Реализация полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере: жилищный аспект (на примере Ростовской области)

РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ: ЖИЛИЩНЫЙ АСПЕКТ (НА ПРИМЕРЕ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ) <*>

Л. Г. БЕРЛЯВСКИЙ, Е. В. ЗОРИНА

-------------------------------- <*> Berlyavskij L. G., Zorina E. V. Realization of powers of agencies of local self-government in social sphere: housing aspect (as exemplified by Rostov region).

Берлявский Леонид Гарриевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета "РИНХ", доктор исторических наук, кандидат юридических наук.

Зорина Екатерина Владимировна, юрисконсульт Администрации города Шахты Ростовской области.

Рассмотрены вопросы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по оказанию социальной помощи гражданам, проживающим в ветхом жилье. Автор высказывает предложения по законодательному урегулированию указанной проблемы, что подтверждает проведенный анализ законодательства и судебной практики.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, социальная поддержка, переселение, ветхое жилье.

Problems of legal regulation of powers of local governments on rendering of the social help to the citizens living in shabby habitation are considered. The author states offers on legislative settlement of the specified problem that confirms the carried out analysis of the legislation and judiciary practice.

Key words: local governments, social support, resettlement, shabby habitation.

Актуальность изучения полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере обусловлена необходимостью теоретического осмысления нормативной правовой базы, являющейся основой регулирования вопросов, связанных с предоставлением на местном уровне социальной помощи гражданам, проживающим в ветхом жилье, а также проведения анализа практической деятельности органов местного самоуправления по обеспечению указанных лиц жильем. Обеспечение комфортных, безопасных условий проживания является одним из основных направлений деятельности как государственных, так и муниципальных органов, что, безусловно, соотносится с конституционным пониманием социального государства в России. По состоянию на 2011 г. уже ликвидированы ветхие и аварийные жилые дома общей площадью 513,9 тыс. кв. метров, из них переселено более 35 185 семей <1>, вместе с тем количество ветхого жилья в России постоянно растет. В настоящее время более четверти россиян проживают в ветхом и аварийном жилом фонде <2>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 1050 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы" (в посл. ред. Постановления Правительства РФ от 27 декабря 2011 г. N 1161) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 5. Ст. 739. <2> См.: Интервью с Еленой Вторыгиной, депутатом Государственной Думы, членом Комитета по делам женщин, детей и молодежи // Жилищное право. 2010. N 3. С. 1.

Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, конституционные и иные гарантии прав граждан в социальной сфере должны быть достаточно высоки и обеспечены в первую очередь <3>. В частности, данную позицию разделяют П. А. Михайлюк <4>, А. В. Сигарев <5> и другие. -------------------------------- <3> См.: Чеснокова М. Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 20 - 35. <4> См.: Михайлюк П. А. Приоритетные направления совершенствования социальной защиты сотрудников в органах внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 46 - 51. <5> См.: Сигарев А. В. Социальное государство как конституционно-правовая проблема // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 12. С. 10 - 12.

Конституционная характеристика Российского государства как социального предполагает осуществление таких функций, как создание условий для осуществления права на жилище, предоставление жилья бесплатно или за доступную плату малоимущим, иным указанным в законе гражданам. В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации они возложены на органы публичной власти всех уровней <6>. -------------------------------- <6> См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (в посл. ред. от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Жилищный кодекс Российской Федерации, являясь базовым в системе актов жилищного законодательства, определил, что со стороны органов государственной власти (на федеральном и региональном уровнях) и органов местного самоуправления должны быть обеспечены условия для осуществления права граждан на жилище (ст. 1) <7>. Исходя из основных начал и принципов жилищного законодательства, право на жилище относится к основным правам человека и заключается прежде всего в оказании содействия гражданам в улучшении их жилищных условий <8>. Безусловно, к подобной категории граждан можно отнести и лиц, проживающих в ветхом и аварийном жилье. -------------------------------- <7> См.: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (в посл. ред. от 7 декабря 2011 г. N 123-ФЗ) // Российская газета. N 1. 2005. 12 янв. <8> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 9.

Стоит заметить, что среди ученых-юристов отсутствует единое мнение по поводу соотношения понятий "ветхость" и "аварийность" жилищного фонда: одни зачастую отождествляют их, указывая, что "ветхим и аварийным жилое помещение становится, когда дом подлежит сносу в случае признания его непригодным для проживания" <9>, другие же, напротив, считают необходимым различать данные понятия, мотивируя подобную позицию принципиально разной правовой природой понятий аварийного жилья и ветхого жилья <10>. Последняя позиция представляется более правильной и, что немаловажно, соотносится с позицией Верховного Суда Российской Федерации, который еще в 2002 г. указал, что "понятия "ветхость жилого помещения", "аварийное состояние дома" и "дом, грозящий обвалом" имеют различное правовое содержание" <11>. В связи с этим считаем необходимым четко разграничивать понятие "аварийность", которое в законодательном смысле понимается как состояние крайней степени непригодности для проживания (грозит обрушением и представляет угрозу жизни для проживающих граждан), и понятие "ветхость", под которым понимается неудовлетворительное состояние жилищного фонда, ставшего таковым в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах. -------------------------------- <9> Матиящук С. В. Некоторые проблемы расселения граждан из ветхого и аварийного жилья // Жилищное право. 2009. N 5 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". <10> См.: Панин А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" / Под ред. Е. А. Каменевой // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". <11> Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 мая 2002 г. N 46-В01-9 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". Суд отменил принятые ранее по делу судебные решения и направил дело о предоставлении жилой площади на новое рассмотрение, поскольку суду следует конкретно указать в резолютивной части решения размер предоставляемой истцам жилой площади, а также установить, не нарушались ли предоставлением истцам жилья вне очереди интересы других очередников на получение жилой площади по договору найма.

Системный анализ жилищного законодательства свидетельствует о том, что Жилищный кодекс Российской Федерации не содержит понятия ветхости жилого помещения, в связи с чем не предусматривает наступления правовых последствий в форме предоставления каких-либо гарантий лицам, проживающим в ветхом жилье. Понятие "аварийность" в Жилищном кодексе Российской Федерации также отсутствует, вместе с тем правовой режим ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает, что гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, вне очереди предоставляются жилые помещения, однако данная норма имеет отношение к жилым помещениям, признанным "непригодными для проживания". Факт "непригодности" в неразрывной связи с фактом "аварийности" в силу легального толкования бланкетной нормы ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также Постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" <12> правомочна устанавливать только межведомственная комиссия, созданная при исполнительном органе федерального, регионального или местного уровней власти, при этом разрешение вопроса о признании жилья ветхим находится вне ее компетенции. Таким образом, Жилищным кодексом Российской Федерации проблема ветхого жилья проигнорирована и с правовой точки зрения никаким образом не урегулирована. Как справедливо замечает председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления доктор юридических наук В. С. Мокрый, решение перечисленных проблем требует внесения изменений в ряд федеральных законов, в том числе в законодательство о местном самоуправлении <13>. -------------------------------- <12> См.: Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" (в ред. Постановления Правительства РФ от 2 августа 2007 г. N 494) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 6. Ст. 702; 2007. Ст. 4152. <13> См.: Мокрый В. С. О практике применения Жилищного кодекса РФ и законопроектов, предлагаемых в его развитие, для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5. С. 26 - 27.

Данные обстоятельства дают основания полагать об объективной необходимости внесения изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <14> и Жилищный кодекс Российской Федерации. -------------------------------- <14> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в посл. ред. Федерального закона от 6 декабря 2011 г. N 411) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2011. N 50. Ст. 7353.

В настоящее же время категории граждан, подлежащих переселению из ветхого жилья, а также порядок предоставления им мер социальной поддержки определяются всего одним правовым актом - Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 г. N 428 "О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков" <15>. -------------------------------- <15> См.: Постановление Правительства РФ от 13 июля 2005 г. N 428 "О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков" (в посл. ред. Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 36) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 29. Ст. 3068.

К наиболее спорным вопросам в деятельности муниципалитетов по предоставлению социальных гарантий лицам, проживающим в ветхом жилье, относятся определение перечня полномочий органов местного самоуправления в данной области, а также субъектного состава лиц - получателей социальной поддержки. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 г. N 428 межбюджетные трансферты как форма социальной поддержки предоставляются местным бюджетам шахтерских городов и поселков. Межбюджетные трансферты направляются на финансовое обеспечение реализации мероприятий по сносу ветхого жилищного фонда и содействию гражданам, переселяемым из ветхого жилья, в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого. Содействие переселяемым из ветхого жилья гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого осуществляется в форме предоставления социальных выплат. Социальные выплаты предоставляются на основании составленных на день принятия решения о ликвидации организации угольной промышленности и ежегодно уточняемых списков граждан, подлежащих переселению, утвержденных органами местного самоуправления поселков и согласованных с Министерством энергетики Российской Федерации. Из системного анализа норм указанного Постановления следует, что роль органов местного самоуправления в переселении граждан из ветхого жилья, ставшего непригодным в результате ведения горных работ, должна сводиться исключительно к составлению и ежегодному уточнению списков граждан, подлежащих переселению, а также к заключению договоров на получение социальной выплаты с гражданами, указанными в списках и согласованными с Министерством энергетики Российской Федерации. На наш взгляд, органам местного самоуправления законодателем отведена довольно скромная роль, поскольку, как справедливо замечает Д. А. Полещенко, именно муниципалитеты выступают гарантом социального благополучия граждан <16>, но, как ни парадоксально, осуществление даже подобных полномочий на практике вызывает затруднения. -------------------------------- <16> См.: Полещенко Д. А. Государственная власть и местное самоуправление в Российской империи и Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 11. С. 100 - 108.

Фактически нерешенным остается вопрос о деятельности органов местного самоуправления по уточнению списков граждан, подлежащих переселению. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 г. N 428 муниципалитеты обязаны ежегодно уточнять списки граждан, проживающих в ветхом жилье, но при этом законодателем не определены ни порядок осуществления данных действий, ни основания, по которым те или иные граждане должны быть включены или, напротив, исключены из списков на переселение. Видится целесообразным, что решение подобной проблемы должны осуществлять сами органы местного самоуправления, однако же на данный момент ни одним муниципалитетом, на территории которого расположено ветхое жилье, каких-либо правовых актов по данному поводу издано не было. Подобное положение дел вызвано тем, что ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни Постановление Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 г. N 428 не предусматривают каких-либо прав муниципалитетов в части самостоятельного решения вопросов ветхого жилья в рамках предоставленных полномочий, что, на наш взгляд, не совсем верно. Получается, что, с одной стороны, органы местного самоуправления не могут выходить за рамки предоставленных им полномочий в области ветхого жилья, а с другой - на федеральном и региональном уровнях к данным вопросам органы публичной власти относятся юридически безразлично, что в конечном итоге порождает определенный "правовой вакуум". В связи с этим представляется целесообразным закрепить за органами местного самоуправления полномочия по определению порядка уточнения списков, а также перечня конкретных обстоятельств, позволяющих органам местного самоуправления вносить уточнения в списки. Бесспорно, к подобным обстоятельствам могут быть отнесены такие юридические факты, как смерть лиц, включенных в списки, и рождение детей у лиц, проживающих в ветхом жилье и включенных в списки. Учитывая, что социальные выплаты как форма социальной поддержки предоставляются на основании составленных на день принятия решения о ликвидации организации угольной промышленности и ежегодно уточняемых списков граждан, считаем допустимым согласиться с тем, что, если в судебном порядке будет установлен факт проживания лица, которое по каким-либо причинам не было включено в списки на переселение, но фактически проживало в ветхом жилье на момент признания его таковым, данное обстоятельство может быть расценено как безусловное основание для внесения изменения в списки на переселение. Стоит заметить, что позиция судебных органов по данному вопросу при рассмотрении данной категории дел далеко не однозначна. К примеру, суды принимали решения об обязании органов местного самоуправления включить граждан, фактически не проживающих в ветхом жилье на момент принятия решения о ликвидации организации угольной промышленности, в списки на переселение (Определение Ростовского областного суда по гражданскому делу N 33-11771 от 29 августа 2011 г. <17>), а в последующем по таким же делам, при наличии аналогичных обстоятельств, - об отказе в удовлетворении заявленных требований (Определение Ростовского областного суда по делу N 33-12173 от 5 сентября 2011 г. <18>). -------------------------------- <17> См.: Определение Ростовского областного суда по делу N 33-11771 от 29 августа 2011 г. Ростовского областного суда // Текущий архив Администрации г. Шахты. <18> См.: дело N 33-12173 от 5 сентября 2011 г. Ростовского областного суда // Государственная автоматизированная система Российской Федерации "Правосудие". URL: http:// oblsud. ros. sudrf. ru/ modules. php? name= bsr&op= show_text&srv_num - 1&id-61400001109081310207961001200806 (дата обращения: 5 апреля 2011 г.).

Подобные обстоятельства связаны с тем, что, с одной стороны, правительственное Постановление не содержит обязательных критериев в отношении момента начала проживания в ветхом жилье. С другой стороны, в силу легального толкования норм правительственного Постановления правовые акты, регулирующие вопросы переселения граждан из ветхого жилья, не распространяют свое действие на правоотношения с лицами, которые не проживали в жилом помещении или стали собственниками после утверждения списков граждан, подлежащих переселению. Во избежание двусмысленности толкования законодательства и ликвидации правовых пробелов считаем необходимым дополнить правительственное Постановление, указав, что предоставление социальных выплат и переселение граждан из ветхого жилья связаны с деятельностью угольных предприятий и промышленности, следствием чего явилось приведение жилых помещений в ветхое состояние, в связи с чем право на включение в списки на переселение и предоставление социальной выплаты является способом защиты жилищных прав граждан, проживающих в домах на момент признания их ветхими. Подобное правовое решение представляется чрезвычайно важным и заслуживающим внимания. В то же время логично возникает вопрос: что делать с теми, кто был вселен в ветхое жилье после момента признания его таковым? Бесспорно, критерий "непроживания" в ветхом жилье в период, когда формировались списки на переселение, не должен выступать основанием для отказа в предоставлении социальной помощи, однако же форма социальной поддержки лицам, проживающим в ветхом жилье, в зависимости от момента вселения, на наш взгляд, должна иметь различную правовую природу. К примеру, тем, кто проживал в ветхом жилье на момент признания его таковым и был включен в списки, предоставляются социальные выплаты, носящие строго определенный адресный характер, а тем, кто включен в списки не был, должны быть предоставлены меры социальной помощи, имеющие обезличенный, компенсационный характер. Для первых меры социальной поддержки будут заключаться в предоставлении социальных выплат в правовом режиме норм Постановления Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 г. N 428, для последних - в предоставлении компенсационных выплат после осуществления мероприятий по сносу ветхого дома в порядке, предусмотренном ст. 1064, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации <19> (в отношении собственников), либо в предоставлении иного благоустроенного жилья по договору социального найма в порядке, предусмотренном ст. 86 Жилищного кодекса Российской Федерации (в отношении нанимателей). Стоит заметить, по данному вопросу также высказался Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что защита гражданином своих прав в связи с причинением вреда его жилью в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах возможна не только в рамках, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2005 г. N 428 <20>. В связи с этим подобная правовая концепция наиболее полно и всесторонне отвечает требованиям действующего законодательства, однако до настоящего времени не нашла отражения ни в одном правовом акте. -------------------------------- <19> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (в посл. ред. Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 14-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410; Российская газета. 6 февраля 1996 N 23, 7 февраля 1996 N 24, 8 февраля 1996 N 25, 10 февраля 1996 N 27. <20> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2008 г. N 266-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Осауленко Виктора Григорьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 10, 11 и абзацем вторым пункта 13 Правил предоставления субвенций на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Таким образом, в настоящее время вопросы переселения граждан из ветхого жилья недостаточно урегулированы нормами муниципального и смежных с ним отраслей права, а решение перечисленных проблем требует внесения изменений в законодательство о местном самоуправлении и другие законодательные акты. Во-первых, на данном этапе становления в России социального государства возможно и необходимо дополнить ст. 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законодательно закрепив, что решение вопросов в сфере ветхого жилья в установленном порядке отнесено к вопросам местного значения. Во-вторых, считаем целесообразным внести изменения в ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, указав, что к полномочиям органов местного самоуправления в жилищной сфере относятся в том числе полномочия по оказанию содействия в переселении граждан из ветхого жилья в случаях и порядке, определенных законом. В-третьих, полагаем необходимым в обязательном порядке на законодательном уровне закрепить понятие "ветхое жилье", определив его как "неудовлетворительное состояние жилищного фонда, ставшего таковым в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах".

------------------------------------------------------------------

Название документа