendi, guod jure licet - свобода есть возможность действовать, так как это разрешено правом и согласуется с правом <8>. -------------------------------- <8> См.: Волков А. Я. О соотношении правовых дозволений и запретов и юридической ответственности // Юридическая ответственность: проблемы теории и практики. Минск, 1996. С. 35.

Запреты в системе военной службы. Следует согласиться, что преступления, совершаемые военнослужащими, всегда вызывали озабоченность власти, волновали руководство армии страны, поскольку состояние воинской дисциплины среди военнослужащих лиц и потеря управления армией могла привести к потере власти <9>. Особую опасность в системе военной службы представляет коррупция. Проблема коррупции вызывает пристальное внимание Главной военной прокуратуры Российской Федерации. В частности, главный военный прокурор С. Фридинский констатирует, что уровень коррупции в армии несмотря на предпринимаемые меры, не снижается. Наиболее коррупционными в армии являются участки, где крутятся "живые деньги". Это закупка вооружения, продовольствия, выплата денежного довольствия, выдача жилищных сертификатов и др. <10>. По данному поводу в начале XX в. П. Берлин отмечал, что взяточничество и казнокрадство на Руси не нынешними интендантами началось и, увы, не ими оно кончится <11>. -------------------------------- <9> См.: Волчок В. Г. Военная прокуратура в системе предупреждения преступности военнослужащих // Сборник научный трудов. Вып. 11 / Под ред. Т. Н. Радько. М.: Академия права и управления, 2007. С. 82. <10> См.: В армии подсчитали коррупцию // Российская газета. 2007. 30 марта. <11> См.: Берлин П. Русское взяточничество как социально-историческое явление // Русский мир. 1910. N 8. С. 44.

Данные обстоятельства вызывают объективную необходимость разработки и реализации современных административно-правовых средств противодействия коррупции в системе военной службы. Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе военной службы должны исходить из того, что военная служба сопряжена со многими тяготами и лишениями, обусловленными режимом данного вида государственной службы. Как отмечал один из классиков советского военно-административного права Н. А. Виноградов, воинская служба как особый вид государственной службы, которой присущи все свойства последней, обеспечивает оборону советского государства от нападения извне, его государственные интересы и охраняет мирный и созидательный труд советских граждан <12>. -------------------------------- <12> См.: Виноградов Н. А. Советское военно-административное право. Ч. 2. М., 1951. С. 4.

Ф. А. Хоменок отмечает, что военная служба - это особый вид государственной службы, выражающийся в юридически оформленных специфических отношениях между государством и гражданином, в осуществлении гражданами обязанностей и прав в соответствии с предоставленной им в составе Вооруженных Сил ролью в целях обеспечения вооруженной защиты государства" <13>. -------------------------------- <13> См.: Хоменок Ф. А. Указ. соч. С. 102.

Федеральный закон от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе" <14> закрепляет, что военная служба - особый вид федеральной государственной службы (ст. 2). Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" <15> определяет, что военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства (ст. 6). -------------------------------- <14> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. Ст. 1475. <15> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063.

Специфика военной службы, а также административно-правовое положение военнослужащих вызывает необходимость закрепления в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" <16> ряда запретов антикоррупционного характера. Так, военнослужащие не вправе: заниматься другой оплачиваемой деятельностью за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении коммерческими организациями за исключением случаев, когда непосредственное участие в управлении указанными организациями входит в должностные обязанности военнослужащего, а также оказывать содействие физическим и юридическим лицам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя свое служебное положение; использовать в целях, не связанных с исполнением обязанностей военной службы, финансовые средства и имущество воинской части, а также другое государственное имущество за исключением случаев использования указанного имущества за установленную плату в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; получать гонорары за публикации и выступления, связанные с исполнением обязанностей военной службы; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением обязанностей военной службы за исключением ценных подарков (в том числе именных) и денежных сумм, которыми военнослужащие награждаются в порядке поощрения в соответствии с общевоинскими уставами; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти с соответствующими органами государственной власти иностранных государств либо международными организациями; использовать служебное положение в интересах политических партий и общественных, в том числе религиозных, объединений, а также для пропаганды отношения к ним (п. 7 ст. 10). -------------------------------- <16> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331.

Закрепленные законом запреты для военнослужащих в целом сходны с запретами, которые имеют место в системе гражданской и правоохранительной службы. И в целом они правильны, тем не менее необходимо сказать, что отношение к закрепленным запретам далеко не однозначно. Еще в 1913 г. А. М. Добровольский отметил, что "ограничения не должны резко нарушать частных интересов служащих и создавать новые тягости для лиц, отбывающих воинскую повинность" <17>. А. В. Кудашкин отмечает, что "ограничение экономических прав направлено на то, чтобы военнослужащий не мог заниматься определенной деятельностью, а с другой данное ограничение препятствует военнослужащему пользоваться некоторыми имущественными правами с использованием военной службы... Ограничение военнослужащих в экономической сфере вытекает из сущности военной службы как службы государственной. Лицо, состоящее на государственной службе, должно посвящать исполнению служебных обязанностей как можно большее количество своих сил и энергии. В свою очередь, служба должна обеспечивать военнослужащему средства к существованию, а побочное занятие не должно являться для него источником удовлетворения его насущных потребностей" <18>. -------------------------------- <17> См.: Добровольский А. М. Особенности правового положения военнослужащих в области публичного права. СПб., 1913. С. 43. <18> См.: Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации. М., 2003. С. 439.

Законодательство Российской империи содержало ряд запретов для военнослужащих в сфере экономической деятельности, так, существовали запреты: в отношении осуществления личного производства, торговли и управления промышленными предприятиями; в отношении участия в различных торговых и промышленных товариществах <19>. -------------------------------- <19> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 439.

Запреты для военнослужащих Соединенных Штатов Америки преимущественно касаются офицеров. Однако, несмотря на существующие запреты, вне данных запретов военнослужащий может заниматься предпринимательской деятельностью, такая деятельность не поощряется руководством. По имеющимся статистическим данным, озвученным в научной литературе, 10% военнослужащих Соединенных Штатов Америки в свободное от военной службы время подрабатывают <20>. Следует также отметить, что рядовой и младший начальствующий состав (сержантский) вооруженных сил Соединенных Штатов Америки может работать во внеслужебное время, если это не мешает основной службе <21>. -------------------------------- <20> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 441. <21> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 442.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что военнослужащие Германии, Франции, Норвегии, Израиля с разрешения командования могут подрабатывать в коммерческих организациях, если это не мешает военной службе, не подрывает ее авторитета, а также не вызывает ситуации конкуренции интересов государства и военнослужащего. Как мы видим, законодательство ряда зарубежных государств достаточно либерально и в то же время жестко подходит к вопросам совместительства на военной службе. Прежде всего, военнослужащий должен обеспечивать интересы государства в сфере военной безопасности. Государство, в свою очередь, обеспечивает достойное материальное содержание лицам, состоящим на военной службе, а также позволяет военнослужащим подрабатывать в свободное от службы время, не нарушая при этом режима военной службы, а также с помощью иных административно-правовых средств стимулирует их служебную деятельность. Отечественное законодательство применительно к изложенным выше аспектам не вполне соответствует европейским стандартам. Тот факт, что законодательство о правовом статусе военнослужащих чрезмерно ограничивает право военнослужащих на осуществление хозяйственной деятельности, был отмечен еще в начале XX в. А. М. Добровольский в целом ряде своих научных работ отстаивал точку зрения относительно гибкого ограничения экономической свободы военнослужащих. В частности, ученый достаточно либерально подошел к данному вопросу. А. М. Добровольский отмечал, что занятие военнослужащим хозяйственной деятельностью (занятие торговлей и промыслами) вполне возможно при выполнении ряда условий: занятие хозяйственной деятельностью не должно отвлекать военнослужащего от служебных обязанностей; хозяйственная деятельность не должна являться источником столкновений военнослужащих с лицами частными и властями (содержание питейных заведений, трактиров и т. п.); хозяйственная деятельность не должна являться источником злоупотреблений по службе; хозяйственная деятельность не должна быть несовместимой с достоинством воинского звания <22>. -------------------------------- <22> См.: Добровольский А. М. Правовое положение военнослужащих в области публичного права. СПб., 1913. С. 42.

Идеи, высказанные в начале XX в., не потеряли своей актуальности и находят свою поддержку на страницах научной литературы. В частности, А. В. Кудашкин, на наш взгляд, прав, говоря о том, что "российским законодательством чрезмерно ограничено право военнослужащих на занятие побочной деятельностью. Законодатель пошел по более легкому пути, наложив запрет на побочную деятельность военнослужащих, вместо того, чтобы создать систему правовых норм, ограничивающих военнослужащих в возможности использовать служебное положение для участия в деятельности, кроме военной службы, приносящей доходы, а также запрещающих такую деятельность в случае, если она мешает исполнению обязанностей военной службы" <23>. -------------------------------- <23> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 446.

В этой связи, учитывая имеющийся зарубежный опыт, было бы вполне целесообразно позволить отдельным категориям военнослужащих подрабатывать в свободное от службы время, заниматься предпринимательской деятельностью, не связанной с военной службой. Такой подход позволит снизить уровень коррупции в системе военной службы, приостановит увольнение квалифицированных кадровых офицеров, будет способствовать укреплению дисциплины и законности. Безусловно, такой либеральный подход в вопросе совместительства на военной службе потребует формирования дополнительной системы контроля за военнослужащими, потребует возложения на них дополнительных обязанностей, а также введения новых мер юридической ответственности. Скажем, дисциплинарного штрафа, который будет возможно применить к военнослужащему, злоупотребляющему предоставленным правом, который не доложит начальству о конфликте интересов, а также если военнослужащий, занимаясь побочной деятельностью, будет подрывать или дискредитировать военную или государственную службу Российской Федерации. В настоящее время данный шаг необходим, поскольку военнослужащие, особенно среднего и старшего начальствующего состава, едва сводят концы с концами, не обеспечены жильем. Социальные проблемы военнослужащих разрешаются крайне не удовлетворительно. В этой связи было вполне оправданно пойти на вышеназванный эксперимент, хотя бы в масштабах одного военного округа или группы войск <24>. -------------------------------- <24> См.: Куракин А. В. Проблемы реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе Вооруженных Сил Российской Федерации // Современное право. 2007. N 6. С. 54.

Запреты в системе правоохранительной службы. Президент России в своем ежегодном послании Федеральному собранию отметил, что "нам нужны такие правоохранительные органы, работой которых добропорядочный гражданин будет гордиться, а не переходить на другую сторону улицы при виде человека в погонах. Тем, кто ставит своей главной задачей собственную наживу, а не защиту закона - не место в правоохранительных структурах. И поэтому мотивация сотрудников этих органов должна быть, прежде всего, связана с качеством защиты прав и свобод граждан" <25>. -------------------------------- <25> См.: Российская газета. 2005. 26 апреля.

ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" <26> определяет, что правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. -------------------------------- <26> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063.

Граждане Российской Федерации правоохранительную службу проходят в: - таможенных органах; - органах прокуратуры; - органах по контролю за оборотом наркотиков; - органах внутренних дел, федеральной миграционной службе и др. Правоохранительная служба осуществляется в различных органах государственной власти, в этой связи кратко рассмотрим административные запреты противодействия коррупции в некоторых из вышеназванных правоохранительных органах. Запреты в системе прокурорской службы. Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" <27> на лиц, занимающих должности прокуроров и следователей, распространяются ограничения и запреты, установленные статьями 16 и 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Как следует из Закона "О прокуратуре Российской Федерации", лица, замещающие должности прокуроров и следователей, ежегодно представляют сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных ими доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 40.2). -------------------------------- <27> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.

Запреты в системе правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" <28> полицейский Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ не вправе: -------------------------------- <28> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 23. Ст. 2197.

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; - совмещать службу в органах наркоконтроля с исполнением обязанностей депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления; - заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; - состоять членом органа управления коммерческой организации; - быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органах наркоконтроля; - использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество, служебную информацию; - получать гонорары за публикации и выступления, связанные с исполнением им должностных обязанностей; - получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением им должностных обязанностей; - получать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций; - выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными организациями; - использовать свое служебное положение в интересах политических партий, иных общественных, а также религиозных объединений. В органах наркоконтроля недопустимо образование структур политических партий, иных общественных, а также религиозных объединений за исключением профессиональных союзов. Сотрудник обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения службы в органах наркоконтроля находящиеся в его собственности предприятия, доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом (п. 19). Следует сказать, что данное предписание Закона должным образом не обеспечено соответствующим правовым и организационным механизмом. Для создания должного правового режима, передачи государственным служащим в доверительное управление ценных бумаг, долей в уставных капиталах организаций, необходимо принять специальный закон "О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих". В данном законодательном акте предусмотреть публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного им в доверительное управление. Сотрудникам, являющимся близкими родственниками или состоящим между собой в свойстве (супруги, братья, сестры, родители или дети супругов), запрещается проходить службу в одном и том же органе наркоконтроля, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Запреты в системе таможенной службы. В свое время в Своде уставов "О службе гражданской" всем таможенным чиновникам запрещалось иметь участие в торговле как провозной, так и отпускной, а также заключать с купцами сделки и принимать на себя по таможенным делам доверенности или комиссии. Кроме того, таможенным чиновникам запрещается покупать товары прежде, нежели они будут досмотрены, выпущены из таможни в установленном порядке (ст. 730) <29>. -------------------------------- <29> См.: Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства; Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего Сената и циркулярами министерств и Государственного контроля. Т. 3 / Полянский А. 3-е изд. М., 1900. С. 189.

Служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов России <30>. -------------------------------- <30> См.: Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в таможенных органах Российской Федерации // Следователь. 2005. N 1. С. 43.

Эффективность работы таможенной службы традиционно оценивается по трем параметрам: по перечислению в бюджет денежных средств, качеству услуг, предоставляемых в сфере таможенного дела, а также борьбе с контрабандой. Однако в настоящее время гораздо больший интерес в качестве критерия эффективности работы таможенной службы представляет борьба с коррупцией. По данным службы собственной безопасности ФТС в 2006 г. было возбуждено 733 уголовных дела в отношении сотрудников таможни, в том числе 457 дел коррупционной направленности. В 2005 г. эти цифры соответственно составляли 530 и 252. К настоящее время к критериям, оценивающим эффективность работы таможенной службы, добавлен такой критерий, как борьба с коррупцией <31>. -------------------------------- <31> См.: Лашкина Е. Таможня даст добро: Правительство попытается разрушить тесную связь бизнеса и таможенников // Российская газета. 2007. 5 июля.

В этой связи неслучайно, что законодательство о службе в таможенных органах закрепляет целый ряд административно-правовых средств противодействия коррупции в системе таможенной службы. ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" <32> закрепляет положения о том, что сотрудник таможенного органа не вправе: -------------------------------- <32> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3586.

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; - заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; - состоять членом органа управления коммерческой организации; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах; использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию; - получать гонорары за публикации и выступления, связанные с исполнением должностных обязанностей; - получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей; - выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными организациями; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных объединений для пропаганды отношения к ним (ст. 7). Закрепленные законом запреты - важное административно-правовое средство предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты, обусловленные режимом таможенной службы, должны исключать возникновение "конфликта интересов" на службе в таможенных органах. По оценкам специалистов, нигде так не распространена коррупция, как в таможенных органах различного уровня. Как отмечает А. Ф. Ноздрачев правоограничения сотрудников таможенных органов - это установленные законом запреты на осуществление несовместимых со статусом сотрудника таможенных органов действий или состояний <33>. -------------------------------- <33> См.: Ноздрачев А. Ф. Таможенная служба // Законодательство и экономика. 2006. N 7. С. 8.

Запреты в системе службы в органах внутренних дел. Согласно Закону Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <34>, а также Положению о службе в органах внутренних дел (ст. 10), сотрудникам милиции запрещается заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, работать по совместительству в организациях, но данный запрет не распространяется на творческую, научную и преподавательскую деятельность. -------------------------------- <34> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 203.

Как и в других видах государственной службы, данные запреты направлены на предупреждение и пресечение коррупции в органах милиции, однако, как показало исследование, он достаточно часто не работает, поскольку незначительное количество сотрудников органов внутренних дел имеет способности и возможности заниматься творческой, научной и преподавательской деятельностью. Рассмотрим, как обстоит дело с этой проблемой за рубежом. Режим совместительства полицейских Соединенных Штатов Америки достаточно разнообразен. Так, в штате Миссури существует три категории сотрудников полиции, работающих по совместительству в свободное от служебной деятельности время: полицейские, осуществляющие по совместительству работы, непосредственно связанные с деятельностью полиции (во время работы по совместительству они носят униформу, оплата их деятельности производится из местного бюджета); полицейские, выполняющие работу по обеспечению безопасности, в частности по охране магазинов и т. п.; полицейские, занимающиеся трудовой деятельностью, не связанной со службой в полиции, например, осуществляют техническое обслуживание автомобилей, делают ремонт квартир и др. <35>. -------------------------------- <35> См.: Обзорная информация ГИЦ МВД России: Зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских по совместительству. М., 2000. С. 4.

Несмотря на либеральное отношение законодательства Соединенных Штатов Америки к регламентации совместительства сотрудников полиции, правовое регулирование данных отношений в отдельных штатах имеет свою специфику. Например, в некоторых штатах сотрудники полиции не имеют права осуществлять совместительство за пределами своего города, работать водителями такси, заниматься охранной деятельностью, торговать спиртными напитками. В других штатах, в частности в штате Нью-Мексико, полицейским разрешается работать охранниками в коммерческих организациях. В некоторых штатах существует даже специальная программа "Дополнительная работа для полицейских". Для сотрудников криминальной полиции действуют ограничения, запрещающие им работать в кредитно-финансовых учреждениях, а также заниматься предпринимательской деятельностью. Необходимо сказать, что запреты на занятие дополнительной работой весьма дифференцированы и зависят от подразделения, в котором полицейский проходит службу, занимаемой должности, стажа службы, квалификации и др. Во всех случаях работы полицейского по совместительству в свободное от основной службы время на него распространяются требования быть постоянно готовым к выполнению своих основных служебных обязанностей. Кроме того, выполнять работу по совместительству полицейский должен так же добросовестно, как и свою основную работу. Недобросовестная работа полицейского по совместительству может рассматриваться как дисциплинарный проступок <36>. -------------------------------- <36> См.: Обзорная информация ГИЦ МВД России: Зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских по совместительству. М., 2000. С. 4.

Административно-правовое регулирование работы по совместительству полицейских Соединенных Штатов Америки децентрализовано, однако во всех штатах к поведению полицейского предъявляются единые требования: дополнительная работа полицейского не должна противоречить основным задачам и направлениям деятельности полиции, а также подрывать авторитет полиции и государства; дополнительная работа не должна оказывать негативное воздействие на эффективное выполнение основных должностных обязанностей; полицейский, выполняющий работу по совместительству, постоянно должен находиться на связи со своим основным подразделением <37>. Несоблюдение названных требований может повлечь применение к полицейскому мер дисциплинарного воздействия: запрет осуществлять совместительство или увольнение из органов полиции. Необходимо сказать, что время, предоставленное для совместительства, а также оплата по совместительству весьма дифференцированы. Так, оплата труда полицейского по совместительству может колебаться от 20 до 50 долл. в час. -------------------------------- <37> См.: Обзорная информация ГИЦ МВД России: Зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских по совместительству. М., 2000. С. 6.

Говоря об отечественном опыте регламентации совместительства в системе Министерства внутренних дел России, режим которого в настоящее время определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. "О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации" <38>, необходимо сказать, что действующих норм, регулирующих отношения, связанные с совместительством в системе Министерства внутренних дел, явно не хватает. -------------------------------- <38> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 31. Ст. 2856.

В настоящее время режим совместительства сотрудников органов внутренних дел необходимо определить на законодательном уровне, более гибко и дифференцированно подойти к данной проблеме. Было бы вполне целесообразно использовать в данном вопросе опыт Соединенных Штатов Америки и других стран и официально разрешить совместительство сотрудникам органов внутренних дел в коммерческих организациях, если такое совместительство не будет создавать ситуацию, которую принято называть "конфликтом интересов на государственной службе". При этом необходимо предусмотреть ряд обязанностей для сотрудников, осуществляющих совместительство. Так, совместительство сотрудников органов внутренних дел вне системы Министерства внутренних дел России может осуществляться только с письменного согласия руководства органа внутренних дел; сотрудники органов внутренних дел, осуществляя трудовые функции в коммерческих организациях, не могут использовать ресурсы органов внутренних дел в интересах своего совместительства; совместительство не должно препятствовать сотруднику выполнять свои должностные обязанности. Осуществляя совместительство, сотрудник обязуется добросовестно исполнять свои должностные обязанности, в противном случае совместительство может быть запрещено на весь оставшийся период службы в органах внутренних дел. Сотрудник, осуществляя совместительство, обязан информировать руководство своего органа внутренних дел о ситуации, которая привела или может привести к конфликту интересов, невыполнение данной обязанности должно повлечь увольнение сотрудника из органов внутренних дел или запрет совместительства на весь оставшийся период службы в органах внутренних дел. Кроме того, необходимо обдуманно подойти к вопросу, где сотрудники органов внутренних дел могут осуществлять совместительство, количество времени, которое необходимо для совместительства, механизмы контроля за совместительством, предусмотреть сферы экономики, где совместительство невозможно вообще. Дифференцированный подход к вопросам совместительства в системе Министерства внутренних дел России должен учитывать возраст сотрудника, срок его службы, уровень образования, стаж службы в занимаемой должности, личностные характеристики и др. Усовершенствовав механизм работы по совместительству в системе органов внутренних дел России, сделав его более либеральным и прозрачным, нам удастся предупредить многие коррупционные проявления в органах внутренних дел, а также повысить уровень собственной безопасности органов внутренних дел. Еще один аспект, на который необходимо обратить внимание, преимущественно данное положение имеет отношение к сотрудникам лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел. Так, Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" <39> определяет, что лицензии на осуществление детективной деятельности не выдаются бывшим работникам правоохранительных органов, которые осуществляли контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год (ст. 6). -------------------------------- <39> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. Ст. 888.

Предписания данного Закона ничем не охраняются. В этой связи в целях создания административно-правового механизма, не позволяющего соответствующему сотруднику органа внутренних дел осуществлять трудовую деятельность в коммерческих организациях по истечении установленного законом срока, целесообразно предусмотреть меры гражданско-правовой ответственности. Меры ответственности могут состоять в виде пожизненного лишения льгот, которые предоставлены гражданину в связи со статусом сотрудника милиции, кроме того, вполне возможно предусмотреть исключение из общего трудового стажа, определенного стажа службы в органах внутренних дел. Названные санкции должны применяться судом. В завершение статьи необходимо сказать, что запреты имеют важное значение в административно-правовом механизме противодействия коррупции в системе военной и правоохранительной службы. Между тем проблему коррупции исключительно с помощью данных средств не решить. Данные средства, безусловно, могут сдерживать коррупционную активность военнослужащих и служащих правоохранительной службы, однако, как отмечается в научной литературе, кроме сдерживания негативной активности государственных служащих, необходимо побуждать их к активной позитивной деятельности, направленной на удовлетворение интересов личности, общества и государства <40>. -------------------------------- <40> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 228.

Кроме того, А. В. Малько отмечает, что в настоящее время не обойтись без юридических стимулов, которые призваны заинтересовать и поднять правовое поведение сотрудников государственного аппарата на более высокий уровень, который будет отвечать потребностям общества и государства <41>. -------------------------------- <41> См.: Малько А. В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995. С. 112.

------------------------------------------------------------------

Название документа